賦能基層：農(nóng)村人居環(huán)境整治的“峨山模式”

夏柱智

人居環(huán)境整治關(guān)乎農(nóng)民美好生活，也是社會治理水平的重要體現(xiàn)。從安徽省蕪湖市繁昌區(qū)峨山鎮(zhèn)的經(jīng)驗可以看出，政府要打造人居環(huán)境整治的樣本，就必須充分信任和激活基層組織，賦予基層組織創(chuàng)新治理機制、調(diào)動農(nóng)村內(nèi)部社會力量的能動性。

“第一場硬仗”

從2018年開始，人居環(huán)境整治成為地方政府的一項中心工作，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“第一場硬仗”。近幾年筆者在全國各地調(diào)查，很多基層干部講，人居環(huán)境整治是當(dāng)下最重要的工作，也是最難的工作。難的是農(nóng)民思想觀念并不是整齊劃一的。人、財、物流出農(nóng)村的背景下，農(nóng)村主要人口是老人，他們思想觀念的轉(zhuǎn)變不是短期能實現(xiàn)的。另外，人居環(huán)境整治大多是小工程，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還包括廁所糞污、農(nóng)村垃圾、生活污水等治理，這些工程建設(shè)涉及千家萬戶，屬于社會治理層面。因此政策執(zhí)行需更加注重依靠農(nóng)民，依靠基層組織。然而依靠農(nóng)民群眾卻不容易。

為了盡快完成任務(wù)，一些地方政府“大包大攬”，用工程化的理念，完全依靠“項目制”方式推進，政府取代農(nóng)民成為人居環(huán)境整治的主體，整治內(nèi)容、方式、整治后如何長期維護等，都是政府說了算。政府在辦好事，然而“好事不好辦”，很容易把民生工程辦成“民怨工程”，諸如人居環(huán)境整治效率低、耗費資源過多、農(nóng)民“等靠要”思想嚴(yán)重、政府負擔(dān)過重，成為基層主要的治理困境。

密碼是“賦能基層”，充分信任和激活農(nóng)民群眾和基層組織，政府不再大包大攬，尊重農(nóng)民主體性。

近期，筆者在安徽省蕪湖市繁昌區(qū)峨山鎮(zhèn)調(diào)研人居環(huán)境整治工作，則發(fā)現(xiàn)一番新景象。峨山鎮(zhèn)地處繁昌東郊，境內(nèi)主要是丘陵山區(qū)，分布有萬畝竹林，是蕪湖市和繁昌區(qū)重要的生態(tài)屏障。該鎮(zhèn)人口2萬多人，8個行政村，經(jīng)過三年人居環(huán)境整治行動，該鎮(zhèn)獲得市級人居環(huán)境示范鎮(zhèn)的榮譽稱號。作為示范鎮(zhèn)，峨山鎮(zhèn)不僅通過項目資源的持續(xù)投入，快速提升了轄區(qū)內(nèi)人居環(huán)境質(zhì)量，而且從基層治理的角度，探索出可持續(xù)的人居環(huán)境整治模式，他們自稱“峨山模式”。筆者認為，這一模式的密碼是“賦能基層”，充分信任和激活農(nóng)民群眾和基層組織，政府不再大包大攬，尊重農(nóng)民主體性。

激勵農(nóng)民籌資建設(shè)村莊

人居環(huán)境整治的首要工作，是要完成村莊基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級工程，不僅道路要硬化，而且村莊還要亮化、綠化、美化。稅費改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越由公共財政承擔(dān)。鄉(xiāng)村振興背景下，財政投入進一步增加，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步延伸，那些村莊內(nèi)部的道路等基礎(chǔ)設(shè)施如何建設(shè)，成為一個問題。一些地區(qū)尤其是貧困地區(qū)，為了減輕農(nóng)民負擔(dān)、最快地完成鄉(xiāng)村建設(shè)，政府完全承擔(dān)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。政府大包大攬的后果就是農(nóng)民、村集體“等靠要”，如峨山鎮(zhèn)沈弄村支部書記趙永革所說，“靠在墻角曬太陽，等著政府送小康”。峨山鎮(zhèn)對此非常警惕，極力避免這一點。

峨山鎮(zhèn)地處皖南，村莊社會有一定的認同和行動能力，一些小的建設(shè)項目，本可以自籌資金解決，政府只需要發(fā)揮引導(dǎo)作用。近5年來，峨山鎮(zhèn)沈弄村的村小組道路亮化工程已經(jīng)完成80%，這完全是農(nóng)戶自籌資金建起來的，村發(fā)揮組織、引導(dǎo)、動員作用，主要依靠村民小組長、黨員、代表。裝路燈的成本不高，把路燈裝在電線桿或墻角處，燈具費用大約幾千元，電費并不多。裝上路燈，沈弄村的人居環(huán)境提檔升級，農(nóng)民也享受到諸多便利，有利于進城務(wù)工農(nóng)民下班回家、接送學(xué)生回家、傍晚散步鍛煉、防盜等。

如果涉及到稍大的工程建設(shè)，各級財政資金就要支持村莊，目前主要包括“一事一議”、市委組織部“雙聯(lián)系”兩個政策，均屬于“以獎代補”性質(zhì)，針對的是村莊內(nèi)部的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然而并不是無條件輸入的?！耙皇乱蛔h”是國家層面的項目，前期主要用于修路，在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮了很大作用。項目要求受益農(nóng)民群眾依據(jù)工程預(yù)算，先行籌資和提供路基，誰先做好前期工作，項目就給誰。這有利于真正激活農(nóng)民群眾籌資籌勞的積極性，防止了“一事一議”背離其初衷?！半p聯(lián)系”屬于地方性項目，是蕪湖市委組織部在2016年提出的，用于扶持村莊民生工程。市委組織部每年在全市選20個村莊，給予200萬元資金支持。按照項目投放的政策，村莊自籌1.5萬元可以申請使用7萬元，籌資7.5萬元可以使用10萬元。作為鄉(xiāng)村振興的示范村，沈弄村過去幾年成功實施了兩個“雙聯(lián)系”項目。

賦予村級組織改廁責(zé)權(quán)

“小廁所，大民生?！痹诟鞯兀膸侵攸c推動的工作，被稱為“廁所革命”。在峨山鎮(zhèn)，2010年左右就開始改廁工程，采用磚砌三格式化糞池的樣式，政府驗收合格農(nóng)戶補貼300元。當(dāng)時衛(wèi)生廁所的標(biāo)準(zhǔn)比較低，主要是缺乏嚴(yán)格的密閉措施。從2018年開始，地方政府啟動新一輪改廁工作，2020年要求完成90%的比例。在實踐探索中，汲取鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民群眾的建議，峨山鎮(zhèn)探索出了改廁的新機制，即上級政府提供項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)項目實施，再由村組織村內(nèi)“泥水匠”具體施工。這一做法不同于全國大多數(shù)地區(qū)，也不同于前幾年政府統(tǒng)一招標(biāo)實施的項目制。其本質(zhì)是村級組織動員農(nóng)村內(nèi)部“鄉(xiāng)土人才”的力量。事實表明，這種改廁方式，效率很高，質(zhì)量也有保障，成本還不高，地方政府和農(nóng)民群眾都很滿意。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部講，“農(nóng)村泥水匠參與改廁后，一個月的改廁數(shù)量超過正規(guī)企業(yè)半年施工的量?！边@源于“鄉(xiāng)土人才”數(shù)量十分龐大。峨山鎮(zhèn)是勞動力輸出大鎮(zhèn)，其中有很多泥水匠，每村有幾十人。他們平時就自組織起來，形成了小型施工隊，承接農(nóng)房建設(shè)等小工程。在標(biāo)準(zhǔn)化圖紙和驗收考核壓力下，村級組織的泥水匠施工隊也可以保證改廁質(zhì)量。而且這些泥水匠和農(nóng)民有感情，是熟人、親人、朋友，他們有內(nèi)在動力對改廁負責(zé)，這和外來施工隊不同。外來施工隊施工完成就走了，不可能盡心盡力，依靠政府或第三方監(jiān)督是有限度的。由于是外村人，農(nóng)民可能不買他們的賬，導(dǎo)致施工受阻。本村泥水匠就不同了，“都是熟人，很客氣，一些熱情的農(nóng)戶還邀請施工人員留家里吃飯，派一包香煙?！?/p>

在成本剛性約束下，組織村內(nèi)泥水匠施工的最大好處，是施工成本較正規(guī)工程企業(yè)低得多。他們并不是工程企業(yè)，而是農(nóng)村自組織，即使是其中的小包工頭，其獲利預(yù)期就是相當(dāng)于或者略高于外出務(wù)工的工錢。沈弄村徐忠勝師傅給筆者仔細講了這個道理。一個磚砌式化糞池，機械挖坑費200元、磚頭砂石鋼筋等建筑材料費855元、人工費1050元，總計需要2105元。通常廁所建在交通不便的地帶，需要二次搬運，那么就需要增加費用，平均下來成本約2300元，而政府造價也僅有2300元，基本沒有利潤空間，就是賺個工錢。徐師傅坦言，“做廁所不賺錢，作為包工頭，個人要墊資幾萬元，而政府的錢撥下來，需要走程序，又要很長時間才能到賬。”

發(fā)揮村莊“理事會”的功能

在鄉(xiāng)村建設(shè)中，項目要落地涉及到籌資籌勞、占地拆遷、農(nóng)戶庭院配套建設(shè)等，無一不和農(nóng)戶打交道。從峨山鎮(zhèn)來看，一個重要的經(jīng)驗是組織“理事會”，解決這些項目落地的問題。理事會原來是自然村層面成立的臨時性社會組織，一般是源于特定的鄉(xiāng)村建設(shè)。隨著人居環(huán)境整治持續(xù)推進，理事會這個社會組織有必要保留下來。

東島村是2016年省級美麗鄉(xiāng)村示范點。政府之所以把項目落到該村，有兩個原因：一是該村的生態(tài)優(yōu)勢和歷史文化底蘊，該村是唐朝詩人李陽冰后裔集聚地，出過12位進士、8位舉人，是遠近聞名的村莊;二是該村理事會的有力組織，這是更為根本的原因。該村2012年成立理事會修家譜，2013年重建了“門樓”，作為村莊榮譽的象征，2014年自發(fā)修建道路。政府鼓勵在東島村這樣的村莊做美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范點，也對項目實施十分放心。該村支部書記李克文表示，“群眾投入得越多，回報就越多，猶如釣魚一樣，用蚯蚓能釣鯽魚，用螞蚱就能釣草魚。”

理事會的功能發(fā)揮來源于村莊社會內(nèi)部。理事會有一名會長、四名副會長，來自于村莊老黨員、老干部、老村民代表等，均德高望重。理事會的主要工作是說服村民、調(diào)解矛盾，把項目建設(shè)轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部、農(nóng)民認可的公共建設(shè)。理事會的治理方式是非正式的。理事會按照一個人口200元、一輛車300元籌資，籌到10多萬元?！白约撼隽隋X，覺得這個美麗鄉(xiāng)村和他有關(guān)。”誰有義務(wù)出錢是群眾民主決定的，外出工作的非本村戶籍人口也要出資，“這些人逢年過節(jié)要回來，人家出，他不出，沒有面子。”籌資也是解決矛盾、形成共識的過程，“出錢并不是目的，而是手段，在出錢的過程中把農(nóng)民的‘怨氣消掉了?！庇?個農(nóng)戶在上次村莊道路修建中，已把門前道路硬化了，他們不愿意再籌資，除非理事會把上次建設(shè)支出退回。理事會通過上門做工作、組織外出參觀、動用村莊輿論壓力，使其主動籌資。有農(nóng)戶家門口沒有規(guī)劃路燈，農(nóng)戶在籌資的同時，希望理事會能夠協(xié)調(diào)修路燈。項目規(guī)劃本身很難修改，但是理事會可以動用自籌資金解決這些問題，化解這一矛盾。

東島村的案例說明了村莊理事會的重要性，可以治理那些細小瑣碎、合情合理，而政府難以直接治理的公共領(lǐng)域。村莊內(nèi)部并不是沒有矛盾，關(guān)鍵是矛盾不能長期積累，要找到矛盾化解機制。通過理事會組織，村莊矛盾得以化解，農(nóng)民主動參與項目建設(shè)。這和政府大包大攬的效果完全不同，政府只想做好事，不注重動員農(nóng)民，那么就不可避免會遭遇農(nóng)民群眾消極甚至抵制，農(nóng)民把項目建設(shè)當(dāng)作行政事務(wù)，而不是村莊內(nèi)部事務(wù)。

（作者單位：武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）