新時(shí)代重要飲用水水源地安全保障評(píng)估思考

彭才喜 鄧志民

摘要：加強(qiáng)飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)，對(duì)于保障人民群眾飲水安全具有重要意義。以長江流域（片）重要飲用水水源地為例，從水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全4個(gè)方面分析了其安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀，梳理了水源地安全保障在新時(shí)代面臨的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)建議。研究成果可為飲用水水源地保護(hù)與管理工作提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：水源地;安全保障;新時(shí)代;長江流域

水是生命之源，飲水安全關(guān)系廣大人民群眾的根本利益和民生福祉。黨中央、國務(wù)院和各級(jí)地方人民政府高度重視飲用水安全保障工作，先后出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)飲用水安全保障工作的通知》（國辦發(fā)〔2005〕45號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國發(fā)〔2015〕17號(hào)）等文件。為了切實(shí)保障飲用水水源安全，水利部于2011年啟動(dòng)全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，對(duì)重要飲用水水源地實(shí)行核準(zhǔn)和安全評(píng)估制度。先后印發(fā)了《關(guān)于開展全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的通知》（水資源〔2011〕329號(hào)）、《關(guān)于做好2012 年度全國重要飲用水水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)有關(guān)工作的通知》（水資源〔2012〕276號(hào)）、《全國重要飲用水水源地安全保障評(píng)估指南（試行）》（辦資源函〔2015〕631號(hào)）等文件，逐步明確重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系要求，要求對(duì)飲用水水源地“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”等4個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)估。2016年印發(fā)了《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》（水資源函〔2016〕383號(hào)），對(duì)納入全國重點(diǎn)監(jiān)管范圍的飲用水水源地進(jìn)行復(fù)核調(diào)整。本研究以近年來長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)評(píng)估成果為基礎(chǔ)，分析其安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的挑戰(zhàn)，以問題為導(dǎo)向，提出飲用水水源地安全保障建議，為飲用水水源地保護(hù)與管理工作提供技術(shù)支撐。

1 水源地安全保障現(xiàn)狀

長江流域（片）列入《全國重要飲用水水源地名錄（2016年）》的水源地共有221個(gè)。自開展長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作以來，水源地安全保障總體狀況逐漸改善，供水保證率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況維持在較高水平，監(jiān)控和管理能力得到一定提升，較好地保障了社會(huì)的和諧穩(wěn)定和高質(zhì)量發(fā)展。以2018年實(shí)際參與評(píng)估的212個(gè)水源地（其中9個(gè)水源地因取消、合并或正在建設(shè)等原因未納入評(píng)估范圍）安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估成果為基礎(chǔ)，分析了長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障狀況。

1.1 水源地安全保障總體情況

經(jīng)復(fù)核評(píng)估，2018年長江流域（片）212個(gè)全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)總體情況為優(yōu)，平均得分為90.4分。其中，等級(jí)評(píng)定為優(yōu)的水源地有136個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的64.2%;等級(jí)評(píng)定為良的水源地有62個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的29.2%，等級(jí)評(píng)定為中的水源地有14個(gè)，占參評(píng)總數(shù)的6.6%[1]。

1.2 水量保證方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水量保證建設(shè)成效顯著。99.1%的水源地供水保證率達(dá)到95%;65.6%的水源地已建成應(yīng)急備用水源并能滿足一定時(shí)間內(nèi)生活用水需求，且具有完善的接入自來水廠的供水配套設(shè)施;86.3%的水源地水量調(diào)度能夠滿足要求，且具有在特殊情況下的區(qū)域水資源配置和供水聯(lián)合調(diào)度方案。

1.3 水質(zhì)合格方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地水質(zhì)安全狀況逐步得到改善。在實(shí)際參評(píng)的212個(gè)水源地中，僅有6個(gè)水源地取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率低于80%;99.1%的水源地一級(jí)和二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)沒有入河排污口;72.6%的水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)采取了禁止或限制使用含磷洗滌劑、農(nóng)藥、化肥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。

1.4 監(jiān)控完備方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監(jiān)測監(jiān)控能力得到進(jìn)一步提升。77.8%的水源地取水口附近水域具有水質(zhì)水量在線監(jiān)測設(shè)施;66.0%的水源地具備針對(duì)突發(fā)污染事件發(fā)生時(shí)，加密監(jiān)測和增加監(jiān)測項(xiàng)目的應(yīng)急監(jiān)測能力;86.3%和89.6%的水源地具有完善的視頻監(jiān)控和巡查制度。

1.5 制度健全方面

2018年長江流域（片）全國重要飲用水水源地監(jiān)督管理制度得到進(jìn)一步完善。94.8%的水源地完成了保護(hù)區(qū)劃分工作并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施;82.1%的水源地制定并實(shí)施了飲用水水源地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章或辦法;84.4%的水源地建立了水源地安全保障部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)行了資源共享和重大事項(xiàng)會(huì)商制度。

2 水源地安全保障面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，長江流域（片）全國重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作取得了積極的成效，我國治水的主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾[2]。新時(shí)代對(duì)飲用水水源安全提出了新的要求，水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)。水源地安全保障建設(shè)基礎(chǔ)工程短板仍然存在，水源地監(jiān)管方面的不足將變得更加突出。

（1）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)水量保證短板仍然存在。水源地的水量保證是開展安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的基礎(chǔ)。然而，長江流域金沙江水系龍川江流域雄楚州西靜河水庫水源地和林芝市第二水廠水源地供水保證率不能滿足95%。同時(shí)，部分城市供水水源結(jié)構(gòu)單一，備用水源地尚未建成或雖已作規(guī)劃，但供水配套設(shè)施不完善，應(yīng)急備用供水能力不足，應(yīng)對(duì)連續(xù)干旱或突發(fā)污染事故的應(yīng)急處理措施比較欠缺。仍有部分水源地尚未制定供水聯(lián)合調(diào)度方案或者調(diào)度管理不完善，影響供水安全。如貴州省北郊水庫水源地、銅仁市鷺鷥巖水廠水源地等水量調(diào)度管理需要進(jìn)一步加強(qiáng)。水量保證方面的短板仍然存在。

（2）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)水質(zhì)安全保障還需加強(qiáng)。水源地的水質(zhì)合格是開展安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)的核心，根據(jù)評(píng)估，2018年沙河集水庫水源地、重慶市長江第2水源地、重慶市嘉陵江第3水源地、涪陵區(qū)長江水源地、重慶市長江第3水源地和富順縣鎮(zhèn)溪河高硐堰水源地取水口水質(zhì)達(dá)標(biāo)率仍低于80%。仍有個(gè)別水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)存在入河排污口，部分水源地未能實(shí)現(xiàn)全封閉管理。如馬鞍山市長江水源地保護(hù)區(qū)沒有進(jìn)行全封閉管理，游客可直接進(jìn)入一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)。水質(zhì)合格方面的隱患嚴(yán)重威脅水源地安全。

（3）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)監(jiān)控監(jiān)測管理工作亟待加強(qiáng)。部分水源地尚未建立信息化支撐體系，在水質(zhì)水量在線監(jiān)測、視頻監(jiān)控、信息監(jiān)控系統(tǒng)方面存在短板。部分水源地未開展排查性指標(biāo)監(jiān)測或不具備應(yīng)急監(jiān)測能力，如紅巖水庫、中橋水庫、茶園水庫等水源地尚未開展特定指標(biāo)監(jiān)測，山南地區(qū)南郊水廠水源地、襄陽市漢江水源地等應(yīng)急監(jiān)測能力不足，亟需進(jìn)一步加強(qiáng)飲用水水源地的監(jiān)測、預(yù)警及應(yīng)急處理能力。水源地監(jiān)控監(jiān)測管理工作方面的不足難以支撐水源地的監(jiān)督管理。

（4）水源地保護(hù)法規(guī)體系和管護(hù)制度尚不完善。目前，國家層面尚未出臺(tái)飲用水水源地保護(hù)專項(xiàng)法規(guī)[3-4]，現(xiàn)行有關(guān)水源地保護(hù)的法律條文散見于《水法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)中，不能滿足現(xiàn)行飲用水水源地保護(hù)和管理的需求[5]。依據(jù)現(xiàn)行水源地保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)違反水源地保護(hù)的行為執(zhí)法力度不夠，懲罰措施也不足，不利于水源地的保護(hù)。現(xiàn)階段水源地管護(hù)普遍存在水利、生態(tài)環(huán)境、住建等相關(guān)職能部門多頭管理，表現(xiàn)為管理碎片化、權(quán)責(zé)劃分不清的情況?？绮块T、跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)不夠，一定程度上影響了飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的順利有效開展。如安徽省董鋪-大房郢水庫水源地、安慶市長江水源地等水源地管理保護(hù)牽涉到水利、生態(tài)環(huán)境、供水、衛(wèi)生、國土、林業(yè)、漁業(yè)、交通等眾多部門，難以形成監(jiān)管合力，各部門之間存在信息溝通不暢、工作協(xié)調(diào)不夠的問題，不能滿足飲用水水源保護(hù)工作的需求。

（5）水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)資金投入機(jī)制亟待健全。水源地安全保障責(zé)任主體在各級(jí)地方政府，調(diào)查發(fā)現(xiàn)部分地方政府受財(cái)力限制，難以保障水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，國家層面也尚未建立城市飲用水水源地保護(hù)投資渠道，投資保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致資金落實(shí)困難，急需實(shí)施的各項(xiàng)水源地保護(hù)措施不能如期開展，制約了達(dá)標(biāo)建設(shè)方案的實(shí)施，影響了水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的進(jìn)度。如西藏自治區(qū)水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致水源地水質(zhì)、水量在線監(jiān)測及整改等工作開展難度大。貴州部分地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，區(qū)域發(fā)展和保護(hù)的矛盾相當(dāng)凸顯，如松柏山水庫水源地、中橋水庫水源地等均存在資金投入?yún)T乏問題。

3 建 議

（1）強(qiáng)化水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)政治站位與責(zé)任落實(shí)。各級(jí)地方人民政府是飲用水安全保障的責(zé)任主體，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)保障飲用水水源安全的緊迫性和重要性，積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，提高政治站位，深刻理解“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的內(nèi)涵，切實(shí)履職履責(zé)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化目標(biāo)管理，落實(shí)責(zé)任分工，確保飲用水水源地管理和保護(hù)工作有序開展。

（2）加大水源地安全保障工程措施建設(shè)力度。堅(jiān)持以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，建立問題通報(bào)和整改銷號(hào)機(jī)制[6]。長江水利委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)有關(guān)部門深入開展飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)監(jiān)督檢查以及評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題建立清單并通報(bào)，督促地方政府限期整改銷號(hào)。地方政府應(yīng)深入貫徹“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，以水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全為目標(biāo)，結(jié)合《長江經(jīng)濟(jì)帶水資源保護(hù)帶、生態(tài)隔離帶建設(shè)規(guī)劃》等已有成果，開展重要飲用水水源地生態(tài)隔離帶建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急備用水源建設(shè)，完善水源地水量水質(zhì)預(yù)警預(yù)測系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)長江流域（片）重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)工程措施力度，保障飲用水水源安全。

（3）健全飲用水水源地保護(hù)法規(guī)體系及管護(hù)制度。加快制定水源地保護(hù)專項(xiàng)法律法規(guī)，使水源保護(hù)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。建立健全嚴(yán)格飲用水水源地管理與保護(hù)制度，建議各級(jí)人民政府按照水源地管護(hù)地方行政首長負(fù)責(zé)制要求，積極推動(dòng)建立首長負(fù)責(zé)、部門齊治、上下聯(lián)動(dòng)的飲用水水源保護(hù)工作機(jī)制和信息共享機(jī)制[7-8]。結(jié)合國家機(jī)構(gòu)改革，明晰水源地管護(hù)權(quán)責(zé)，加強(qiáng)部門組織領(lǐng)導(dǎo)，形成分工明確、齊抓共管的飲用水水源管護(hù)工作格局。建立水源地管護(hù)信息平臺(tái)，強(qiáng)化部門間數(shù)據(jù)共享和信息互通互聯(lián)，積極推進(jìn)建立長江流域（片）重要飲用水水源地決策支持系統(tǒng)（DSS）。加強(qiáng)飲用水安全信息公開，強(qiáng)化公眾參與，推動(dòng)群防群控。主動(dòng)公開水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)進(jìn)展，定期公布水源地取水口水質(zhì)。鼓勵(lì)公眾積極參與水源地安全建設(shè)、保護(hù)和監(jiān)督。

（4）完善水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)資金保障機(jī)制。各級(jí)地方人民政府應(yīng)建立多元化資金籌措途徑，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水源地保護(hù)，形成穩(wěn)定的資金投入機(jī)制，落實(shí)水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)、管理與保護(hù)等工作經(jīng)費(fèi)[9]。積極探索水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)考核評(píng)估激勵(lì)機(jī)制，推行水源地保護(hù)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策，使考核結(jié)果與相關(guān)水源地保護(hù)專項(xiàng)資金分配結(jié)合，進(jìn)一步完善“獲益者付費(fèi)、保護(hù)者得償”的水源地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[10]。

（5）完善全國重要飲用水水源地評(píng)估制度。健全水源地安全達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估考核制度。進(jìn)一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評(píng)估技術(shù)指南（試行）》，優(yōu)化評(píng)估指標(biāo)體系，建議增加一個(gè)評(píng)估指標(biāo)，總結(jié)歸納各水源地保護(hù)的特色及經(jīng)驗(yàn)做法，使水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估工作成果可用于指導(dǎo)全國的水源地保護(hù)。進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果考核問責(zé)，建議將飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估結(jié)果與最嚴(yán)格水資源管理制度年度考核銜接，將評(píng)估結(jié)果與政府績效考核結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，促進(jìn)地方加強(qiáng)水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)[11-13]。

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（編輯：李 慧）