貫徹新發(fā)展理念 全面推進我國地震預警業(yè)務現(xiàn)代化建設

宋彥云 彭漢書 馬 強

1）中國北京100036 中國地震局監(jiān)測預報司

2）中國哈爾濱150080 中國地震局工程力學研究所

自然災害防治事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領導力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的重要工作。提高自然災害防治能力，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的必然要求，是關系人民群眾生命財產和國家安全的頭等大事①全面踐行總體國家安全觀.人民出版社、黨建讀物出版社（第一版），2019：1-64.。地震預警作為減輕地震災害的有效手段之一，是做好新時代自然災害防治工作的一項重要內容。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視自然災害防治工作，多次發(fā)表重要論述、作出重要指示批示，開辟了自然災害防治理論與實踐的新境界，為地震預警業(yè)務發(fā)展提供了根本遵循。2016 年7 月，習近平總書記在唐山大地震40 周年紀念活動上發(fā)表重要講話②習近平在唐山考察時的講話.新華每日電訊，2016 年7 月28 日04 版.，提出了防災減災救災“兩個堅持、三個轉變”的工作方針，要求必須堅持以防為主、防抗救相結合。2018 年10 月，習近平總書記在中央財經委員會工作會議上強調，要建立高效科學的自然災害防治體系，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障，并親自部署了自然災害防治9 項重點工程。2019 年11 月，習近平總書記在中央政治局集體學習時強調，要提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力，實施精準治理，精準發(fā)布預警③習近平關于防范風險挑戰(zhàn)、應對突發(fā)事件論述摘編.中央文獻出版社（第一版），2020：1-199.。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會通過“國民經濟和社會發(fā)展‘十四五’規(guī)劃和2035 年遠景目標建議”，對“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”做出專門部署，明確要求提高防災減災抗災救災能力，建設更高水平的平安中國，為推進新時代地震預警業(yè)務現(xiàn)代化建設提供了最新行動指南。

1 現(xiàn)狀與問題

地震預警是在破壞性地震發(fā)生后，利用距離震源較近的地震觀測儀器接收到的地震波數(shù)據(jù)，實時并持續(xù)地估計地震參數(shù)及其影響，并向破壞性地震波尚未到達的可能受災區(qū)域，提前數(shù)秒至幾十秒發(fā)出警報信息，收到信息后，社會公眾就地緊急避險，以保護生命安全，相關行業(yè)采取緊急處置措施，防范次生災害發(fā)生，最大限度地減輕人員傷亡和經濟損失。地震預警與震前的地震預報不同，屬于地震發(fā)生后的災害應急范疇，近年來國際發(fā)展比較迅速，并取得了較好的減災實效。地震預警系統(tǒng)在業(yè)務和技術實現(xiàn)上包括了地震觀測、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)處理、信息發(fā)布等環(huán)節(jié)，技術集成度復雜，時效性要求極高，社會性問題較為突出。

1.1 業(yè)務發(fā)展現(xiàn)狀

20 世紀90 年代以來，日本、美國、墨西哥、中國和歐洲部分國家及地區(qū)相繼開展了地震預警系統(tǒng)建設。其中，日本、墨西哥已正式對社會開展地震預警信息服務，并在2011 年日本9.0 級和2017 年墨西哥8.2 級等重特大地震中取得實際減災效益。2008 年汶川地震發(fā)生后，中國地震局組織多項科研項目，并聯(lián)合行業(yè)部門和社會力量積極開展的地震預警技術攻關、示范試驗和系統(tǒng)建設，為地震預警業(yè)務的快速發(fā)展奠定了良好基礎。

（1）專業(yè)能力局部形成。中國地震局通過組織開展地震預警基礎研究、核心技術自主研發(fā)，在福建沿海、京津冀和川滇交界地區(qū)建成示范系統(tǒng)。近年來，在中國臺灣花蓮6.7 級、河北永清4.3 級、四川咨中5.2 級等地震中，及時對政府部門、行業(yè)用戶和社會公眾提供了地震預警信息服務。2018 年，國家地震預警工程啟動建設，將在全國建設15 000 余個專業(yè)站點，在南北地震帶、華北、東南沿海、新疆北天山中段以及拉薩地區(qū)形成秒級地震預警能力。項目計劃于2022 年建成并投入使用，目前正全面實施，四川、云南和京津冀等“先行先試”地區(qū)已基本完成主體建設任務并即將轉入試運行階段。

（2）行業(yè)合作初見成效。中國地震局積極推進與行業(yè)部門合作共建，與國鐵集團聯(lián)合研發(fā)的地震預警系統(tǒng)已在全國20 余條高速鐵路完成布設，監(jiān)控里程6 000 多千米，覆蓋率達40%，在福廈線、成灌線、大西線等試驗線路多次成功報警，示范效果良好。地震部門與燃氣部門合作，在河北唐山安裝的地震安全監(jiān)控與緊急處置系統(tǒng)，在2020 年河北唐山5.1級地震中自動觸發(fā)，燃氣管網自動切斷，以避免發(fā)生更大次生災害，減災實效初步顯現(xiàn)。2020 年，中國地震局與國家廣播電視總局聯(lián)合印發(fā)了《地震預警信息播發(fā)（應急廣播）試點工作方案》，擬于2021 年在河北、四川、云南等地開展地震預警信息發(fā)布試點服務。

（3）社會力量積極參與。2010 年以來，中國地震局引導、支持社會企業(yè)參與我國地震預警技術攻關和系統(tǒng)建設，為我國地震預警工作融合發(fā)展起到積極推動作用。其中，四川成都高新減災研究所在2008 年汶川8.0 級地震后開始從事地震預警技術研發(fā)及應用探索，近年來在四川長寧6.0 級等川滇地區(qū)多次較強地震發(fā)生后，通過網絡、電視等手段，向社會公眾提供預警信息服務。2020 年11 月20 日，中國地震局與成都高新減災研究所就共同推進中國地震預警網建設簽署合作備忘錄，12 月30 日掛牌成立中國地震局地震預警技術研究成都中心，為推動地震預警行業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)政企合作“雙贏”、全國地震預警“一張網”，邁出關鍵一步。

（4）行業(yè)治理逐步加強。在進行地震預警系統(tǒng)建設的同時，中國地震局同步開展地震預警管理立法和標準化工作，如：①積極推進地震預警管理部門規(guī)章制定，福建、云南、甘肅、遼寧、陜西、山西、內蒙古、新疆、河南等9 省（區(qū)）出臺地震預警地方法規(guī)，四川、廣東、天津、河北等?。ㄊ校┘{入地方立法計劃；②發(fā)布《中國地震預警網信息發(fā)布指南（內部試行）》，頒布《地震臺站建設規(guī)范 地震烈度速報與預警臺站》和《地震觀測儀器技術要求 烈度儀》等行業(yè)標準，福建省發(fā)布《地震預警信息發(fā)布》地方標準，云南省組織開展地震預警信息發(fā)布演練，為規(guī)范地震預警系統(tǒng)建設和信息發(fā)布提供了依據(jù)。

1.2 存在的主要問題

盡管地震預警工作取得了初步成績，但與政府公眾對地震預警減災效益的迫切需求相比，還存在諸多不足。

（1）國家系統(tǒng)建設進展相對滯后，信息服務“最后一公里”應用問題突出。國家預警系統(tǒng)技術復雜、論證周期長，從項目預研、申報到初步設計批復、正式啟動全面建設，歷經近十年，目前國家工程仍處于全面實施階段，僅在福建、京津冀和川滇等部分地區(qū)初步具備了大震預警能力，信息服務的空間覆蓋率遠遠不夠。而且，主要通過專用預警信息接收終端和手機APP 向社會提供預警信息服務，服務手段相對單一、覆蓋人群有限，地震預警的減災效益受到較大制約。

（2）資源整合利用不足，科技創(chuàng)新成果轉化滯后。由于地震系統(tǒng)特殊的管理體制，目前國內已有區(qū)域地震預警系統(tǒng)中既有中國地震局建設的示范系統(tǒng)，也有社會企業(yè)建設的地震預警網絡。盡管雙方在各自發(fā)展過程中互有借鑒，但尚未實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和站網共享，沒有形成減災合力。此外，關于地震預警的前瞻性關鍵性技術研究儲備不足、成果轉化滯后，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術未得到充分應用，地震預警時效性、精準性還有較大提升空間。

（3）發(fā)展環(huán)境不夠成熟，地方支持、部門聯(lián)動和全民參與機制尚未有效建立。地震預警系統(tǒng)發(fā)揮效益需要各級地方政府、相關部門和全社會共同參與。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，部分地方政府“重發(fā)展，輕安全”，地方資金投入地震預警系統(tǒng)建設不足，個別經濟建設行為給地震預警觀測環(huán)境帶來嚴重干擾，對數(shù)據(jù)的有效處理產生較大影響，甚至嚴重時會導致地震預警錯報、誤報的發(fā)生。地震與高鐵、核電、教育等跨部門合作機制多限于系統(tǒng)建設層面且偏于宏觀，缺乏有效的部門信息共享和聯(lián)動處置機制。地震預警技術存在震中“盲區(qū)”和誤報、漏報的可能性，地震預警的科學原理宣傳不夠，對如何科學利用預警信息缺乏有效指導，公眾認識仍具有較大局限性。

（4）法律制度體系不夠健全，行業(yè)治理還遠不到位。地震預警事關經濟社會穩(wěn)定和人民群眾生命財產安全，即使技術問題完全解決后其社會性問題仍然突出，應按照法律法規(guī)和標準規(guī)范開展行業(yè)管理。由于國內地震預警業(yè)務起步相對較晚，相關法律法規(guī)仍不健全。國家層面，防震減災法對地震預警發(fā)布主體、職責分工等缺少明確規(guī)定；地方層面，僅有9 個地區(qū)出臺了地震預警地方政府規(guī)章，總體覆蓋面有限，給地震預警減災效益的發(fā)揮帶來不確定性。同時，由于缺乏數(shù)據(jù)格式、通訊協(xié)議、發(fā)布規(guī)范、應急行動等方面的行業(yè)技術標準，地震預警系統(tǒng)建設、運行以及信息發(fā)布行為都亟需規(guī)范。

2 形勢與任務思考

當前，我國正處于全面建成小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的關鍵時期，推進地震預警業(yè)務現(xiàn)代化建設，需要清醒認識面臨的新形勢、新任務。

（1）需要深刻理解時代新要求。新階段面臨新形勢，必須用系統(tǒng)思維、全局觀念、發(fā)展眼光，科學看待地震預警工作所處的歷史方位。黨的十九大后，習近平總書記提出了“兩個大局”重要思想，明確了新時代做好各項工作的基本出發(fā)點。2020 年10 月，黨的十九屆五中全會著眼“兩個大局”，提出新階段新發(fā)展新格局理念，發(fā)布“國民經濟和社會發(fā)展‘十四五’規(guī)劃和2035 年遠景目標建議”，為各行各業(yè)進行社會主義現(xiàn)代化建設提供了重要指引④《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本.中央文獻出版社（第一版），2020：1.。新時代地震預警工作要從把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的實際出發(fā)，以解決突出問題為著力點，以推進地震災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化為根本任務，助力建設更高水平的平安中國。

（2）需要積極應對震情新形勢。地震多、強度大、分布廣、災害重是我國的基本國情。1949 年以來，我國地震死亡人數(shù)占全部自然災害死亡人數(shù)的52%，為眾災之首。目前，我國大陸地區(qū)超過3 年未發(fā)生7 級以上地震，強震危險性持續(xù)積累；東部地區(qū)近20 年未發(fā)生6 級以上地震，超出20 世紀以來最長歷史平靜期。面對地震風險日益積聚的復雜形勢，需要貫徹習近平總書記關于增強憂患意識、防范風險挑戰(zhàn)的舉措要求⑤《習近平談治國理政》（第三卷）.外文出版社（第一版）.2020：219.，既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)，以時不我待的緊迫感加快推進地震預警工作，保障經濟社會高質量發(fā)展基礎更加穩(wěn)固堅實。

（3）需要主動適應業(yè)務新變化。2021 年全國地震局長會議指出，站在新的歷史方位，防震減災工作服務發(fā)展大局的使命沒有變，但使命的具體指向發(fā)生了變化，服務經濟社會發(fā)展更加全面精準，“防大震、減大災”的要求更加突出；防震減災工作全面推進現(xiàn)代化建設沒有變，但現(xiàn)代化的內涵和重點發(fā)生了變化，更加注重立足應急管理、服務社會的需求；防震減災工作堅定不移地貫徹新發(fā)展理念沒有變，但發(fā)展的質量要求發(fā)生了變化，發(fā)展方式從粗放型向精細化轉變，更加注重提升質量和效益；防震減災工作堅持擴大開放的戰(zhàn)略方針沒有變，但是開放格局發(fā)生了變化，既要加強服務應急管理，也要重視與國內行業(yè)部門和國際社會的開放合作⑥《統(tǒng)一思想 明晰思路 凝聚力量 開啟防震減災工作高質量發(fā)展新局面》.2021 年全國地震局長會議工作報告，2021 年1 月8 日。

（4）需要積極推動應急新格局。構建統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，是黨中央從中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼我國災害事故多發(fā)頻發(fā)的基本國情作出的重大決策。構建“全災種、大應急”的全新工作格局，需要提高多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預警能力。習近平總書記強調，我們要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，既聚焦重點、又統(tǒng)攬全局，有效防范各類風險連鎖聯(lián)動。地震通常不是單一災害事件，易引發(fā)次生災害，因此，地震預警也能有效防范次生災害。要堅持以防為主，著力提升地震預警能力，更好服務重大災害風險識別、評估、監(jiān)控、預警和處置，有效減輕地震和次生災害風險。

（5）需要準確把握歷史新機遇。當前我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾對平安美好生活充滿期待，全社會對防災救災減災工作的高度關注，為推進地震預警工作提供了強大動力。國民經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國家綜合實力大幅躍升，為推進地震預警工作提供了強大物質基礎。新一輪科技革命方興未艾，新技術新方法日益成熟和廣泛使用，為推進地震預警工作提供了重要科技支撐。地震預警工作正面臨前所未有的難得機遇和良好環(huán)境，必須要把握機遇，乘勢而上，著力提升地震預警水平。

3 發(fā)展對策建議

新時代地震預警業(yè)務現(xiàn)代化建設，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以新的發(fā)展理念引領發(fā)展，崇尚創(chuàng)新、注重協(xié)調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，按照服務為宗旨、業(yè)務為核心、科技為驅動、法治為保障的總體思路，全面推進地震預警業(yè)務現(xiàn)代化建設。

（1）堅持理念引領，努力提高思想認識水平。習近平總書記指出，理念是行動的先導，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領的，發(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。我國已轉向高質量發(fā)展階段，高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的發(fā)展。新發(fā)展理念落地生根、變成普遍實踐，關鍵在認識和行動。因此，要立足黨和國家事業(yè)的戰(zhàn)略全局，深刻理解新發(fā)展理念的科學內涵和精神實質，用創(chuàng)新發(fā)展解決動力問題，用協(xié)調發(fā)展解決不平衡問題，用綠色發(fā)展解決人與自然協(xié)調共處問題，用開放發(fā)展解決內外聯(lián)動問題，用共享發(fā)展解決社會覆蓋問題，全面提高踐行新發(fā)展理念的能力和水平。

（2）堅持創(chuàng)新發(fā)展，注重先進技術成果業(yè)務應用。充分發(fā)揮創(chuàng)新引領發(fā)展的第一驅動力作用，聯(lián)合科研院所和社會企業(yè)提升地震預警技術創(chuàng)新水平，加快推進北斗導航、5G 通訊、人工智能、云計算、物聯(lián)網等相關技術在地震預警全鏈條業(yè)務中的行業(yè)應用；組織實施國家科技研發(fā)計劃，開展自主可控的新型國產地震預警儀器研發(fā)攻關，著力破解傳統(tǒng)儀器穩(wěn)定性不夠的“卡脖子”問題；積極利用大數(shù)據(jù)、融媒體等技術，實現(xiàn)對信息服務用戶的廣覆蓋、高時效和精準化推送。

（3）堅持協(xié)調發(fā)展，加快形成全域地震預警能力。依照《中國測震站網規(guī)劃（2020—2030 年）》，著力補短板強弱項，統(tǒng)籌規(guī)劃全國地震預警業(yè)務發(fā)展布局，加強中國地震局局屬省級地震局、研究所、業(yè)務中心及市縣地震工作機構協(xié)調配合，增強地震預警業(yè)務發(fā)展的整體性協(xié)同性。加快推進國家地震預警工程項目建設，實施試點地區(qū)先行、重點區(qū)域跟進和全面形成能力的戰(zhàn)略“三步走”計劃，在震情緊張的川滇地區(qū)率先實現(xiàn)預警信息全域覆蓋，持續(xù)做好一帶一路、粵港澳大灣區(qū)、長江經濟帶等國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略服務保障，最終形成覆蓋大陸全域、近海及邊境地區(qū)的地震預警能力。

（4）堅持綠色發(fā)展，促進地震安全與經濟社會融合發(fā)展。綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設的必然要求，代表了當今科技和產業(yè)變革方向，是最有前途的發(fā)展領域⑦習近平關于社會主義生態(tài)文明建設論述摘編.中央文獻出版社（第一版），2017：1-34.。各級地方政府和相關部門要辯證認識經濟發(fā)展和地震安全的有機統(tǒng)一關系，認識到更高水平的地震預警服務可以更好地減輕地震災害帶來的社會經濟損失，積極推動將地震預警納入本地區(qū)重點工作。要積極推動將地震預警臺站建設和觀測環(huán)境保護納入土地總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮、科學決策地震預警臺站周邊經濟建設。推動將地震預警觀測環(huán)境保護納入國家“互聯(lián)網+監(jiān)管”平臺，實施多部門聯(lián)合執(zhí)法，在嚴格保護中實現(xiàn)發(fā)展生產力。

（5）堅持開放發(fā)展，構建對外合作和行業(yè)治理體系。貫徹落實習近平總書記汶川地震十周年國際研討會致信重要精神，廣泛開展地震預警技術國際交流，為全球降低自然災害風險、構建人類命運共同體作出積極貢獻。聚焦“全災種 大應急”新格局，建設自然災害綜合預警及應急指揮決策平臺，建立多部門信息共享和聯(lián)動處置機制。以開放促創(chuàng)新、促融合、促發(fā)展，實施政府—企業(yè)地震預警技術聯(lián)合攻關，實現(xiàn)中國地震預警網共建共治共享。健全地震預警法律制度體系，將地震預警相關內容納入防震減災法和自然災害相關法律及部門規(guī)章制修訂，推動四川、河北等地區(qū)盡快出臺地方政府規(guī)章，頒布地震預警信息發(fā)布和傳播標準規(guī)范，實現(xiàn)地震預警行業(yè)治理規(guī)范化標準化。

（6）堅持共享發(fā)展，打造地震信息服務和宣教平臺。更加突出人民至上，始終把人民群眾生命安全放在第一位⑧習近平談治國理政（第一卷）.外文出版社（第一版），2014：1-195.，擴大地震預警信息開放與社會共享，提升服務供給質量。拓展信息發(fā)布手段，建設地震預警信息發(fā)布平臺，充分利用廣電網絡和新媒體，實現(xiàn)地震預警信息“進村入戶”，有效解決為民服務“最后一公里”問題。打造地震預警科普宣傳矩陣，廣泛宣傳地震預警基本原理和科學避險措施，引導公眾正確認識地震預警作用和局限性，更好地發(fā)揮地震預警減災實效。

“人類對自然規(guī)律的認識沒有止境，防災減災是人類生存發(fā)展的永恒課題”⑨習近平向汶川地震十周年國際研討會暨第四屆大陸地震國際研討會致信.人民日報，2018 年5 月13 日01 版.。全體地震工作者應以時不我待、只爭朝夕的態(tài)度，以改革創(chuàng)新、銳意進取的精神，以真抓實干、擔當作為的作風，全面貫徹十九屆五中全會精神和新發(fā)展理念，持之以恒提升地震預警業(yè)務現(xiàn)代化水平，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力的地震安全保障。