基于WTO與RTA互補平行關(guān)系的WTO規(guī)則改革路徑

張思慧

（華中師范大學,湖北 武漢 430079）

二戰(zhàn)以來，以GATT/WTO為核心的多邊貿(mào)易體系在促進自由貿(mào)易、推動世界經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用。然而，近年來少數(shù)發(fā)達國家試圖發(fā)起新一輪貿(mào)易保護主義，最為明顯的即是美國通過行使否決權(quán)阻撓上訴機構(gòu)法官遴選程序，導致上訴機構(gòu)法官數(shù)量無法滿足審理案件的最低標準，致使WTO爭端解決機制已停擺一年多。在當前貿(mào)易保護主義不斷蔓延的背景下，WTO三大機制面臨癱瘓危機，WTO改革勢在必行。

1 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定蓬勃發(fā)展的原因

20世紀90年代起，WTO的內(nèi)憂外患使越來越多的國家轉(zhuǎn)向區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreement，以下簡稱RTA），區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的蓬勃發(fā)展有其歷史必然性。

1.1 GATT/WTO為RTA的出現(xiàn)提供法理基礎

經(jīng)過一系列的發(fā)展，多邊貿(mào)易體制有關(guān)RTA的規(guī)則主要有GATT第24條以及烏拉圭回合達成的《關(guān)于解釋GATT1994第24條的諒解書》、1979年東京回合達成的基于發(fā)展中國家以差別和更優(yōu)惠的待遇的“授權(quán)條款”和為實現(xiàn)服務貿(mào)易領(lǐng)域“經(jīng)濟一體化”的GATs第5條，這些條款確立了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在多邊貿(mào)易體制中的合法地位。

1.2 WTO的內(nèi)憂外患使越來越多的國家轉(zhuǎn)向RAT

1.2.1 內(nèi)憂：WTO三大機制存在嚴重缺陷

從WTO規(guī)則的運行現(xiàn)狀、發(fā)展中國家成員參與WTO規(guī)則制定的角度看，WTO三大機制僅實現(xiàn)了“形式公平”，其規(guī)則總體上仍然是大國主導的政治機制。這在WTO的決策機制中表現(xiàn)得最為明顯。

一方面，WTO的談判進程比較依賴于一系列習慣性做法，如小型的、非正式的談判會議，而缺少明確的、公開的談判規(guī)則。在缺乏規(guī)則的情況下，發(fā)展中國家要想?yún)⑴cWTO的議題談判就必須服從于權(quán)力而逐漸被迫邊緣化。另一方面，WTO缺乏民主、透明的決策過程，往往易被大國操控，使得個別意志上升為集體意志，以少數(shù)發(fā)達國家的強權(quán)意志代替多數(shù)發(fā)展中國家但缺少話語權(quán)的意志。

在大國主導的多邊貿(mào)易體制下，發(fā)展中國家難以實質(zhì)上獲得更多利益；由于多極格局的形成，發(fā)展中國家在WTO中的話語權(quán)日益增多，在“發(fā)展問題”上和發(fā)達國家難以達成協(xié)議且不愿讓步，發(fā)達國家實際上也難以在其關(guān)心的領(lǐng)域獲益。因此，逐漸凸顯的WTO三大機制自身的缺陷使多哈回合多邊貿(mào)易談判停滯不前已久，成員之間的分歧到現(xiàn)在都無法達成一致。談判停滯、改革緩慢，但各國追求自身利益的腳步卻不會因此停止。因此。越來越多的國家棄WTO多邊貿(mào)易體系而去，轉(zhuǎn)而投入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定的懷抱當中，以尋求更大的發(fā)展空間和更多元的自身利益。

1.2.2 外患：WTO外部環(huán)境日益復雜

一方面，WTO成員數(shù)量日益增多，國家性質(zhì)、意識形態(tài)大相徑庭，必然有著相異甚至截然相反的利益立場。談判議題也日益敏感、錯綜復雜，涉及發(fā)展中國家與發(fā)達國家的實質(zhì)性利益。在WTO“協(xié)商一致”的決策機制下，要達成全體一致就必須在艱難的談判中進行利益博弈，這就使得WTO的決策效率更加重要。在漫長的多哈回合中，WTO的決策效率低的問題暴露無遺，成為多哈談判難以推進的重要原因。

另一方面，在多邊貿(mào)易體制的推動下，新興經(jīng)濟體的崛起對由大國主導的全球貿(mào)易治理結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。這一問題反映在WTO中，多邊談判中的力量對比發(fā)生變化導致多邊談判日益艱難。這意味著，一方面，新興經(jīng)濟體將在全球貿(mào)易治理中從規(guī)則接受者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則制定者，另一個方面，多極化趨勢下發(fā)達國家在利用“表面公平而實質(zhì)不公平”的WTO規(guī)則以攫取自身利益時將面臨更大阻力。

根據(jù)上述分析可知，從WTO內(nèi)部來看，各成員國在WTO的“獲得感”降低，推動改革的積極性不高；從外部來看，發(fā)達國家的國際地位受到挑戰(zhàn)，在WTO改革無果的局面下試圖發(fā)起貿(mào)易保護主義，內(nèi)外因素相互作用。但最根本的原因在于，WTO現(xiàn)行規(guī)則無法適應復雜的國際局勢而靈活調(diào)整，發(fā)達國家為尋求自身利益只能轉(zhuǎn)向有更多可能的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，發(fā)展中國家為在這場競爭中不至于落后太多而在WTO中“抱團取暖”也選擇加入了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，這就導致實踐中RTA的蓬勃發(fā)展。

2 區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO的應然關(guān)系

由于GATT第24條對RTA規(guī)定過于模糊，如“實質(zhì)上所有貿(mào)易”“其他貿(mào)易法規(guī)”等，導致RTA在實踐中超出GATT/WTP規(guī)則之外而創(chuàng)設了新的規(guī)則。既然是超出規(guī)則之外，毫無疑問，RTA對WTO必將產(chǎn)生積極與消極兩個方面的影響。WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間究竟是競爭大于合作還是合作大于競爭，RTA對于多邊貿(mào)易體制而言到底是墊腳石還是絆腳石，目前該問題仍有爭論。

2.1 RTA對WTO的積極作用與消極影響

2.1.1 積極作用

（1）GATT設立RTA的初衷在于“在不增加與區(qū)域外國家貿(mào)易壁壘的前提下，提高區(qū)域內(nèi)的貿(mào)易自由化程度，將最終推動全球貿(mào)易的自由化[1]?！币虼?，RTA與WTO從根本上來說，二者建立的目標是一致的——經(jīng)濟全球化與貿(mào)易自由化，此為RTA對WTO產(chǎn)生積極作用的前提。

（2）RTA可以成為推行國際貿(mào)易新規(guī)則的試驗場，即發(fā)揮規(guī)則先行作用。隨著RTA的快速發(fā)展，其談判議題從傳統(tǒng)領(lǐng)域到新興的貿(mào)易競爭領(lǐng)域，甚至是像農(nóng)產(chǎn)品、知識產(chǎn)權(quán)等敏感領(lǐng)域，涵蓋了很多WTO目前無規(guī)范、短期內(nèi)很難達成協(xié)議的規(guī)范。因此RTA實施的很多政策對WTO將來再制定相關(guān)規(guī)則時有很大的借鑒價值，在小范圍內(nèi)得到推廣驗證后才能在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（3）對于發(fā)展中國家來說，他們通過RTA實現(xiàn)聯(lián)合，可以憑集團力量對抗大國力量從而增強話語權(quán)，因此一定意義上來說，RTA有利于均衡國際貿(mào)易中各集團的利益。RTA的出現(xiàn)有利于打破大國主導經(jīng)濟秩序的局面，通過區(qū)域聯(lián)合建立新秩序，保障發(fā)展中國家的利益。

2.1.2 消極影響

（1）RTA是WTO非歧視原則最大的例外，換言之，RTA是多邊貿(mào)易體制最惠國待遇原則最大的背離，此為RTA對WTO產(chǎn)生消極作用的基礎。

（2）GATT第24條明確規(guī)定WTO對RTA的爭端有強制管轄權(quán)，但實際上區(qū)域性爭端解決機制自成一體，導致WTO不得不承認其效力，實踐中挑選法院、重復訴訟頻繁發(fā)生，沖擊了WTO的管轄權(quán)。

（3）隨著RTA日益增多，幾乎每個國家都加入了至少一個RTA，由此產(chǎn)生的雙方身份帶來了沖突，不同的稅收優(yōu)惠方式和原產(chǎn)地規(guī)則導致的“意大利面條碗”效應，“破壞了全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈，眾多的雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定導致世界經(jīng)濟的碎片化，全球區(qū)域治理出現(xiàn)剪不斷、理還亂的現(xiàn)象[2]?！?/p>

我們承認RTA對WTO的積極作用，但國際貿(mào)易的實踐已經(jīng)證明“修補”式的改革已經(jīng)無法協(xié)調(diào)WTO與RTA的關(guān)系，對RTA持過于樂觀的態(tài)度顯然無法應對WTO危機。

2.2 RTA對WTO造成的發(fā)展困境

蓬勃發(fā)展的RTA交錯重疊以及成員方的“雙重身份”延緩甚至阻礙了WTO多邊貿(mào)易規(guī)則的完善及多邊談判的進程。

一方面，RTA的蓬勃發(fā)展分散了成員方原本傾注于WTO多邊貿(mào)易體制的談判資源，對于談判資源有限的發(fā)展中國家而言，勢必要減少甚至舍棄投放在幾乎停滯的WTO多邊貿(mào)易體系，轉(zhuǎn)而投向更有利的RTA當中。

另一方面，成員方的“雙重身份”使成員方在進行多邊談判的過程中會權(quán)衡在區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外能夠得到的利益并進行取舍，在一定程度上導致WTO從促進貿(mào)易自由化的主體、根本地位降低為一種低于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定“次優(yōu)選擇”。除此之外，RTA與WTO規(guī)則的交叉重疊加大了相關(guān)規(guī)則在多邊貿(mào)易體制中的統(tǒng)一難度。

在RTA對多邊貿(mào)易體制造成的諸多困境之下，我們不得不承認的是，RTA對多邊貿(mào)易體制的沖擊早已是不爭的事實，在實踐中RTA的“絆腳石”作用比“墊腳石”作用更為顯著。因此，必須調(diào)整對RTA的應然態(tài)度。

2.3 對待RTA的應然態(tài)度

一方面，WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定奉行的原則與追求的目標基本一致；但另一方面，一味強調(diào)WTO對RTA的“制約”或“規(guī)范”，也背離了世界經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實。在當前局勢下，為推動WTO開展有效改革，應將RTA與WTO之間的關(guān)系界定為互為補充的平行關(guān)系。

2.3.1 二者為相互補充的關(guān)系

WTO為RTA設定總體目標，提供框架性指導和約束，并根據(jù)客觀需要協(xié)調(diào)甚至預防兩者之間的沖突。而RTA“使得各國的談判無論是在廣度還是深度上都比多邊貿(mào)易體制走得更遠，在區(qū)域內(nèi)完成WTO暫時無法進行實質(zhì)解決的一些貿(mào)易問題”[3]，有利于推進貿(mào)易自由化。

2.3.2 二者為平行關(guān)系

既然二者已經(jīng)不是舊有的絕對隸屬關(guān)系，那就應該拋棄過去“將區(qū)域貿(mào)易協(xié)定矮化后，納入WTO多邊貿(mào)易體制的處理事務范疇之中”[4]的做法。但是，WTO發(fā)展到今天，確實能為RTA規(guī)則的完善提供有益借鑒和大量范本，因此，也不應認為二者在平行關(guān)系下絕無管理與被管理的因素?？傊琖TO在發(fā)揮較為主動的協(xié)調(diào)作用時，不應監(jiān)管過嚴、干預過多，即克制地監(jiān)管，要知道WTO對RTA的所有規(guī)范并不是最終都會引導RTA逐漸回歸多邊貿(mào)易體制，向更加開放、民主的方向發(fā)展。

3 WTO改革建議

RTA最終還是要回歸多邊貿(mào)易體制，而WTO目前有關(guān)RTA的相關(guān)規(guī)定大大落后于現(xiàn)實情況，已不能對區(qū)域安排提供必要的建議與規(guī)范。因此為徹底解決二者規(guī)則上的不協(xié)調(diào)，必須改革WTO相關(guān)規(guī)則。

3.1 建立WTO與RTA協(xié)作工作機制

基于二者的平行關(guān)系，筆者認為應當超越WTO多邊貿(mào)易體制與RTA區(qū)域貿(mào)易協(xié)定兩者的角度來思考與構(gòu)建能使二者聯(lián)合、協(xié)作的專門的制度。

比較可行的路徑是，首先應擴張區(qū)域貿(mào)易協(xié)定委員會的現(xiàn)有職責或建立一個新的機構(gòu)，使其在職責上能對RTA的發(fā)展作出宏觀統(tǒng)籌、提出框架建議。接下來，在WTO內(nèi)部建立專門委員會，與前者協(xié)作。此種安排就如“世界銀行和IMF就設有專門協(xié)調(diào)相互之間關(guān)系的聯(lián)合行政委員會”[5]，因此WTO與RTA建立的協(xié)作工作機制也可成為“聯(lián)合行政委員會”。該委員會在決定哪些問題納入議題談判、議題談判成果推廣、爭端解決的管轄權(quán)爭議、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定審查上展開合作。

3.2 改革WTO決策機制

多哈回合開啟后，發(fā)展中國家參與談判的意識逐漸增強，他們組建談判集團以提升其在非正式磋商機制中的談判實力。在談判集團內(nèi)部，成員之間協(xié)調(diào)立場，在相關(guān)議題上至少擁有一個共同的立場和訴求；在集團外部，成員推選一個協(xié)調(diào)人（a single coordinator）或者談判小組（negotiating team）代表本集團參與非正式磋商會議，“表達集團的訴求并及時反饋會議的內(nèi)容，和集團內(nèi)成員進行溝通和協(xié)調(diào)，以備擬定下一步方案”[6]。

為促進RTA與WTO的銜接，還可以借鑒“談判集團”的理念，利用RTA蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，在RTA中廣泛開展此種模式，不僅有利于RTA進一步向多邊貿(mào)易體制融合，而且有利于發(fā)展中國家成員有效參與WTO決策機制，提高非正式磋商會議的參與度與透明度，還有利于提高WTO決策機制的效率。

4 結(jié)語

綜上所述，國際貿(mào)易局勢已經(jīng)表明：WTO與RTA在相當長的時間內(nèi)將繼續(xù)同時發(fā)展，但卻不能使RTA繼續(xù)成為“其成員規(guī)避多邊貿(mào)易體制最惠國待遇的庇護所”[7]，繼續(xù)為貿(mào)易保護主義提供合法外衣。面臨WTO不斷受到RTA沖擊的現(xiàn)實困境，應仿照世界銀行與IMF建立的聯(lián)合行政委員會，建立WTO與RTA的協(xié)作工作機制，在互補平行的視角下發(fā)揮WTO對RTA的適度規(guī)制，以加強RTA與WTO的銜接，加速RTA融入WTO、發(fā)達國家回歸多邊貿(mào)易體制的步伐，早日實現(xiàn)經(jīng)濟全球化、真正的貿(mào)易自由化。