典型工程中基于PPP模式的水環(huán)境綜合治理分析與優(yōu)化策略

段鳳君 李良昊 李 琦

（1.武漢三鎮(zhèn)實(shí)業(yè)控股股份有限公司,湖北 武漢 430000；2.武漢水資源發(fā)展投資有限公司,湖北 武漢 430000）

我國(guó)部分地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施落后，水環(huán)境質(zhì)量較差，在長(zhǎng)江沿線地區(qū)，直接影響河流防洪排澇功能的有效發(fā)揮。國(guó)家提出長(zhǎng)江大保護(hù)政策，對(duì)改善水環(huán)境、開(kāi)展生態(tài)修復(fù)、滿足人居環(huán)境等方面提出了具體的要求和措施，對(duì)水務(wù)企業(yè)提出了更高要求。政策支持下，大量投資水務(wù)環(huán)保行業(yè)，水務(wù)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日益趨向激烈化、復(fù)雜化和多元化。因此，不管從環(huán)境需求角度，還是從行業(yè)發(fā)展的角度，水環(huán)境綜合治理市場(chǎng)將是環(huán)保領(lǐng)域的重要市場(chǎng)，前景十分廣闊。

1 國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及可行性

1.1 治理PPP項(xiàng)目的模式現(xiàn)狀

我國(guó)污水處理廠在過(guò)去的20年數(shù)量增長(zhǎng)了十多倍，到2020年1月底，我國(guó)共有10 113個(gè)污水廠。但是水環(huán)境狀況卻不容樂(lè)觀，1/3的湖庫(kù)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，1/4的湖庫(kù)處于富營(yíng)養(yǎng)化。國(guó)家相繼提出“水十條”“長(zhǎng)江大保護(hù)”等治水政策方針，將生態(tài)文明建設(shè)提到新高度，由此催生了一大批水環(huán)境治理綜合服務(wù)商，工程的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。例如茅洲河流域（寶安片區(qū)）水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，流域面積300 km2，投資規(guī)模達(dá)123億元。為化解“水危機(jī)”困境，PPP模式在水環(huán)境綜合整治中的應(yīng)用已成必然趨勢(shì)。

1.2 國(guó)內(nèi)水環(huán)境治理PPP模式的可行性

為進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度，財(cái)金[2016]90號(hào)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》指出，在中央財(cái)政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和成熟度，對(duì)市場(chǎng)化程度較高、更便于操作和成熟的公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式的運(yùn)用[1]。

采用PPP模式可以有效利用社會(huì)資本、減輕財(cái)政支出壓力。拓寬融資渠道，形成多元的融資路徑,并選擇一個(gè)專業(yè)能力強(qiáng)、綜合實(shí)力強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行投資項(xiàng)目建設(shè)。水環(huán)境治理項(xiàng)目作為較典型的基礎(chǔ)公共設(shè)施項(xiàng)目，其規(guī)模大、建設(shè)工期長(zhǎng)、收入低、投入資金多的特點(diǎn)適合采用這種模式。

1.3 水環(huán)境綜合治理PPP模式分類

1.3.1 以黑臭水體為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目

這類項(xiàng)目主要是指在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管下，全國(guó)城市黑臭水體整體信息發(fā)布平臺(tái)上發(fā)布的實(shí)施PPP模式的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)是黑臭水體水質(zhì)改善及水質(zhì)指標(biāo)的考核，如福州市鼓臺(tái)中心區(qū)水系綜合治理PPP項(xiàng)目，其建設(shè)內(nèi)容包括黑臭河流、活水循環(huán)等內(nèi)容。

1.3.2 以截污整治為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目

此類項(xiàng)目主要是指基于水系工程、河涌、片區(qū)治理等實(shí)施PPP模式的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)是水系功能、防洪保安以及水質(zhì)達(dá)標(biāo)的考核，如佛山市南海區(qū)官山水系水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，其建設(shè)內(nèi)容包括水系統(tǒng)籌、防洪工程、水安全保障等。

1.3.3 以生態(tài)景觀、智慧平臺(tái)為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目

此類項(xiàng)目主要是指以水生態(tài)景觀為主、“智慧平臺(tái)”建設(shè)類并實(shí)施PPP模式的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，其建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的重點(diǎn)是生態(tài)景觀及園林綠化的建設(shè)與維護(hù)，融合運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、GIS、BIM、AR、模型分析等多項(xiàng)技術(shù)。如余杭塘河流域水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目，其建設(shè)內(nèi)容包括“廠網(wǎng)河”智慧聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)等。

2 以黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合整治二期為例的分析與優(yōu)化策略

2.1 黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合整治的背景

近年來(lái)明渠與城市發(fā)展的矛盾日益加劇，污染的黃孝河制約著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重影響周邊居民的居住環(huán)境，亟須進(jìn)行整治，促進(jìn)環(huán)境和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

為全面貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2017年武漢市以消除黑臭作為綜合治理黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境污染的第一步，實(shí)施黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合治理一期工程，對(duì)黃孝河、機(jī)場(chǎng)河河道采取截流壩建設(shè)以及進(jìn)行了河道的臨時(shí)水質(zhì)改善工程。2018年武漢市啟動(dòng)黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合治理二期工程，進(jìn)一步開(kāi)展綜合治理工作，以水質(zhì)凈化、排水防澇為主要核心功能目標(biāo)，兼顧河道生態(tài)和景觀功能，開(kāi)展了集水質(zhì)凈化、排澇提升、濕地景觀等多功能于一體的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，目前正在開(kāi)工建設(shè)。隨著對(duì)水環(huán)境治理要求的提升，2019年武漢市啟動(dòng)流域規(guī)劃項(xiàng)目，將設(shè)施的建設(shè)擴(kuò)展至流域統(tǒng)籌和全系統(tǒng)精細(xì)化治理，以確保黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，生態(tài)恢復(fù)，區(qū)域排水污水設(shè)施提質(zhì)增效，最終實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、景美”。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容研究

2.2.1 一期工程

由武漢市排水泵站管理處作為建設(shè)單位、采用EPC模式建設(shè)，武漢市黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合治理一期工程于2017年10月開(kāi)工，目前基本完工，治理的主要范圍為黃孝河和機(jī)場(chǎng)河的明渠段，此外向上游箱涵段拓展，總長(zhǎng)度約為24.4公里。建設(shè)內(nèi)容包括：后湖片區(qū)和塔子湖片區(qū)截污、鐵路橋箱涵閘門、黃孝河補(bǔ)水工程、水質(zhì)應(yīng)急處置工程、常青花園片區(qū)沿線截污工程、機(jī)場(chǎng)河明渠閘門新建工程、機(jī)場(chǎng)河箱涵及明渠清淤工程、機(jī)場(chǎng)河補(bǔ)水工程[2]。

2.2.2 二期工程

項(xiàng)目工程采用PPP模式建設(shè)，項(xiàng)目合作期為17.5年。項(xiàng)目系湖北省首個(gè)收錄全球基礎(chǔ)設(shè)施中心項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，以水質(zhì)凈化、排水防澇為主要核心功能目標(biāo)，兼顧河道生態(tài)和景觀功能，建設(shè)集水質(zhì)凈化、排澇提升、濕地景觀等多功能于一體的工程。建設(shè)內(nèi)容包括：地下凈水廠2座（共計(jì)14萬(wàn)m3/d）、調(diào)蓄池及強(qiáng)處理設(shè)施3座、黃孝河治理（明渠5.4公里）、機(jī)場(chǎng)河治理（明渠3.8公里）、機(jī)場(chǎng)河低位箱涵、后湖二期泵站重建、王家墩泵站及配套設(shè)施工程、閘門工程、岸線修整及景觀綠化工程、河道水環(huán)境監(jiān)控和綜合調(diào)度系統(tǒng)等11個(gè)子項(xiàng)工程。

2.2.3 遠(yuǎn)期（三期）工程

黃孝河機(jī)場(chǎng)河流域綜合治理工程范圍為：黃孝河機(jī)場(chǎng)河雨水收集系統(tǒng)與污水系統(tǒng)的圍合區(qū)域，是對(duì)于一期、二期工程的延續(xù)、補(bǔ)充、完善。對(duì)黃孝河機(jī)場(chǎng)河流域進(jìn)行升級(jí)，全面提質(zhì)增效，完善兩河流域排水系統(tǒng)，消除河道黑臭現(xiàn)象，提升水體水質(zhì)，恢復(fù)河道生態(tài)服務(wù)功能。建設(shè)內(nèi)容包括：生態(tài)排口、清淤和管網(wǎng)缺陷性修復(fù)3個(gè)子項(xiàng)目[3]。

3 黃孝河、機(jī)場(chǎng)河水環(huán)境綜合整治二期PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題及優(yōu)化策略

3.1 存在的問(wèn)題

3.1.1 現(xiàn)狀管網(wǎng)的問(wèn)題

黃孝河項(xiàng)目涉及的部分老城區(qū)無(wú)法實(shí)施雨污分流，一些片區(qū)雨污仍采用合流制。城區(qū)發(fā)展過(guò)程中河道水域被切斷，并用箱涵遮蓋形成城市主干道，徹底“揭蓋子”造成施工成本和民生影響巨大，難以實(shí)現(xiàn)。

3.1.2 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及考核體系的問(wèn)題

項(xiàng)目包含21個(gè)子項(xiàng)目，最終的績(jī)效考核目標(biāo)為河道內(nèi)水質(zhì)達(dá)到地表V類水標(biāo)準(zhǔn)，其中總氮指標(biāo)要求不大于2 mg/L，如使用常規(guī)工藝組合不易穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。如項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)維期間，河道周邊的塘、池或其他排水設(shè)施無(wú)法控制，超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的溢流也會(huì)發(fā)生，會(huì)對(duì)河道水質(zhì)產(chǎn)生影響，從而對(duì)績(jī)效考核目標(biāo)產(chǎn)生較大影響。

3.1.3 運(yùn)營(yíng)邊界的問(wèn)題

項(xiàng)目屬于典型線性加離散性點(diǎn)狀工程（5個(gè)線性工程及16個(gè)點(diǎn)狀工程均），子項(xiàng)均分布在城市核心區(qū)，需對(duì)接各級(jí)政府部門、約幾十家單位，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)邊界條件較模糊。部分項(xiàng)目雖不屬于本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容但卻影響本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果，如歸項(xiàng)目外其他單位運(yùn)營(yíng)的河道暗渠、沿河污水泵站等部分直排口以及側(cè)渠與本項(xiàng)目河道相接，將直接影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效果[4]。

3.2 提升PPP項(xiàng)目實(shí)效性的優(yōu)化策略

3.2.1 合理規(guī)劃，開(kāi)展管網(wǎng)整改

在水環(huán)境綜合治理工程中，沿河兩岸一般需要敷設(shè)截污管線，需要構(gòu)建一套完整的工程體系。在有條件的地區(qū)開(kāi)展“合改分”的工作可以有效消除合流制溢流污染現(xiàn)象，還可以同時(shí)起到治理管線錯(cuò)接混接的作用，其投資與建設(shè)溢流污染調(diào)蓄設(shè)施相比大為降低，是一種行之有效的方法。

3.2.2 先期研究，科學(xué)制定考核指標(biāo)

就N、P植物營(yíng)養(yǎng)鹽而言，無(wú)論是以再生水為水源的景觀水體，還是天然景觀水體均存在富營(yíng)養(yǎng)化的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)條件，需要充分考慮河道水體中總氮限值的經(jīng)濟(jì)合理性。同時(shí)，在工程上，構(gòu)建溢流污染調(diào)蓄系統(tǒng)需要明確溢流頻次的控制標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的制定取決于河流水體的環(huán)境容量允許程度。根據(jù)溢流頻次，降雨資料的統(tǒng)計(jì)分析、徑流系數(shù)和雨水匯流面積，合理計(jì)算調(diào)蓄池的有效容積，調(diào)蓄容積的大小與投資有直接關(guān)系。由于我國(guó)CSO污染控制在法律法規(guī)、政策支撐、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范指導(dǎo)等方面還存在一些問(wèn)題，因此需科學(xué)謹(jǐn)慎制定相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)，可通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，或是建議允許采用一級(jí)強(qiáng)化的處理方式，而非全部送往污水處理廠進(jìn)行全流程處理[5-7]。

3.2.3 提高運(yùn)營(yíng)能力，強(qiáng)化績(jī)效考核及項(xiàng)目可運(yùn)營(yíng)性

財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件提出，政府付費(fèi)與項(xiàng)目績(jī)效考核結(jié)果掛鉤，項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營(yíng)成本均應(yīng)根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果進(jìn)行支付。PPP模式下水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目需實(shí)行績(jī)效考核具體化、強(qiáng)制化，確保項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府付費(fèi)實(shí)行按效付費(fèi)。但是與水環(huán)境治理關(guān)聯(lián)度較低且無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的河道護(hù)坡、小公園、周邊道路等將不再適宜捆綁實(shí)施，而具有運(yùn)營(yíng)性的污水處理廠等將更多的打包到水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目中，以提高項(xiàng)目的可運(yùn)營(yíng)性。

4 結(jié)語(yǔ)

在國(guó)家“水十條”等治水政策及方針策略的實(shí)施下，PPP模式下對(duì)水環(huán)境的綜合治理具有潛在的發(fā)展空間。可以開(kāi)展黑臭水體為核心的水環(huán)境綜合治理、以截污整治為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目、以生態(tài)修復(fù)為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目、以生態(tài)景觀、智慧平臺(tái)為核心的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目四種類型。通過(guò)對(duì)水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行案例分析，此類項(xiàng)目具有一些類型捆綁化、考核標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格化和政府監(jiān)管綜合化等特性，在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注由此產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，以保證項(xiàng)目順利實(shí)施，需科學(xué)制定考核標(biāo)準(zhǔn)、提高運(yùn)營(yíng)能力、強(qiáng)化績(jī)效考核，確保PPP模式下水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目的規(guī)范化。