淺析深圳城市水土流失監(jiān)管

黃守科 陳建輝 劉亮水 高 陽

（1.深圳市北林苑景觀及建筑規(guī)劃設(shè)計院有限公司，廣東深圳 518055；2.深圳市深水水務(wù)咨詢有限公司，廣東深圳 518001；3.深圳市廣匯源環(huán)境水務(wù)有限公司，廣東深圳 518055；4.深圳市水務(wù)局，廣東深圳 518055）

城市水土流失不同于傳統(tǒng)意義上的自然水土流失，主要由于城市人為的高強(qiáng)度開發(fā)建設(shè)造成大規(guī)模的黃土裸露、水土資源擾動，破壞了城市原有的自然生態(tài)系統(tǒng)，護(hù)土保水功能喪失，原始生態(tài)環(huán)境失去平衡，造成水土資源的流失，其特征是強(qiáng)度大、歷時短、危害強(qiáng)。城市水土流失不僅影響城市生態(tài)環(huán)境，更影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市防洪安全和居民財產(chǎn)安全。

在高強(qiáng)度的城市建設(shè)中，生產(chǎn)建設(shè)項目的建設(shè)者往往以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，不重視水土流失的危害，“重開發(fā)、輕管理，重效益、輕生態(tài)”的現(xiàn)象較為普遍。在施工過程中，施工單位不具備水土保持意識以及專業(yè)技能，不重視水土資源的破壞，導(dǎo)致水土流失的加劇和自然資源的破壞的嚴(yán)重后果，這也對城市水土流失監(jiān)管提出了更高的要求。

1 城市水土流失監(jiān)管的意義

（1）開展城市水土流失監(jiān)管，樹立水土保持法律意識。

城市水土流失監(jiān)管是非常必要的一項工作，不僅能夠有效地保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，更能夠避免由于城市建設(shè)造成更大的資源流失。深圳市制定和完善相關(guān)法律法規(guī)和政策手段，不斷夯實城市水土保持法律法規(guī)基礎(chǔ)，通過多種途徑不斷加強(qiáng)有關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳。通過開展城市水土流失監(jiān)管，保障城市社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

（2）開展城市水土流失監(jiān)管，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

自20世紀(jì)90年代，深圳市經(jīng)過20年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)了城市自然生態(tài)環(huán)境千瘡百孔的面貌，深圳城市水土流失面積逐年減少，全市215個裸露山體缺口得到治理復(fù)綠，生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失得到有效控制，使得水土流失行業(yè)監(jiān)管和水土保持行業(yè)發(fā)展得到了有機(jī)結(jié)合。深圳市將原有的水土保持方案審批變成了部分政府投資項目審批、大部分備案的方式，減少了審批流程，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移到施工期的水土流失防治，對于施工期各類不法行為嚴(yán)格處罰。

（3）開展城市水土流失監(jiān)管，促進(jìn)水土保持行業(yè)發(fā)展。

城市水土流失監(jiān)管明確要求生產(chǎn)建設(shè)項目主體應(yīng)開展水土保持施工圖設(shè)計，并將水土保持施工圖納入日常監(jiān)管的內(nèi)容，要求生產(chǎn)建設(shè)單位將水土保持施工圖納入工程體系，保障資金專項用于防治水土流失，確保各項防治措施落地。水土保持逐步納入工程體系中，避免了水保方案不切實際、無法落地的情況，保證了行業(yè)健康發(fā)展，為生產(chǎn)建設(shè)項目做好生態(tài)屏障。

2 城市水土流失監(jiān)管的內(nèi)涵和特征

城市水土流失監(jiān)管主要針對生產(chǎn)建設(shè)項目造成的水土流失，監(jiān)管的主體是水務(wù)主管部門，監(jiān)管的對象是生產(chǎn)建設(shè)單位。水務(wù)主管部門依照相關(guān)法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，發(fā)揮城市水土保持管理職能，以保護(hù)城市水土資源及生態(tài)環(huán)境，具有時效性、階段性、技術(shù)性和預(yù)防性等特征。

（1）時效性。

城市水土流失主要是由生產(chǎn)建設(shè)項目造成的，施工單位不規(guī)范施工、偷排泥漿等違法行為仍然存在，且具有一定瞬時性和隱蔽性。雨季施工和旱季施工工藝和水土流失防護(hù)措施的布設(shè)存在差異，短時降雨可能造成施工泥漿未經(jīng)沉淀直接排入市政雨水官網(wǎng)或者河道，造成管網(wǎng)堵塞和河道淤積，對城市水土流失監(jiān)管的時效性和有效性提出了要求。

（2）階段性。

施工期是水土流失的高發(fā)時段，特別是施工前期土石方開挖階段，進(jìn)入施工中后期項目的主體施工和綠化施工階段，水土流失可以一定程度上得到控制，因此水土流失監(jiān)管的重點也具有階段性，重點在生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失高發(fā)的階段。

（3）技術(shù)性。

城市水土流失監(jiān)管隊伍應(yīng)具有一定的水土保持專業(yè)知識素養(yǎng)，在監(jiān)督執(zhí)法過程中，能夠針對不同類型的違法現(xiàn)象，客觀、準(zhǔn)確地引用相關(guān)法律法規(guī)。同時，針對違法現(xiàn)場的取證應(yīng)具備一定技術(shù)性，可借助相應(yīng)的儀器設(shè)備來輔助取證，確保監(jiān)管過程公開、公正。

（4）預(yù)防性。

城市水土流失監(jiān)管原則是預(yù)防優(yōu)先、防治結(jié)合，不僅要對造成水土流失嚴(yán)重后果的行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰，更要從源頭上加強(qiáng)預(yù)判，借助科技手段，對可能產(chǎn)生嚴(yán)重水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行持續(xù)跟蹤、定期巡查，確保不出現(xiàn)較大水土流失事件。

3 深圳市城市水土流失監(jiān)管工作內(nèi)容

深圳市在全國最早成立了市水土保持監(jiān)測總站，各區(qū)也相繼成立了監(jiān)測站，近年深圳市為強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)管，市、區(qū)積極引入第三方服務(wù)，落實監(jiān)督監(jiān)測經(jīng)費(fèi)，建立了專業(yè)的監(jiān)督監(jiān)測隊伍，對全市生產(chǎn)建設(shè)項目根據(jù)項目特點進(jìn)行日常巡查，保障各項監(jiān)管措施的順利落實。

（1）監(jiān)管類型。

①監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)單位編報水土保持方案情況及是否存在未批先建行為。

②監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)單位開展水土保持后續(xù)設(shè)計以及水土保持后續(xù)設(shè)計落實情況，主要針對水土保持初步設(shè)計和施工圖設(shè)計是否開展，建設(shè)單位、施工、監(jiān)理是否嚴(yán)格按照水土保持后續(xù)設(shè)計，落實覆蓋、攔擋、排水、沉砂等相關(guān)的防護(hù)措施。

③監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)項目是否造成直接水土流失危害或者存在水土流失危害隱患等情形，及時督促生產(chǎn)建設(shè)單位、施工單位落實整改。

④監(jiān)管其他未依法履行水土保持法定義務(wù)的情況，包括未按照水務(wù)主管部門監(jiān)督檢查整改要求及時整改；按時繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；主體工程已竣工驗收，未申請開展水土保持設(shè)施驗收；未妥善落實項目紅線范圍內(nèi)水土保持設(shè)施管護(hù)責(zé)任。

（2）城市水土流失監(jiān)管處理方式。

①發(fā)送限期整改通知書；

②各級水行政主管部門向各建設(shè)單位的上級主管部門、建設(shè)主體或公眾通報；

③組織新聞媒體報道；

④依法實施行政處罰等四種。

4 城市水土流失監(jiān)管存在的問題

（1）生產(chǎn)建設(shè)項目施工期水土流失問題較為嚴(yán)重。

部分項目建設(shè)、監(jiān)理、施工等參建單位水土保持意識淡漠，特別是作為水土流失防治責(zé)任主體的建設(shè)單位，只看重施工進(jìn)度，忽視項目水土流失治理。水土流失防治責(zé)任和內(nèi)容未納入項目建設(shè)、施工、監(jiān)理合同，參建單位水土流失防治責(zé)任不清晰，水土保持責(zé)任人不明確，水土保持制度不完善，監(jiān)理中未落實水土保持相關(guān)內(nèi)容，引發(fā)的不良生態(tài)環(huán)境問題，導(dǎo)致水土流失的加劇。

（2）水土保持后續(xù)設(shè)計落實率不高。

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案屬于可行性研究階段，與項目主體設(shè)計存在脫節(jié)，水土保持措施費(fèi)無法單獨計列，常包含在項目安全文明施工費(fèi)用中，導(dǎo)致項目施工階段，水土保持措施經(jīng)費(fèi)落實存在困境和難題。新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》明確規(guī)定未進(jìn)行水土保持后續(xù)設(shè)計的，將依法對主體設(shè)計單位進(jìn)行處罰。印發(fā)實施《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專業(yè)初步設(shè)計與施工圖設(shè)計指引（試行）》，對行業(yè)主管部門、主體設(shè)計單位及水土保持從業(yè)人員進(jìn)行了多方面的宣貫和培訓(xùn)，但目前水土保持后續(xù)設(shè)計落實情況仍不理想。

（3）監(jiān)督監(jiān)測手段單一，技術(shù)水平較低。

近幾年，深圳市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大大提速，水土保持監(jiān)管工作長期面臨“項目多、分布廣”“雨季長、暴雨頻發(fā)”的巨大挑戰(zhàn)。目前，深圳市監(jiān)管手段以人力巡查為主，在雨季，僅能保障對重點生產(chǎn)建設(shè)項目每1個月檢查一次，特別是在汛期短時強(qiáng)降雨的情況下，生產(chǎn)建設(shè)項目易出現(xiàn)較為嚴(yán)重的水土流失，由于水土流失具有時效性強(qiáng)的特點，現(xiàn)有手段難以及時取得有效證據(jù)處罰造成黃泥水入河的生產(chǎn)建設(shè)項目，水土流失監(jiān)管處于被動狀態(tài)。應(yīng)繼續(xù)引進(jìn)新設(shè)備、新方法，提升水土保持監(jiān)管技術(shù)和信息化水平。

5 城市水土流失監(jiān)管展望

水土保持是我國的一項基本國策，但目前公眾對城市水土保持的認(rèn)識不足，保護(hù)水土資源的意識淡薄。深圳市作為全國改革創(chuàng)新的先行城市，在雙區(qū)驅(qū)動的引領(lǐng)下，將繼續(xù)完善水土流失監(jiān)管，為深圳市生態(tài)文明建設(shè)和城市的健康發(fā)展提供堅實的支撐。

（1）加強(qiáng)相關(guān)部門之間的聯(lián)動，協(xié)調(diào)房建、軌道交通、道路建設(shè)等行業(yè)主管部門將水土保持工作納入其日常監(jiān)管評比工作，提升水土保持監(jiān)管效果，加大信用懲戒力度。

（2）全面落實水土保持后續(xù)設(shè)計，將水土保持措施全面納入工程建設(shè)體系，保障水土保持措施費(fèi)用；施工單位按圖施工，有效落實施工期各項水土保持措施。

（3）積極探索新技術(shù)應(yīng)用，加強(qiáng)泥沙監(jiān)控、視頻監(jiān)控、移動巡查、高分遙感、無人機(jī)傾斜攝影等新技術(shù)應(yīng)用，以全面提升水土保持監(jiān)管效能，實現(xiàn)全天候、全市域、全生命周期監(jiān)管。

城市水土流失監(jiān)管不僅要依靠生產(chǎn)建設(shè)項目參建單位自覺履行水土保持相關(guān)義務(wù)，落實生產(chǎn)建設(shè)項目各項水土保持措施，也要依靠水務(wù)主管部門通過常規(guī)的日常巡查巡檢、公眾或媒體的舉報，及時發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持違法行為，督促生產(chǎn)建設(shè)單位整改，必要時采取行政強(qiáng)制手段，確保城市水土保持工作扎實、有效。

6 結(jié)語

深圳城市建設(shè)在新的時代背景下被賦予新的使命，對水土流失監(jiān)管的要求日益嚴(yán)格，不僅要加強(qiáng)宣傳城市水土保持，完善城市水土保持制度建設(shè)，更要通過信息化、科技化、精細(xì)化管理，實現(xiàn)水土保持業(yè)務(wù)全覆蓋，提高水土流失監(jiān)管的科學(xué)性和時效性。同時，發(fā)揮水土保持示范工程的積極示范效應(yīng)，打造亮點工程，在生產(chǎn)建設(shè)項目中推廣，促進(jìn)城市水土保持可持續(xù)發(fā)展。