因地制宜推進區(qū)域能源革命的戰(zhàn)略思考和建議

（中國工程院，北京 100088）

一、前言

能源是人類生存和發(fā)展的重要物質基礎，是推動經濟發(fā)展的動力和保障，同時能源發(fā)展所帶來的生態(tài)環(huán)境問題已經成為世界性問題。區(qū)域經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護離不開能源的支撐保障。黨中央提出的“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，以及以京津冀協(xié)同發(fā)展等為代表的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的深入貫徹實施，為新時期能源發(fā)展提供了基本遵循和方向指引。

2018年3月，中國工程院在“推動能源生產和消費革命”一期[1]、二期[2]研究的基礎上，啟動了“推進能源生產和消費革命戰(zhàn)略（2035）——能源革命推動經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略研究”重大咨詢項目，重點研究了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、老工業(yè)基地（東北及山西）、中部地區(qū)、能源富集地區(qū)（新疆及能源“金三角”地區(qū)）、西南地區(qū)等區(qū)域能源革命戰(zhàn)略，旨在新形勢下結合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的頂層指引和能源資源稟賦的實際，因地制宜推進區(qū)域能源革命，推動區(qū)域經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。

二、以區(qū)域能源革命為抓手，協(xié)調推進能源革命與區(qū)域發(fā)展意義重大

一是能源革命向縱深推進的必然要求。2014年6月，黨中央科學闡述了能源安全新戰(zhàn)略的豐富內涵，這為我國能源發(fā)展改革進一步指明了方向，成為我國能源中長期發(fā)展的基本遵循。我國能源安全新戰(zhàn)略實施以來取得積極進展，但一些區(qū)域內共性和區(qū)域間差異性問題仍未有效解決，突破行政區(qū)域限制推進能源革命，立足區(qū)域資源稟賦和發(fā)展階段實際，推進區(qū)域能源革命，尋找解決方案，有利于能源革命走深走實。

二是提升國家能源安全保障水平的重要抓手。能源安全是關系我國經濟社會發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。因地制宜推進區(qū)域能源革命，充分利用西部地區(qū)豐富的化石能源資源和風、光等可再生能源，西南地區(qū)豐富的水電資源以及中部地區(qū)便利的交通樞紐優(yōu)勢，形成富有區(qū)域特色的能源安全保障體系，以點帶面，帶動國家整體能源安全保障水平有效提升。

三是實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容。隨著東北等老工業(yè)基地振興、中部地區(qū)崛起，以及京津冀協(xié)同發(fā)展、長江三角洲區(qū)域一體化和粵港澳大灣區(qū)等國家戰(zhàn)略的全面實施，我國已形成板塊聯(lián)動、核心帶動的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。雖然各地區(qū)在能源與經濟社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展上取得了一些成績，但不可否認的是各地區(qū)也存在不同類型的矛盾和問題，主要包括：區(qū)域GDP總量差距進一步拉大，GDP增速呈現(xiàn)差異化，人均GDP相差較大；區(qū)域能源結構性矛盾突出，能源供需呈現(xiàn)明顯區(qū)域特征；生態(tài)環(huán)境局部問題仍然突出，能源富集地區(qū)處在經濟社會發(fā)展的關鍵階段和生態(tài)環(huán)境保護的歷史關頭。能源作為區(qū)域發(fā)展的物質基礎和動力來源，區(qū)域協(xié)調發(fā)展離不開能源革命的支撐保障，可見，區(qū)域能源革命的實施必然進一步推動區(qū)域經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

四是推進我國高質量發(fā)展的有效途徑。習近平總書記指出：高質量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展?，F(xiàn)在再按照過去的粗放型經濟發(fā)展方式來做，不僅國內條件不支持，國際條件也不支持，是不可持續(xù)的。2019年12月召開的中央經濟工作會議提出新時代抓發(fā)展，必須更加突出發(fā)展理念，堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展。能源經濟作為產業(yè)經濟中的重要組成部分，新發(fā)展理念的提出為新時期能源發(fā)展提出了更高要求。立足各地區(qū)的資源稟賦特點和發(fā)展階段實際，推進區(qū)域能源革命將有利于從根本上推動我國能源領域的質量變革、動力變革和效率變革，進而為我國實現(xiàn)高質量發(fā)展提供強有力的支撐。

三、因地制宜推進能源革命的戰(zhàn)略思路

立足我國2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2035年到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩個發(fā)展階段的安排，充分考慮國際能源供需格局深度調整和能源科技創(chuàng)新發(fā)展趨勢及面臨的挑戰(zhàn)，貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，以“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略為指引，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，因地制宜推動區(qū)域能源革命，加強區(qū)域能源革命布局和合作，避免一刀切，實現(xiàn)能源革命和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略互相促進、相互融合，構建推進區(qū)域能源革命與實現(xiàn)經濟社會、生態(tài)環(huán)境持續(xù)發(fā)展的良性互動機制，形成區(qū)域之間能源革命和經濟社會生態(tài)發(fā)展方面“1+1＞2”的最優(yōu)局面，為構建清潔低碳、安全高效的能源體系，提高我國能源安全保障水平，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強力支撐。

第一，堅持頂層設計和分步推進相結合。當前我國面臨百年未有之大變局，處于重要戰(zhàn)略機遇期，要用系統(tǒng)理論來研究能源革命推動問題，厘清能源與外部發(fā)展以及能源內部產業(yè)發(fā)展之間的關系，同時按照區(qū)域發(fā)展要求，立足未來發(fā)展進行系統(tǒng)和全面的頂層設計，厘清各個發(fā)展階段的目標任務，形成分階段推進格局。

第二，堅持系統(tǒng)最優(yōu)和區(qū)域特色相結合。在推進能源革命過程中，既要從全局最優(yōu)角度出發(fā)，加強戰(zhàn)略總體研究部署，把握共性、全面推進能源革命，又要高度重視區(qū)域自身特點，從各地區(qū)實際出發(fā)，支持區(qū)域形成各具特色的推進模式和發(fā)展思路，明確各區(qū)域能源發(fā)展的功能定位和頂層設計，體現(xiàn)出區(qū)域特色和作用，形成推進能源革命合力，促進區(qū)域能源革命和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調。

第三，堅持問題導向和目標導向相結合。推進能源革命，需要兼顧長遠發(fā)展和現(xiàn)實需要，要靈活運用問題導向和目標導向，建立起良好的實施機制，通過解決各個具體問題和實現(xiàn)一系列階段性目標，推進我國能源革命和經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

第四，堅持全面推進和示范引領相結合。要充分發(fā)揮各區(qū)域的比較優(yōu)勢，鼓勵一些區(qū)域充分利用自身有利的條件、獨特的資源、豐富的經驗、成功的模式，在推進區(qū)域能源革命和經濟社會發(fā)展中積極探索，在體系和機制方面先行試范，總結形成可推廣、可復制的經驗，在全國進行推廣，引領能源生產消費革命向縱深開展。

第五，堅持理論指導和實踐創(chuàng)新相結合。能源革命在我國已開展了廣泛的實踐，要對這些實踐經驗進行系統(tǒng)總結和深入研究，形成系統(tǒng)化知識和規(guī)律性認識，并結合運用現(xiàn)代經濟、管理、產業(yè)、能源和工程領域的最新成果，有效指導區(qū)域能源革命和經濟社會發(fā)展。同時，要加強實踐創(chuàng)新，在許多領域和環(huán)節(jié)謀求進一步突破，通過管理體制、機制創(chuàng)新以及科技創(chuàng)新，開拓創(chuàng)新理念和思路，創(chuàng)造性解決能源革命推進過程中的問題。

四、因地制宜推進區(qū)域能源革命的戰(zhàn)略舉措

能源革命的推進必須緊密結合各區(qū)域經濟社會、能源和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜地采取差別化的路線。

（一）京津冀地區(qū)

近年來，京津冀地區(qū)社會經濟的快速發(fā)展帶來能源需求總量的持續(xù)增長，從而加劇區(qū)域能源對外依賴程度，總體供應呈現(xiàn)偏緊的局面，能源消費結構以化石能源特別是煤炭為主，煤炭消費占比超過70% [3]。京津冀地區(qū)是大氣和水污染最嚴重、資源環(huán)境與發(fā)展矛盾最尖銳的地區(qū)，2019年，京津冀及周邊區(qū)域（“2+26”區(qū)域）二氧化硫、氮氧化物和細顆粒物（PM2.5）三種污染物的濃度分別是全國平均水平的1.36倍、1.48倍和1.58倍[4]。

因此，京津冀地區(qū)應重點推進能源與經濟、環(huán)境的協(xié)同發(fā)展，力爭在生態(tài)環(huán)保方面實現(xiàn)率先突破。主要舉措包括：發(fā)揮優(yōu)勢，以能源技術革命推動產業(yè)結構優(yōu)化升級；繼續(xù)做好爐窯、機動車、散煤等污染源治理，改善生態(tài)環(huán)境水平；以低碳、創(chuàng)新為重點，探討布局國家能源大數(shù)據(jù)中心等科技平臺，推進雄安新區(qū)建設。

（二）長江三角洲地區(qū)

長江三角洲地區(qū)經濟實力雄厚，以占全國六分之一的人口、2.2%的國土面積，創(chuàng)造了接近四分之一的經濟總量[5]。長江三角洲地區(qū)能源需求體量龐大，高度依賴外部輸入，2017年，長江三角洲地區(qū)煤、石油、天然氣的凈輸入占消費總量的比重分別為78.7%、98.3%、97.1% [3]。

因此，長江三角洲地區(qū)應依托一體化發(fā)展優(yōu)勢，建立集成優(yōu)化、區(qū)域聯(lián)動、智能調控的能源系統(tǒng)，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。主要舉措包括：發(fā)揮科技創(chuàng)新資源優(yōu)勢，著力突破能源裝備制造領域“卡脖子”技術；打造長江三角洲地區(qū)現(xiàn)代化能源大系統(tǒng)建設先行示范區(qū)，建立健全利益協(xié)調和補償機制，提升長江三角洲地區(qū)能源安全保障能力，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

（三）珠江三角洲地區(qū)

珠江三角洲地區(qū)是我國改革開放前沿，是我國經濟發(fā)展的重要引擎，區(qū)域經濟外部依賴性強，GDP有約一半是通過國際貿易來實現(xiàn)的。珠江三角洲地區(qū)能源消費強度相對較低，但化石能源主要依賴省內外調入和進口，電力供應整體對外依存度約為60% [3]。

因此，珠江三角洲地區(qū)應重點依托“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設，打造國家油氣儲備基地和可再生能源基地，成為國家能源安全保障體系的重要一環(huán)。主要舉措包括：利用地緣優(yōu)勢，加強國際能源合作和海洋油氣開發(fā)，加快推進大型石油、天然氣接收及儲備基地建設；積極有序開發(fā)海上風電資源，大力推進可再生能源規(guī)?；l(fā)展；利用儲運基地優(yōu)勢大力發(fā)展天然氣，安全高效發(fā)展核電，控制煤炭消費總量，推進能源消費結構優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境保護。

（四）老工業(yè)基地

老工業(yè)基地包括東北三省和山西省，是我國重要的能源基地，為國家經濟建設貢獻巨大，是我國西部開發(fā)、東北振興戰(zhàn)略的重點區(qū)域。當前經濟增長動力不足，結構性矛盾突出，2014年以來，東北三省經濟增速大幅回落，經濟增長排名全國墊底 [5]。能源生產和消費以高碳化石能源為主，能源低碳轉型任務艱巨。

因此，老工業(yè)基地應重點以能源高值化、多元化、低碳化推進經濟轉型，激發(fā)老工業(yè)基地振興新動能。主要舉措包括：系統(tǒng)謀劃“山西-蒙東-東北”能源經濟走廊建設；立足資源和原料雙重屬性，推進電化共軌，形成煤炭資源和化工基礎優(yōu)勢合力，實現(xiàn)化石能源高值化利用；推進陸相頁巖油革命，加強油氣供應多元化；系統(tǒng)謀劃“山西-蒙東-東北”能源經濟走廊建設。

（五）中部地區(qū)

從2004年中央政府提出“中部崛起戰(zhàn)略”以來，中部地區(qū)經濟社會取得了長足發(fā)展，經濟增長率均高于全國平均水平，處于中高速增長水平。中部各省都存在比較嚴重的能源供不應求的矛盾，其中江西省、湖南省、湖北省能源對外依存最高，分別達到83%、78%和73% [3]，能源缺口最為嚴重。

因此，中部地區(qū)應充分發(fā)揮樞紐區(qū)位優(yōu)勢，依托西氣東輸、西電東送、北能南運，重點打造成為保障中部及東部地區(qū)能源供應，服務于中部地區(qū)崛起、長江中游經濟帶、長江三角洲經濟帶、珠江三角洲經濟帶高質量發(fā)展的能源綜合樞紐站。主要舉措包括：加強能源合作和煤、石油、天然氣儲備能力建設，提升能源保障和供給能力；加強能源網(wǎng)絡和儲能設施建設，建立多能互補的能源系統(tǒng)；繼續(xù)推進國家能源原材料基地和制造業(yè)基地建設，催生發(fā)展新動能，推動區(qū)域經濟綠色低碳發(fā)展。

（六）能源富集地區(qū)

能源富集地區(qū)主要包括西北地區(qū)的新疆及能源“金三角”地區(qū)，是我國“西煤東運”“西氣東輸”“西電東送”的重要基地。能源富集地區(qū)主要依靠資源要素投入拉動經濟增長，發(fā)展方式粗放，同質化競爭明顯，資源型經濟發(fā)展模式在新疆及能源“金三角”地區(qū)工業(yè)中仍占主導地位。能源富集地區(qū)水資源匱乏，土地荒漠化、沙化嚴重，同時能源產業(yè)在二氧化碳排放、固體廢棄物處理等方面問題嚴重。

因此，能源富集地區(qū)應重點依托新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，打造綠色可持續(xù)的國家能源安全保障基地。主要舉措包括：加強能源資源勘探、科學開發(fā)和清潔高效利用，有序開發(fā)風光資源，延伸國際能源合作領域，筑牢我國西部橋頭堡，夯實國家能源安全保障支柱；統(tǒng)籌鐵路、電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)建設，優(yōu)化煤、石油、天然氣、電輸配網(wǎng)絡，強化國家能源安全保障基地功能建設；多能互補融合，促進區(qū)域能源總體低碳化；堅持生態(tài)優(yōu)先，筑牢我國西部生態(tài)屏障。

（七）西南地區(qū)

西南地區(qū)整體經濟發(fā)展程度仍然不高，貧困人口多、人均收入低于全國平均水平，工業(yè)化進程落后，在全國處于欠發(fā)展地區(qū)。西南地區(qū)水、電、風、光、天然氣等清潔資源豐富[6]，為實施西電東送、西氣東輸國家能源戰(zhàn)略提供了重要支撐。

因此，西南地區(qū)應重點推進清潔能源開發(fā)與消納，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，共享能源發(fā)展成果。主要舉措包括：合理制定水電開發(fā)時序，加強藏電外送研究；推廣風-光-水互補綜合開發(fā)利用，提高水、電等可再生能源消納；推進頁巖氣規(guī)?；_發(fā)利用；深化國家層面的西南地區(qū)清潔能源跨省區(qū)消納機制。

五、對策建議

（一）加強能源革命頂層設計，明確我國能源中長期發(fā)展戰(zhàn)略目標和重點任務

面對百年未有之大變局，我國作為全球第二大經濟體和第一能源生產消費大國，把能源發(fā)展和能源革命擺到更加突出的位置。按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，進一步提高我國能源戰(zhàn)略管理能力，引導我國能源領域重要資源向國家戰(zhàn)略性方向集聚，推動能源高質量發(fā)展，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強力支撐。立足我國2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國兩個發(fā)展階段的總體安排，充分考慮世界能源未來發(fā)展和能源科技創(chuàng)新趨勢及面臨的挑戰(zhàn)，明確我國2035年能源革命戰(zhàn)略目標、重大任務和重大政策，對2050年能源革命進行戰(zhàn)略性部署。

（二）明確區(qū)域能源革命的功能定位，形成統(tǒng)籌協(xié)調推進區(qū)域能源革命的良好格局

進一步組織廣泛調研，征求相關發(fā)展和能源管理部門的意見，從政策上明確上述七類區(qū)域在能源革命中的功能定位、戰(zhàn)略目標和發(fā)展思路。按照頂層設計和分步推進相結合、系統(tǒng)最優(yōu)和區(qū)域特色相結合、問題導向和目標導向相結合的要求，精準規(guī)劃各區(qū)域能源革命路線圖和實施路徑。因地制宜推動各區(qū)域能源革命，注重發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，加強區(qū)域內能源革命與經濟社會和生態(tài)環(huán)境發(fā)展相協(xié)調，形成各區(qū)域內部特色明顯、協(xié)調一致、效果顯著的推動能源革命的格局，促進各區(qū)域能源基礎設施互聯(lián)互通、資源互濟互保、互為備用，提升區(qū)域能源一體化發(fā)展水平，實現(xiàn)區(qū)域內“1+1＞2”的共贏格局。

（三）加強區(qū)域能源革命試點，通過改革辦法加快探索形成推動能源革命的高效機制

鼓勵能源革命探索創(chuàng)新，根據(jù)各區(qū)域實際狀況，以探索能源革命先進經驗、解決能源革命相關重大問題為出發(fā)點，積極開展能源革命試點。加快推進山西能源革命排頭兵工作組織實施，及時總結經驗向全國推廣。利用雄安新區(qū)建設歷史機遇，瞄準世界一流水平，高起點推動能源革命試點。推動京津冀能源革命試點，探索一體化區(qū)域強化能源合作和生態(tài)環(huán)境治理的先進經驗。開展長江三角洲地區(qū)能源一體化先行示范區(qū)建設，推動長江三角洲地區(qū)能源合作從單一項目合作發(fā)展為全面深度一體化合作。開展西南地區(qū)能源革命試點，探索總結利用水能推進當?shù)亟洕l(fā)展和開放共享發(fā)展的模式。推動能源“金三角”地區(qū)和新疆地區(qū)能源革命試點，探索和總結能源富集地區(qū)和我國能源戰(zhàn)略儲備區(qū)的能源革命模式。

（四）明確區(qū)域能源革命實施責任和考核監(jiān)督機制，確保區(qū)域能源革命取得預期效果

加強區(qū)域能源革命組織指導，強化地方各級政府全面貫徹落實“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的責任，強化各部門和各級地方政府的責任。強化以區(qū)域為特色的能源管控。支持建立區(qū)域能源革命聯(lián)合協(xié)調機制，針對不同區(qū)域特點，探討成立專門委員會或建立相關機制，推動聯(lián)發(fā)聯(lián)控，按照因地制宜、因地施策的原則，對各區(qū)域能源革命進行統(tǒng)一領導，推動相關政策落實。推動協(xié)調區(qū)域內各個行政主體積極合作，加強區(qū)域內部能源革命統(tǒng)一指導和行動。在國家層面要加強區(qū)域間能源革命的協(xié)調，同時積極指導各區(qū)域開展國際化能源合作。