地方社會救援隊伍協(xié)調(diào)與建設(shè)路徑探究＊

谷春江

（中共吉林省省委黨校（吉林省行政學院），吉林 長春 130000）

黨的十八大以來，黨中央高度重視應(yīng)急管理工作，習近平總書記在各種場合都強調(diào)應(yīng)急管理和應(yīng)急處突能力的重要性?？倳洀娬{(diào)，當今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，而突如其來的新冠疫情使得這個變局加速變化，這就要求我們在變局中提高應(yīng)變能力，而應(yīng)急處突能力則在應(yīng)變能力中占有突出的位置。

1 形勢與背景

十八屆三中全會提出:"全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。"而應(yīng)急體系與應(yīng)急能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在應(yīng)急體系與應(yīng)急能力建設(shè)過程，救援力量占有非常重要的位置，就目前的救援力量體系建設(shè)而言，以綜合性消防救援隊為主體，包括現(xiàn)役部隊、武警、公安、民兵在內(nèi)的武裝力量以及地震救援隊、水上救援隊、礦山救護隊等社會職能部門組建的較成熟的專業(yè)救援隊伍初步形成了體系，但是作為國家救援力量重要補充的社會救援隊伍建設(shè)卻明顯滯后，而從此次新冠疫情的應(yīng)對過程中我們也看到社會救援隊伍的重要性，例如在新冠疫情防控期間社區(qū)志愿者應(yīng)急救援隊伍在應(yīng)對防控中就發(fā)揮了非常大的作用。從各地方社會救援隊伍情況來看，也存在不協(xié)調(diào)、不規(guī)范、不均衡等問題，無論從地方協(xié)調(diào)管理和扶持政策，還是隊伍數(shù)量和專業(yè)化水平，南北差異都較大。而從社會救援隊伍協(xié)調(diào)建設(shè)方面來看，大多數(shù)地方都存在政府主導、法律保障、登記注冊、協(xié)調(diào)指揮、協(xié)同配合、培育管理、隊伍建設(shè)、補償機制等方面制度不健全等問題。

我國的社會救援隊伍按照突發(fā)事件救災(zāi)、救援和救助服務(wù)等功能劃分，大致可分為三大類，即綜合類、專業(yè)類、救助服務(wù)類。一是綜合類社會救援隊伍。主要承擔綜合救援任務(wù)，能力較為突出，災(zāi)害救援、人員搜救、緊急救助等方面的任務(wù)均可承擔，其成員很多來自退役消防戰(zhàn)士或軍人，具有較為豐富的實戰(zhàn)救援經(jīng)驗，典型的如藍天救援隊、浙江公羊會、唐山農(nóng)民救援隊和420 救援聯(lián)盟等。二是專業(yè)類社會救援隊伍。根據(jù)成員的專業(yè)背景和能力特點，專注于某一類或幾類對專業(yè)性要求較高的應(yīng)急救援任務(wù)，如北京“綠野”救援隊以山地救援為主、重慶“奧特多”救援隊以洞穴救援為主、惠州“東江艦陰”救援隊以水上救援為主、樂清志愿救援服務(wù)隊以水下救援為主、溫州民間空中救援隊以空中救援為主、廣州“青基會救援輔助隊”以城市救援為主，該類社會救援隊伍較為分散，組織規(guī)模大小不一。三是救助服務(wù)類社會救援隊伍。主要是為災(zāi)害受害者及其家屬提供必要的救助服務(wù)和后勤保障服務(wù)，如緊急安置、心理疏導、救災(zāi)物資及善款籌措等，幫助受災(zāi)群眾盡快渡過難關(guān)。該類社會救援隊伍點多面廣，大多數(shù)面向街道和社區(qū)等基層公眾，救援工作相對靈活。

2 社會救援隊伍現(xiàn)狀與困境

2.1 社會救援隊伍自身發(fā)展現(xiàn)狀和困境

1）從法律法規(guī)等規(guī)章制度支持社會救援隊伍發(fā)展角度來看，國家一向是支持和鼓勵社會救援隊伍的建設(shè)和發(fā)展，無論國家還是地方層面都出臺了許多規(guī)章制度，鼓勵社會救援隊伍建設(shè)和發(fā)展，但是從實際執(zhí)行情況來看，多數(shù)制度未將其作為參與主體納入規(guī)范體系，相關(guān)規(guī)定過于原則，可操作性不強。另外我國目前實行的是社會組織雙重管理，既業(yè)務(wù)主管單位和注冊登記單位共同管理。社會救援隊伍作為社會組織也要遵循這一制度，在注冊環(huán)節(jié)上，很多政府部門出于“害怕承擔責任”等心理，導致大量的社會救援組織找不到業(yè)務(wù)主管單位。絕大多數(shù)社會救援隊伍仍然游離于政府應(yīng)急管理體系之外，一些社會救援組織會選擇工商注冊或者根本不注冊，政府對這一部分社會力量基本上的沒有協(xié)調(diào)管理，由于沒有合法的身份，救援保險投保困難，無法建立合法賬戶，募集資源、自身造血困難。

2）從社會救援隊伍自身建設(shè)水平來看，目前社會救援隊伍發(fā)展良莠不齊，大致可以分為兩種狀態(tài)。一種是社會救援隊伍組織結(jié)構(gòu)較為完整，救援專業(yè)化水平不斷提高。初步建立了層次分明的管理體系，日常管理活動趨于規(guī)范化和常態(tài)化。在救援裝備方面，正規(guī)社會救援隊伍大多配有生命探測儀、特種救援車輛、智能傳感器、衛(wèi)星電話等專業(yè)救援設(shè)備，部分較為有實力的救援隊還配備了現(xiàn)場移動指揮系統(tǒng)、無人機探測系統(tǒng)、救援機器人等先進的高科技救援裝備。同時，社會救援組織越來越注重對救援隊員專業(yè)能力素質(zhì)的培訓和檢驗。許多社會救援組織每年都會對救援隊員的專業(yè)能力進行嚴格考核并定期組織演習提高隊員的實戰(zhàn)能力，豐富隊員的實戰(zhàn)經(jīng)驗。

但另外一種情況是多數(shù)社會救援隊伍的規(guī)模、能力、管理、協(xié)調(diào)等方面與成熟隊伍間還有較大的差距，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。主要困境表現(xiàn)在以下幾個方面。

（2）訓練場地缺乏。由于資金來源不足直接導致隊伍建設(shè)問題嚴重，沒有固定的訓練場地，無法開展成系統(tǒng)的專業(yè)救援科目和實戰(zhàn)能力訓練。

（3）救援能力較低。救援技術(shù)水平良莠不齊，部分救援隊伍隊員接受培訓機會少，訓練不系統(tǒng)。甚至有的救援隊只能開展一些體力勞動的救援，對于初級專業(yè)救援能力都不具備。

（4）救援裝備設(shè)備嚴重不足。專業(yè)救援設(shè)施設(shè)備是開展專業(yè)救援的基礎(chǔ)，很多社會救援隊伍由于資金等各方面限制，配備的救援設(shè)施設(shè)備較為落后，無法滿足救援需要。一些社會救援隊伍配備了一些簡單的救援裝備，但與現(xiàn)代化應(yīng)急救援的能力要求尚存在一定差距。

（5）信息資源匱乏，沒有渠道獲得有效的救援信息。獲得救援信息有限，除了一些大規(guī)模突發(fā)事件能夠通過網(wǎng)絡(luò)和媒體獲取信息之外，對于適合自身救援能力的小規(guī)模突發(fā)事件信息無從獲取。

（6）組織內(nèi)部管理不規(guī)范，制度不健全，沒有形成有效的規(guī)范的管理體制和機制。一些社會救援隊伍沒有行程規(guī)模，以松散的防治存在，平時沒有管理規(guī)范，只是有任務(wù)是臨時組隊分工。

（7）與其他救援力量無協(xié)調(diào)配合，各救援組織之間缺乏有效互動溝通平臺。沒有一個很好的機構(gòu)或者平臺能夠使社會救援隊伍進行有力溝通聯(lián)絡(luò)，社會救援隊伍各自發(fā)展，沒有協(xié)調(diào)配合，造成發(fā)展的方向大多是初級階段粗獷式發(fā)展，沒有目標和規(guī)劃，造成重復建設(shè)和資源的浪費。

（8）事故責任界定劃分難。社會救援隊伍提供的是公益救援，如果在救援過程中出現(xiàn)二次傷害或者事故，其責任很難劃分。

2.2 社會救援隊伍參與救援現(xiàn)狀與困境

1）從社會救援隊伍參與救援活動的角度來看，也存在諸多政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機制、服務(wù)平臺尚不健全、信息不對稱、供需不匹配、活動不規(guī)范等問題。近年來，社會救援隊伍自發(fā)自愿參與救援活動越來越多，救援人員遇難現(xiàn)象時有發(fā)生，還有一些社會救援隊伍表現(xiàn)出的專業(yè)性和協(xié)調(diào)性不足、響應(yīng)不及時，甚至不具備專業(yè)救援知識、技術(shù)和設(shè)備盲目參與救援，這已經(jīng)成為制約社會救援隊伍充分發(fā)揮其作用的短板，從而影響了救災(zāi)工作效率和救災(zāi)資源高效發(fā)揮作用，迫切需要進一步加強體制機制創(chuàng)新，營造社會力量有序參與救災(zāi)的政策環(huán)境和活動空間，促進社會力量更好發(fā)揮作用。

除了儀器設(shè)備上的貓膩，還要注意其它騙術(shù)，比如賣完糧后要看糧販的記錄。有些特殊的筆寫出的字在過段時間后會自動消失，糧販會利用這樣的特殊筆少記幾筆賬?？梢栽诩Z販記賬的時候拍幾張照片，后期出現(xiàn)賬目不匹配的情況，用來作為舉證的證據(jù)。除此以外，要防范假幣，網(wǎng)絡(luò)上轉(zhuǎn)賬要記得再三確認支付款項是否到賬。

2）從政府協(xié)調(diào)管理社會救援隊伍的職能來看，也存在著兩種情況。一種是在一些發(fā)達地區(qū)，政府不斷明確社會救援組織的法律地位，并以政府購買、提供救援裝備等方式支持其發(fā)展運作，各社會救援組織的知名度和社會關(guān)注度不斷提高。許多社會救援組織通過社區(qū)義務(wù)服務(wù)，在社區(qū)開展義務(wù)救援培訓等方式參與社區(qū)事務(wù)，這些活動在讓普通民眾獲益的同時，也拉近了社會救援組織與普通民眾的距離，讓社會救援組織公益、親民的形象深入人心。

3）大多數(shù)地區(qū)，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)存在著制度規(guī)范、協(xié)調(diào)管理職能缺失問題。社會救援組織與政府應(yīng)急管理部門之間的合作仍處于應(yīng)激反應(yīng)狀態(tài)，有突發(fā)事件來臨，社會救援隊伍自主響應(yīng)，政府被動協(xié)調(diào)，這就導致無論在合作的方式、響應(yīng)的時效、協(xié)調(diào)的程度、資源的分配、任務(wù)的執(zhí)行、標準的統(tǒng)一、信息的反饋都存在著一定的問題，甚至出現(xiàn)社會救援隊伍因盲目參與救援導致隊員遇險狀況，這些狀況不但沒有有效的支援救援，反而給救援帶來不必要的障礙，這已經(jīng)成為制約社會救援隊伍充分發(fā)揮其作用的短板，從而影響了救災(zāi)工作效率和救災(zāi)資源高效發(fā)揮作用，迫切需要加強政府與社會救援組織的協(xié)同合作與協(xié)調(diào)管理。

3 地方社會救援隊伍協(xié)調(diào)建設(shè)路徑

3.1 開展地方社會救援力量摸底大調(diào)查

1）在地方區(qū)域范圍內(nèi)開展社會救援力量大調(diào)查。全面掌握社會救援力量的救援范圍、主要裝備、救援能力等基本情況。

2）舉辦地方社會救援力量技能競賽。檢驗社會救援力量應(yīng)急救援能力，重點培養(yǎng)具有專業(yè)救援能力、初具組織規(guī)模、具有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣仍M織。

3）建立示范性社會救援力量數(shù)據(jù)庫。細化示范性社會救援組織評審條件和建設(shè)標準，從資格認證項目分類、資格認證流程、資格認證等級三方面，評選和認定一批示范性社會救援組織建立數(shù)據(jù)庫，納入地方各級應(yīng)急救援綜合指揮平臺，發(fā)放救援資格授權(quán)證書，憑借證書參與各級各類應(yīng)急救援活動。

3.2 探索解決社會救援隊伍合法身份

1）協(xié)調(diào)解決社會救援隊伍業(yè)務(wù)主管單位問題。首先，根據(jù)社會救援隊伍專業(yè)方向和性質(zhì)，多元協(xié)調(diào)其業(yè)務(wù)主管單位。其次，對于具有綜合性救援職能的社會救援隊伍，由應(yīng)急管理行政部門作為社會救援隊伍的業(yè)務(wù)主管單位，明確應(yīng)急管理行政部門對社會應(yīng)急救援力量管理的職責定位。

2）推動公益性社會救援隊伍直接登記制度落實。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出：穩(wěn)妥推進直接登記。重點培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，以及提供救災(zāi)的公益慈善類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，根據(jù)國家文件精神落實地方公益類社會救援隊伍直接向民政部門登記制度。

3.3 指導規(guī)范社會救援隊伍自身建設(shè)

1）出臺社會救援隊伍建設(shè)地方標準指導文件。制定社會救援隊伍建設(shè)規(guī)范地方標準，從社會救援隊伍人員招募機制、選拔內(nèi)容、培訓機制、績效考核機制、場地保障、裝備數(shù)量、專業(yè)能力、管理規(guī)范、救援成績、社會認可度等多方面進行規(guī)范。

2）采取“結(jié)對幫帶”制度。指導和協(xié)助專業(yè)救援隊伍與社會救援隊伍結(jié)成幫扶對子，建立與專業(yè)隊伍共訓共聯(lián)機制，為其提供同等條件、同等科目、適當強度的實戰(zhàn)訓練，切實提高其戰(zhàn)斗力，指導參與政府應(yīng)急救援實戰(zhàn)演練。

3）探索黨建引領(lǐng)社會救援隊伍管理方式。加強社會救援隊伍黨建工作，用黨建的先進性、規(guī)范性、學習性、民主性、監(jiān)督性等黨建優(yōu)勢，來防范社會救援隊伍管理過程中的松散性和參與救援的無序性。

3.4 建立補償與獎懲機制

1）多方探索資金補償方式。（1）政府購買服務(wù)。將被列入數(shù)據(jù)庫的社會救援力量所提供的服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，明確購買服務(wù)的內(nèi)容和標準。（2）建立政府專項資金。協(xié)調(diào)政府財政設(shè)立扶持社會救援力量建設(shè)專項資金，由應(yīng)急管理行政部門指導使用。（3）協(xié)調(diào)政府職能部門，統(tǒng)籌各職能部門與應(yīng)急救援相關(guān)的補貼、獎勵、補償?shù)瓤捎觅Y金，給予適當財政補貼。（4）鼓勵擁有更多資源的社會組織利用自身的經(jīng)驗和經(jīng)費扶持社會救援隊伍，為其提供有力的資金幫助。例如：中國扶貧基金會對成為救災(zāi)伙伴的民間救援隊進行經(jīng)費支持。（5）探索建立地方性應(yīng)急救援發(fā)展基金。成立地方性應(yīng)急救援基金公募基金會，吸納社會資金用于支持全省應(yīng)急救援事業(yè)發(fā)展和社會社會救援力量的發(fā)展與建設(shè)。

2）建立社會救援隊伍獎懲制度。獎勵：采取通報表揚、頒發(fā)證書、授予稱號以及物質(zhì)獎勵等方式，提高社會救援隊伍參與救援工作的認同感，調(diào)動其積極性。制定社會救援隊伍級別晉升標準、社會救援人員獎勵和表彰管理規(guī)定等制度，建議長效機制，將表現(xiàn)優(yōu)秀的社會救援隊伍人員吸收進國家救援力量體系中來。懲罰：由于社會救援隊伍救援水平高低不一，各救援人員之間的救援能力也有一定差別。很可能存在因失誤和違反規(guī)定導致衍生事故或者負面社會影響，應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰?？煞譃橥▓笈u、書面警告、取消資格等方式，制定降級細則。建立“社會救援隊伍黑名單”，規(guī)范進入和退出標準。

3.5 搭建協(xié)作服務(wù)平臺

1）成立專門協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。成立地方性社會救援力量救援統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心或者行業(yè)協(xié)會，承擔社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作職責。

2）建立社會救援力量參與救援協(xié)調(diào)指揮信息發(fā)布平臺。完善社會救援隊伍與政府管理部門之間的協(xié)調(diào)機制，開發(fā)社會救援力量協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)以及手機APP 軟件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資源共享。

3.6 提高社會認同感和保險保障

加大社會參與應(yīng)急救援宣傳，在全社會營造尊重社會救援力量的良好氛圍，增強救援社會救援人員的榮譽感。為廣大社會救援人員制定相應(yīng)的各項保障措施，如推行社會救援人員志愿服務(wù)時間積分兌換制度，可兌換實物或者社會服務(wù)，制定詳細兌換標準和方案。

在前文所提到資金保障充足前提下，探討多種類型的保險保障，如社會保險中的工傷險，商業(yè)保險中的人身意外傷害險、單設(shè)救援險種，切實保障社會救援人員的各項基本權(quán)益。

3.7 訓練場地與救援裝備保障

1）多方解決社會救援隊伍訓練場地不足問題。首先，可以讓有條件的專業(yè)救援隊伍為其“結(jié)對幫帶”的隊伍提供訓練場地。其次，建立社會救援隊伍公用訓練場地，加強管理，登記使用。最后，協(xié)調(diào)社會有空閑場地資源并能夠全時段或分時段提供的社會單位，以無償使用或者政府租用的形式為社會救援隊伍免費使用。

2）建立社會救援力量裝備保障庫。保障庫內(nèi)所有設(shè)備針對示范性社會救援隊伍和規(guī)定等級以上社會救援隊伍免費使用。對能夠提供救援裝備的社會單位登記造冊，可將其評選為社會救援裝備保障站，以無償提供和政府租用的形式對社會救援隊伍免費使用。

4 結(jié)語

加強社會救援隊伍建設(shè)是貫徹落實習近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理工作重要指示精神的具體舉措，是構(gòu)建中國特色社會主義應(yīng)急體系和應(yīng)急能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是提升全社會防范化解安全風險水平的有效途徑。地方政府要充分發(fā)揮社會救援隊伍具有的資源豐富、貼近一線、組織靈活等優(yōu)勢，快速建立符合地方實際的社會救援隊伍體系，作為地方應(yīng)急救援力量的有力補充，完善地方應(yīng)急體系和應(yīng)急能力現(xiàn)代化建設(shè)。