PPP模式下的高速公路項(xiàng)目投資方風(fēng)險(xiǎn)防范

張 君

中交二公局第六工程有限公司，陜西 西安 710075

1 PPP模式下高速公路項(xiàng)目概述

將PPP模式引入高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，為我國(guó)基礎(chǔ)高速公路建設(shè)提供了新方向，能通過(guò)政府與社會(huì)投資方的合作來(lái)提高項(xiàng)目全過(guò)程管控。目前，在我國(guó)高速公路項(xiàng)目中，PPP模式仍處于發(fā)展中階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然有較大的壓力。政府在建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目時(shí)，通過(guò)引入社會(huì)資本，可以有效地緩解政府財(cái)政壓力，以此推動(dòng)城市的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展。

區(qū)別于傳統(tǒng)投資項(xiàng)目建設(shè)模式，PPP模式作為新型的項(xiàng)目投資模式，可以通過(guò)項(xiàng)目自身優(yōu)勢(shì)來(lái)吸引更多外界資本投入，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)自身的資本金狀況，項(xiàng)目預(yù)期收益率與政府政策性資金投資力度來(lái)支持融資活動(dòng)。PPP模式應(yīng)用在項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、發(fā)承包、施工及運(yùn)營(yíng)等階段，通過(guò)將社會(huì)投資方引進(jìn)高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，有效地降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，提高了高速公路的建設(shè)效率與建設(shè)質(zhì)量。

高速公路的項(xiàng)目投資方通過(guò)市場(chǎng)前期對(duì)于高速公路項(xiàng)目的調(diào)查設(shè)計(jì)和可行性研究，對(duì)項(xiàng)目有充分的認(rèn)知，降低了項(xiàng)目投資方的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP模式下的政府與社會(huì)投資方的合作，將社會(huì)投資方先進(jìn)的施工技術(shù)與高效的管理理念應(yīng)用到高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，能有效地提高高速公路項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理，降低政府等有關(guān)部門在自行投資建設(shè)中的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這樣既促進(jìn)了地區(qū)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也從某種層面上也保證了國(guó)家利益。PPP模式正處于發(fā)展中狀態(tài)，加上PPP模式下合作關(guān)系的特殊性，使得這種模式下高速公路項(xiàng)目建設(shè)中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。

在PPP模式下的高速公路施工期間，政府等管理部門與社會(huì)投資方共同完成項(xiàng)目建設(shè)，雙方共同完成對(duì)項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)工作。該種模式大幅度提高了項(xiàng)目建設(shè)效率，降低了項(xiàng)目建設(shè)成本，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展。PPP模式下的項(xiàng)目可以確保社會(huì)投資方在最大程度上獲得合理利益，政府可以為項(xiàng)目建設(shè)或企業(yè)發(fā)展提供更多便利性條件，通過(guò)一定政策扶持，提供優(yōu)惠政策、優(yōu)惠條件、貸款擔(dān)保等來(lái)吸引更多社會(huì)投資方參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣既保證了社會(huì)投資方的經(jīng)濟(jì)利益，也提高了社會(huì)投資方的投資積極性[1]。

PPP模式不但促進(jìn)了投資方的企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)社會(huì)資本的引入也減輕了政府的財(cái)政壓力，確保了高速公路項(xiàng)目建設(shè)的高質(zhì)量與高服務(wù)質(zhì)量。政府與社會(huì)投資方共同參與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)增加項(xiàng)目建設(shè)的資本投入，有效地降低企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，而政府的項(xiàng)目投資也實(shí)現(xiàn)了投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)發(fā)揮雙方發(fā)展優(yōu)勢(shì)來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。PPP模式下的高速公路建設(shè)將項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分為國(guó)家層級(jí)、自然層級(jí)、市場(chǎng)層級(jí)與項(xiàng)目層級(jí)，通過(guò)四個(gè)層級(jí)的劃分，對(duì)指標(biāo)系統(tǒng)的主要因素做進(jìn)一步甄選識(shí)別。

2 PPP模式下高速公路項(xiàng)目投資存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 政治法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式下政府與企業(yè)共同參與項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投資存在一定政治風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)主要是不同地區(qū)發(fā)展與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的影響，政府對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行政策調(diào)整所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策會(huì)有不同情況，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中或者項(xiàng)目建設(shè)合作前期很容易因政策調(diào)整而帶來(lái)一定改變。例如，新疆G578線墩麻扎至尼勒克段公路建設(shè)項(xiàng)目遇到國(guó)家政策性調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目投資模式發(fā)生變化，由PPP模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿Y，對(duì)投資方造成了一定的影響。

PPP模式下的高速公路項(xiàng)目融入了過(guò)多的社會(huì)資本，參與者過(guò)多，社會(huì)背景相對(duì)較為復(fù)雜。因此，內(nèi)部管理很容易出現(xiàn)投資各方意見不統(tǒng)一的問(wèn)題，當(dāng)內(nèi)部產(chǎn)生矛盾或糾紛后，通常會(huì)選擇運(yùn)用法律來(lái)維權(quán)解決問(wèn)題，這是投資方所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于某些矛盾糾紛，法律沒(méi)有明確規(guī)定，無(wú)法及時(shí)化解矛盾，延長(zhǎng)工程工期。

2.2 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，共同的發(fā)展目標(biāo)是確保項(xiàng)目順利推進(jìn)?；诖耍鐣?huì)投資方又提出了對(duì)自身利益最大化的發(fā)展需求。因此，PPP模式下的高速公路項(xiàng)目投資方所面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目融資長(zhǎng)期貸款利率、匯率跌漲（如果使用國(guó)際銀行貸款需考慮）、施工材料隨市場(chǎng)波動(dòng)的變化對(duì)工程總造價(jià)的影響、施工前期未完成明確的施工圖預(yù)算，導(dǎo)致后期施工投資超額等風(fēng)險(xiǎn)。另外，在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中政府部門的投資預(yù)算不足而導(dǎo)致延期付款，這也是投資方面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。高速公路工程項(xiàng)目規(guī)模較大，需要大量的資本投入，投資方所尋找的貸款人無(wú)法滿足對(duì)工程的支付能力需求，那么投資方會(huì)面臨融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

高速公路項(xiàng)目建設(shè)需要完成前期的征地拆遷工作，投資方所面臨的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包括前期征地拆遷工作沒(méi)有協(xié)調(diào)好與拆遷戶間關(guān)系、政府審批高速公路項(xiàng)目的流程過(guò)于復(fù)雜、投資方?jīng)]有按照相關(guān)章程進(jìn)行施工、不履行合同約定等。因此，高速公路項(xiàng)目施工在實(shí)際過(guò)程中會(huì)與前期設(shè)計(jì)方案有較大的差異，并在施工中存在風(fēng)險(xiǎn)以及不可預(yù)見的事件發(fā)生，這都是項(xiàng)目建設(shè)中投資方會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，其后果是拖延施工工期、增加建設(shè)成本。如果沒(méi)有明確劃分施工中的責(zé)權(quán)，當(dāng)發(fā)生事故時(shí)，會(huì)相互推諉責(zé)任，延誤工期，擴(kuò)大事件的影響范圍[2]。

3 PPP模式下高速公路項(xiàng)目的投資方風(fēng)險(xiǎn)防范

3.1 全面分析項(xiàng)目的可行性

社會(huì)投資方參與PPP模式中的高速公路項(xiàng)目時(shí)，要全面分析項(xiàng)目投資可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，考慮項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)外影響因素，制訂合理的投資規(guī)劃方案。通過(guò)前期的風(fēng)險(xiǎn)分析與投資發(fā)展規(guī)劃，最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)損失或減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。投資方在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析規(guī)劃時(shí)，需要聘請(qǐng)專業(yè)的分析團(tuán)隊(duì)或咨詢公司共同參與，充分論證高速公路建設(shè)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，詳細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)際施工方案。在項(xiàng)目施工中，通過(guò)先進(jìn)施工技術(shù)與施工管理模式的引進(jìn)，提高施工質(zhì)量。

3.2 提高施工團(tuán)隊(duì)質(zhì)量

政府通過(guò)引入PPP模式使社會(huì)投資方參與高速公路工程建設(shè)，可以吸引更多建設(shè)資本，同時(shí)可以提高施工技術(shù)。政府在與投資方合作時(shí)，要對(duì)投資方的施工團(tuán)隊(duì)進(jìn)行資格審查，通過(guò)提高施工團(tuán)隊(duì)整體質(zhì)量來(lái)確保工程質(zhì)量，依據(jù)前期項(xiàng)目規(guī)劃順利完成工程施工。施工團(tuán)隊(duì)也要加強(qiáng)對(duì)施工人員的技術(shù)培訓(xùn)、安全意識(shí)培訓(xùn)，通過(guò)規(guī)避施工過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)減少經(jīng)濟(jì)損失。政府則提高投資方的選拔門檻，確保施工方的技術(shù)、人員與時(shí)間規(guī)劃可以滿足項(xiàng)目需求，建設(shè)符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的高速公路。

3.3 明確項(xiàng)目施工權(quán)責(zé)劃分

政府與投資方建立合作關(guān)系時(shí)，需要建立完善的合同協(xié)議規(guī)定，通過(guò)相關(guān)文件、規(guī)章制度、法律，確保各方的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)對(duì)于高速公路項(xiàng)目施工中的責(zé)任進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分，明確投資方在高速公路項(xiàng)目建設(shè)中所應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)或違約責(zé)任等，有效地降低項(xiàng)目建設(shè)存在的信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)。

4 應(yīng)對(duì)PPP模式下項(xiàng)目投資模式轉(zhuǎn)變的措施

PPP模式是一種“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”的項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)模式，但是在各種因素的影響下，項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)推行，導(dǎo)致需要改變項(xiàng)目投資模式，那么如何保證政府與各投資方的利益，下面僅參照新疆G578線墩麻扎至尼勒克段公路建設(shè)項(xiàng)目結(jié)合國(guó)內(nèi)PPP模式的推進(jìn)實(shí)施情況，具體建議如下：

（1）投資各方意見達(dá)成一致，及時(shí)在知名度較高的新聞平臺(tái)發(fā)布PPP項(xiàng)目合同終止公告，減少合同未終止帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)[3]。

（2）為避免國(guó)有資產(chǎn)流失，建議政府對(duì)PPP模式下已經(jīng)建成的合格工程予以收回。

（3）及時(shí)引入有資質(zhì)的審計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目模式轉(zhuǎn)變前后的經(jīng)濟(jì)投入進(jìn)行審計(jì)，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目已完工程進(jìn)行審計(jì)，給予政府合理可行的建議，并合理評(píng)估已完成的工程。

（4）審計(jì)完成后，參照設(shè)計(jì)建議與投資各方協(xié)商，及時(shí)支付對(duì)應(yīng)的已完工程款項(xiàng)。

5 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，PPP模式為城市的基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展提供了新方向，政府通過(guò)推出政策扶持等一系列優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)更多資本參與城市發(fā)展建設(shè)。作為基礎(chǔ)性建設(shè)工程，高速公路建設(shè)通過(guò)引進(jìn)更多資本與企業(yè)，可以有效地提高高速公路的建設(shè)質(zhì)量、縮短建設(shè)周期、加快城市化發(fā)展進(jìn)程。PPP模式融合社會(huì)資本可以滿足政府的大型規(guī)模項(xiàng)目建設(shè)，為城市居民提供更多的便利服務(wù)。在高速公路項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，投資方與政府也需要對(duì)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判分析并及時(shí)規(guī)避，最大程度上避免風(fēng)險(xiǎn)或降低風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的損失，確保經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展最大化。