監(jiān)理機(jī)制在龍巖市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查項(xiàng)目中的應(yīng)用

賴國(guó)棣

福建省地質(zhì)測(cè)繪院，福建 福州 350011

1 市級(jí)三調(diào)辦引入三調(diào)監(jiān)理機(jī)制

三調(diào)工作時(shí)間緊、任務(wù)重、涉及面廣，自然資源部領(lǐng)導(dǎo)對(duì)數(shù)據(jù)成果的真實(shí)性提出了嚴(yán)格的要求，多次指示“寧要數(shù)據(jù)的真實(shí)，不要虛假前后的一致性”，數(shù)據(jù)的真實(shí)性一定程度上就要求市級(jí)三調(diào)辦對(duì)質(zhì)量的管理更加嚴(yán)格。對(duì)于全市三調(diào)工作，市級(jí)三調(diào)辦不僅要在組織管理上傳遞國(guó)家和省三調(diào)辦的工作要求，督促地方落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)政策上下聯(lián)動(dòng)，在技術(shù)層面上也要融會(huì)貫通，理解掌握技術(shù)要求。然而市級(jí)三調(diào)辦技術(shù)人員少，技術(shù)力量相對(duì)薄弱是當(dāng)下技術(shù)管理部門(mén)一直存在的問(wèn)題。在此情況下，需引入監(jiān)理機(jī)制，協(xié)助市級(jí)三調(diào)辦開(kāi)展三調(diào)工作，全流程對(duì)市轄區(qū)內(nèi)各縣（市、區(qū)）三調(diào)進(jìn)度、質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管，提供技術(shù)支持，確保成果質(zhì)量符合相關(guān)規(guī)定要求。

2 全流程監(jiān)理質(zhì)量體系的提出

根據(jù)三調(diào)項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求，龍巖市三調(diào)辦對(duì)監(jiān)理工作提出了新的要求，要求監(jiān)理單位派出具有三調(diào)專業(yè)知識(shí)的技術(shù)人員，建立“全流程質(zhì)量、進(jìn)度控制”的三調(diào)監(jiān)理體系。根據(jù)三調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)要求，分為首次監(jiān)理、日常監(jiān)理和末次監(jiān)理。首次監(jiān)理總結(jié)為“二審核，一評(píng)價(jià)”，審核技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)及質(zhì)量管理方案，檢查首件成果，將存在的薄弱環(huán)節(jié)作為日常監(jiān)理的重點(diǎn)。日常監(jiān)理總結(jié)為“三檢查，二管理，一反饋”，即內(nèi)業(yè)解譯成果檢查、外業(yè)重點(diǎn)圖斑檢查、過(guò)程安全檢查，進(jìn)度管理和數(shù)據(jù)管理，反饋存在問(wèn)題及整改建議。末次監(jiān)理可以總結(jié)為“一檢查，一報(bào)告”，即開(kāi)展縣級(jí)提交成果市級(jí)預(yù)檢，編寫(xiě)市報(bào)省市級(jí)預(yù)檢報(bào)告。

3 全流程監(jiān)理體系在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中的應(yīng)用

3.1 首次監(jiān)理

按照市級(jí)監(jiān)理組織實(shí)施要求，對(duì)龍巖市逐縣（市、區(qū)）開(kāi)展首次監(jiān)理檢查工作，明確首次監(jiān)理檢查重點(diǎn)，綜合判斷作業(yè)單位實(shí)踐過(guò)程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，理順作業(yè)思路。一是審核技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)，對(duì)技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)中編寫(xiě)的內(nèi)容進(jìn)行檢查，分別從資料收集是否完整、資料分析使用是否到位、技術(shù)流程和生產(chǎn)工藝是否合理、人員和儀器設(shè)備是否滿足生產(chǎn)要求、進(jìn)度安排是否滿足工期要求、其他內(nèi)容及框架是否符合技術(shù)設(shè)計(jì)書(shū)編寫(xiě)規(guī)范等方面著手。二是審核質(zhì)量管理方案，檢查投入的質(zhì)量檢查人員架構(gòu)是否合理、技術(shù)力量層次水平是否滿足項(xiàng)目生產(chǎn)要求、檢查內(nèi)容及對(duì)應(yīng)檢查手段是否可行、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的質(zhì)量管控是否完整。三是檢查首件成果的質(zhì)量，包括內(nèi)業(yè)解譯成果、外業(yè)重點(diǎn)圖斑舉證成果、數(shù)據(jù)建庫(kù)成果、過(guò)程質(zhì)量檢查記錄等方面，對(duì)此進(jìn)行全面檢查，對(duì)整體成果開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，分別從首件成果的質(zhì)量、技術(shù)流程及生產(chǎn)工藝實(shí)施成效、兩級(jí)檢查開(kāi)展的效果等方面逐項(xiàng)分析，著重分析生產(chǎn)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)并找出問(wèn)題，提出解決的思路和處理建議，以便作業(yè)單位更好地開(kāi)展后續(xù)工作。

3.2 日常監(jiān)理

市級(jí)監(jiān)理在全市三調(diào)工作中發(fā)揮著監(jiān)督、指引的作用，因而日常的監(jiān)理工作尤為重要，對(duì)各縣（市、區(qū)）開(kāi)展不定時(shí)的檢查，問(wèn)題越突出的作業(yè)單位，檢查工作要越頻繁，從而把控全市質(zhì)量。日常監(jiān)理總結(jié)為“三檢查，二管理，一反饋”。

（1）“三檢查”。①內(nèi)業(yè)解譯成果檢查。抽取全縣成果的30%圖斑，分別從地類分割、地類標(biāo)注、界線精度、權(quán)屬信息四個(gè)方面進(jìn)行檢查。地類分割主要檢查地類判定是否符合規(guī)范要求、地類賦值屬性是否正確、地類上圖面積是否符合福建省技術(shù)規(guī)程要求、城鎮(zhèn)村內(nèi)部圖斑與農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀圖斑是否按規(guī)范要求進(jìn)行了銜接。地類標(biāo)注主要檢查圖斑標(biāo)注屬性是否符合規(guī)范要求、賦值是否正確、與地類圖斑的邏輯一致性是否正確，如耕種屬性僅耕地標(biāo)注。界線精度監(jiān)理檢查是檢查圖斑邊界是否嚴(yán)格按照影像勾繪，變化圖斑、交叉線狀處地物等界線上圖是否符合規(guī)范要求。權(quán)屬信息主要檢查權(quán)屬界線是否對(duì)照影像進(jìn)行核實(shí)上圖，是否與集體土地所有權(quán)發(fā)證成果一致；對(duì)確實(shí)發(fā)生變化開(kāi)展補(bǔ)充調(diào)查的權(quán)屬界線，權(quán)屬調(diào)查程序是否完善，確權(quán)依據(jù)是否合理、充分，法律手續(xù)、《土地權(quán)屬界線協(xié)議書(shū)》是否齊全，是否達(dá)到圖和文字說(shuō)明與實(shí)地相一致，相鄰雙方是否簽字蓋章；對(duì)于開(kāi)展權(quán)屬補(bǔ)充調(diào)查，確實(shí)有爭(zhēng)議又難于調(diào)處的，沿用最新變更調(diào)查成果；檢查權(quán)屬界線是否閉合，界線與地形和影像特征是否符合，界線與線狀地物關(guān)系是否恰當(dāng)。②外業(yè)重點(diǎn)圖斑檢查。隨機(jī)抽取不低于30%的外業(yè)重點(diǎn)圖斑進(jìn)行外業(yè)檢查，具體檢查內(nèi)容如下：檢查圖斑認(rèn)定地類是否與實(shí)地一致；標(biāo)注屬性是否與實(shí)地一致；檢查調(diào)繪要素在影像上的勾繪誤差是否滿足規(guī)范要求，檢查外業(yè)補(bǔ)測(cè)精度是否符合要求的精度指標(biāo)；檢查道路屬性判斷是否無(wú)誤；檢查道路寬度指標(biāo)是否符合規(guī)范要求，被權(quán)屬界線分割的道路是否按不同圖斑上圖。③過(guò)程安全檢查。過(guò)程安全檢查包括數(shù)據(jù)安全檢查和生產(chǎn)安全檢查兩個(gè)部分。三調(diào)工作涉及涉密數(shù)據(jù)的使用和生產(chǎn)，外業(yè)核實(shí)舉證人員需要深入各種環(huán)境開(kāi)展舉證工作，給安全管理帶來(lái)了諸多隱患。因而要督促作業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行制定的數(shù)據(jù)安全生產(chǎn)管理制度和野外生產(chǎn)安全班組交底，排查各項(xiàng)安全生產(chǎn)隱患。

（2）“二管理”。①進(jìn)度管理。全流程推進(jìn)三調(diào)項(xiàng)目整體進(jìn)度，制作全市生產(chǎn)進(jìn)度“一張表”，內(nèi)容包括縣域基本情況、內(nèi)業(yè)圖斑解譯、外業(yè)圖斑舉證、內(nèi)業(yè)成果編輯整理、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)建庫(kù)、成果匯交等內(nèi)容。作業(yè)單位根據(jù)本周內(nèi)的生產(chǎn)情況如實(shí)上報(bào)工作量，檢查進(jìn)度推進(jìn)是否合理。對(duì)開(kāi)展工作較快的縣進(jìn)行必要的成果質(zhì)量檢查，確保成果質(zhì)量；對(duì)推進(jìn)速度較慢的縣提供技術(shù)幫扶。②數(shù)據(jù)管理。對(duì)各縣（市、區(qū)）各階段填報(bào)的成果數(shù)據(jù)進(jìn)行集中管理，確保數(shù)據(jù)生產(chǎn)的工作量與進(jìn)度一致。通過(guò)對(duì)進(jìn)度和數(shù)據(jù)進(jìn)行雙向管理，保證了日常監(jiān)理工作的實(shí)際效果，對(duì)全市三調(diào)項(xiàng)目整體進(jìn)度推進(jìn)起到了促進(jìn)作用。

（3）“一反饋”。在日常監(jiān)理工作中，通過(guò)內(nèi)業(yè)逐圖斑檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題圖斑，開(kāi)展外業(yè)核實(shí)，找出問(wèn)題產(chǎn)生的環(huán)節(jié)，并提出解決辦法，以會(huì)議和報(bào)告的形式反饋地方三調(diào)辦和作業(yè)單位，督促地方進(jìn)行整改。

3.3 末次監(jiān)理

按照省級(jí)三調(diào)辦的統(tǒng)一部署和要求，市級(jí)組織對(duì)縣級(jí)調(diào)查成果進(jìn)行市級(jí)預(yù)檢，預(yù)檢內(nèi)容包括成果完整性檢查、數(shù)據(jù)規(guī)范性及有效性檢查，并對(duì)市級(jí)預(yù)檢合格的成果編寫(xiě)市級(jí)預(yù)檢報(bào)告。

4 全過(guò)程監(jiān)理體系在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中的案例分析

（1）某縣在首次監(jiān)理的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)投入人員不足、技術(shù)路線及工藝流程設(shè)計(jì)不系統(tǒng)、質(zhì)量管理環(huán)節(jié)不到位等情況，綜合評(píng)價(jià)為作業(yè)單位不滿足開(kāi)工條件。同時(shí)檢查發(fā)現(xiàn)內(nèi)業(yè)解譯成果中存在60%沿用二調(diào)變更成果數(shù)據(jù)的情況，以及大面積林地解譯為耕地、高速公路兩側(cè)草地解譯為耕地等情況。針對(duì)存在的問(wèn)題，龍巖市三調(diào)辦現(xiàn)場(chǎng)組織縣級(jí)三調(diào)辦、作業(yè)單位召開(kāi)問(wèn)題反饋會(huì)，要求縣三調(diào)辦約談作業(yè)單位法人，監(jiān)督作業(yè)單位更換項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，同時(shí)要求作業(yè)單位投入足量符合要求的技術(shù)人員，安排專職質(zhì)量檢查人員，重新開(kāi)展了內(nèi)業(yè)解譯和外業(yè)舉證工作，逐步理順了技術(shù)路線，按時(shí)、按質(zhì)地完成了三調(diào)任務(wù)。

（2）某縣在日常監(jiān)理過(guò)程中經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)存在普遍遺漏溝渠和河流的情況，經(jīng)過(guò)對(duì)內(nèi)業(yè)解譯成果進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)解譯時(shí)存在未參考水系分布圖、未對(duì)溝渠和河流圖斑采取綜合處理、外業(yè)核實(shí)不到位等問(wèn)題，定性為項(xiàng)目負(fù)責(zé)把關(guān)不嚴(yán)、數(shù)據(jù)分析和使用不到位、專職檢查人員檢查環(huán)節(jié)培訓(xùn)未跟上、外業(yè)核實(shí)人員核實(shí)檢查不到位。針對(duì)存在的問(wèn)題，龍巖市三調(diào)辦給作業(yè)單位進(jìn)行了梳理，指導(dǎo)完善技術(shù)路線和質(zhì)量檢查流程，確保了數(shù)據(jù)成果的真實(shí)準(zhǔn)確，同時(shí)增加人手，調(diào)動(dòng)國(guó)土所人員配合調(diào)查，最終該縣成果一次性通過(guò)省級(jí)檢查。

（3）某縣提交兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省三調(diào)辦開(kāi)展質(zhì)量檢查，檢查錯(cuò)誤率高達(dá)18.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了12%的限制要求。市級(jí)監(jiān)理人員對(duì)省級(jí)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，重點(diǎn)放在了圖斑勾繪邊界超限、舉證圖斑因舉未舉等問(wèn)題上，對(duì)圖斑超限進(jìn)行分類圖斑梳理，按照河流、道路、建設(shè)用地、其他農(nóng)用地的順序進(jìn)行整改，工作組織上采取內(nèi)業(yè)小組分工、質(zhì)檢人員牽頭的生產(chǎn)組織架構(gòu)開(kāi)展整改工作。再次提交省級(jí)檢查后，實(shí)現(xiàn)了全縣檢查錯(cuò)誤率6%的目標(biāo)。

5 結(jié)束語(yǔ)

在重大調(diào)查項(xiàng)目中實(shí)施監(jiān)理既是技術(shù)要求，也是市場(chǎng)的需要，監(jiān)理制度的介入不但改變了傳統(tǒng)“兩級(jí)檢查，一級(jí)驗(yàn)收”的測(cè)繪項(xiàng)目質(zhì)量管理方式，而且破除了原有的自我管理、自我監(jiān)控的封閉作業(yè)模式，也能夠?yàn)闇y(cè)繪單位之間的相互合作創(chuàng)造發(fā)展和提升的機(jī)會(huì)。龍巖市在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作中引入監(jiān)理機(jī)制，對(duì)全市三調(diào)項(xiàng)目成果質(zhì)量產(chǎn)生了較大的推動(dòng)作用。通過(guò)檢查取得檢查數(shù)據(jù)，如實(shí)反映了生產(chǎn)過(guò)程的質(zhì)量，如發(fā)現(xiàn)階段成果質(zhì)量出現(xiàn)了異常狀態(tài)，及時(shí)采取技術(shù)措施或替換作業(yè)隊(duì)伍，消除了生產(chǎn)過(guò)程中的異常因素，預(yù)防不合格成果的產(chǎn)生，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、安全等提供了技術(shù)支撐，得到了省三調(diào)辦、市三調(diào)辦的雙重認(rèn)可。