大中型水閘運(yùn)行管理現(xiàn)狀與對(duì)策建議

水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038

水閘是水利工程重要的組成部分，它利用閘門控制流量和調(diào)節(jié)水位，以達(dá)到減輕或消除水旱災(zāi)害，滿足人們生活和生產(chǎn)需求，在防洪治澇、農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電、航運(yùn)交通、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮著重要作用。

1 我國水閘概況

根據(jù)《中國水利年鑒（2018）》[1]，截至2017年底，我國共有水閘103878座，其中大型水閘892座、中型水閘6504座，水閘數(shù)量可謂世界之最。水閘數(shù)量分布最多的流域是長江流域，其次是淮河流域和珠江流域。按水閘作用分類，數(shù)量最多的是節(jié)制閘，其次是排水閘和引水閘。這些水閘工程在發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、抗御水旱災(zāi)害等方面發(fā)揮了重要作用。

2 水閘運(yùn)行管理概述

（1）管理機(jī)構(gòu)。水閘的管理按照水行政主管部門權(quán)限分為流域管理和地方各級(jí)水行政主管部門管理。地處省（市、區(qū)）交界處、受益區(qū)跨省（市、區(qū)）的大中型水閘，一般由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。其他大中型水閘由行政區(qū)域內(nèi)水行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。

（2）管理單位性質(zhì)。按照國務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2002〕45號(hào)）及相關(guān)規(guī)定，水管單位根據(jù)承擔(dān)的任務(wù)，劃分為純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性水管單位三種類別。當(dāng)前，我國大中型水閘管理單位多為純公益性水管單位，其人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，工程日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)在水利工程維修養(yǎng)護(hù)歲修資金中列支，工程更新改造費(fèi)用納入基本建設(shè)投資計(jì)劃。

（3）管理水平。各省級(jí)水行政主管部門均設(shè)水閘運(yùn)行管理專門機(jī)構(gòu)，履行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)等職能；人員經(jīng)費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)基本到位；管理單位普遍建立了運(yùn)行管理制度，規(guī)范化管理意識(shí)和體系初步形成；多數(shù)水閘能夠按要求開展維修養(yǎng)護(hù)、控制運(yùn)用等運(yùn)行管理工作，積極推進(jìn)劃界確權(quán)工作。但是，水閘運(yùn)行管理在巡視檢查、工程監(jiān)測(cè)、除險(xiǎn)加固、安全鑒定以及安全檢測(cè)等方面存在不同程度的問題，部分水閘管理設(shè)施設(shè)備配備不足，個(gè)別水閘工程實(shí)體狀況不容樂觀。

3 運(yùn)行管理存在的主要問題及原因

3.1 管理體系建設(shè)方面

（1）管理經(jīng)費(fèi)不足。部分地區(qū)尤其是中西部省份和貧困地區(qū)水管體制改革不到位，機(jī)制不健全，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)來源沒有固定渠道，應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)難以足額到位，導(dǎo)致工程缺少必要的維修養(yǎng)護(hù)，該修未修、年久失修、久病成險(xiǎn)等問題嚴(yán)重。由于缺少資金，病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固工作進(jìn)度緩慢，相當(dāng)一部分水閘的嚴(yán)重問題無法及時(shí)得到治理，安全隱患長期存在，難以保證水閘安全運(yùn)行。

（2）管理人員技術(shù)力量薄弱。大多數(shù)水閘遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，工作環(huán)境較為艱苦，工資及福利待遇較低，難以吸引專業(yè)技術(shù)人才。另外，管理單位缺少良好的人員成長和淘汰機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有工作人員缺乏系統(tǒng)有效的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，管理人員缺乏進(jìn)步的上升途徑，水閘管理單位普遍存在人員結(jié)構(gòu)不合理，文化層次偏低，專業(yè)技術(shù)力量薄弱等問題。

（3）管理制度不完善。受“重建輕管”思想的影響和管理水平差、技術(shù)力量薄弱的限制，水閘工程長期粗放式管理，缺少細(xì)致、完善的制度體系。超過半數(shù)的水閘未制定《水閘技術(shù)管理實(shí)施細(xì)則》或編制的實(shí)施細(xì)則未經(jīng)審批，部分水閘制定的工程觀測(cè)、工程檢查、設(shè)備檢修、檔案管理等管理制度內(nèi)容不全面、深度不夠，缺乏針對(duì)性和可操作性。

3.2 工程實(shí)體安全方面

（1）部分工程實(shí)體存在安全隱患。我國大部分水閘建成于20世紀(jì)80年代以前，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，當(dāng)時(shí)的水閘設(shè)計(jì)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有些水閘甚至沒有進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)，加之當(dāng)時(shí)技術(shù)水平低、施工設(shè)備簡陋，致使水閘建設(shè)質(zhì)量先天不足，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，工程質(zhì)量差[2]。有相當(dāng)一部分水閘工程的閘室、閘墩、底板、邊墻、消能防沖設(shè)施等主要建筑物存在伸縮縫開裂、混凝土脫落、鋼筋裸露銹蝕等問題；部分水閘工程閘門存在變形、漏水、卡阻等情況。超過半數(shù)的水閘在2010年之前進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但由于除險(xiǎn)加固不徹底、缺少日常維修養(yǎng)護(hù)資金等，工程實(shí)體仍然存在安全隱患。

（2）管理設(shè)施設(shè)備配備不足。工程管理現(xiàn)代化水平偏低，僅有少部分水閘運(yùn)用了現(xiàn)代化的管理設(shè)施，大部分工程監(jiān)測(cè)手段和調(diào)度方式落后。由于除險(xiǎn)加固不徹底，部分水閘甚至未按規(guī)范或批復(fù)的除險(xiǎn)加固初步設(shè)計(jì)方案設(shè)置流量、位移、揚(yáng)壓力等觀測(cè)設(shè)施。少數(shù)水閘觀測(cè)設(shè)施損壞后，因缺少維修養(yǎng)護(hù)資金，至今未修復(fù)。部分水閘工程存在啟閉機(jī)不能正常工作、未配備備用電源等問題。

（3）安全鑒定、安全檢測(cè)未按期開展。管理單位對(duì)安全鑒定、安全檢測(cè)工作不夠重視，超過半數(shù)的水閘未按規(guī)定開展安全鑒定與檢測(cè)工作。部分水閘經(jīng)安全鑒定為四類水閘后，管理單位未進(jìn)行保閘安全應(yīng)急措施，且未限制運(yùn)用。

3.3 日常管理方面

（1）控制運(yùn)用不規(guī)范。水閘操作運(yùn)行普遍不夠規(guī)范，缺少專門的操作運(yùn)行記錄日志和交接班記錄，記錄表設(shè)置不規(guī)范，缺少啟閉依據(jù)、啟閉順序、閘門開度及歷時(shí)、啟閉機(jī)運(yùn)行狀態(tài)等必要的填寫項(xiàng)目。少數(shù)水閘未編制水閘控制運(yùn)用計(jì)劃或計(jì)劃未經(jīng)批復(fù)。受管理體制限制，聯(lián)合調(diào)控機(jī)制未形成，水閘調(diào)度運(yùn)用不夠流暢。尤其是部分跨地市的水閘，未施行流域化管理，水閘的調(diào)度運(yùn)用協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致河流上下游水流失調(diào)。一旦遇到洪澇災(zāi)害，會(huì)對(duì)人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成巨大威脅[3]。

（2）安全監(jiān)測(cè)、巡視檢查未給予足夠重視。安全監(jiān)測(cè)和巡視檢查是實(shí)時(shí)掌握水閘運(yùn)行狀況的基本措施，也是保障水閘安全運(yùn)行的主要手段。由于缺少安全監(jiān)測(cè)設(shè)施，或設(shè)施損壞未及時(shí)修復(fù)等原因，超過半數(shù)的水閘缺少監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，部分水閘觀測(cè)頻次不足或未對(duì)觀測(cè)資料進(jìn)行整編分析。部分水閘日常巡視檢查流于形式，檢查記錄不能如實(shí)反映工程存在的問題，表格設(shè)置不規(guī)范，缺少必要的檢查項(xiàng)目及內(nèi)容。多數(shù)水閘定期檢查完成后未編寫檢查記錄和報(bào)告。

4 對(duì)策及建議

（1）落實(shí)維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。地方各級(jí)水行政主管部門要繼續(xù)深化水管體制改革，鞏固改革成果，建立長效機(jī)制，明確落實(shí)好公益性、準(zhǔn)公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體及來源渠道，確保兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，保障維修養(yǎng)護(hù)工作的正常開展。

（2）提升管理隊(duì)伍能力。針對(duì)當(dāng)前水閘管理人員普遍存在學(xué)歷低、業(yè)務(wù)差、管理和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)的問題，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，建立水閘管理人員分級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，根據(jù)水閘的特點(diǎn)，開展全方位、多層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；創(chuàng)新人才激勵(lì)機(jī)制，建立以績效為主要依據(jù)的薪酬分配體系，在職務(wù)晉升或職稱晉級(jí)方面形成向一線人員傾斜、向能力傾斜、向貢獻(xiàn)傾斜的分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用機(jī)制留住人。此外，要重視水利工程運(yùn)行過程中問題的積累和分析，為管理人員創(chuàng)造更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（3）加強(qiáng)工程安全管理。第一，要落實(shí)“三個(gè)責(zé)任人”，明確水閘的行政責(zé)任人、技術(shù)責(zé)任人、巡查責(zé)任人，并督促責(zé)任人盡職履責(zé)；要建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，將水閘安全生產(chǎn)的責(zé)任落實(shí)到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)崗位、每個(gè)人，增強(qiáng)各級(jí)工作人員的責(zé)任感，協(xié)同配合做好安全管理。第二，要完善制度構(gòu)建，定期組織開展水閘安全鑒定及閘門和啟閉機(jī)等金屬結(jié)構(gòu)安全檢測(cè)等工作。第三，涉及工程安全的問題，要立即采取有效措施盡快解決，被列為四類閘等有安全隱患的工程，要盡快申請(qǐng)報(bào)廢或進(jìn)行除險(xiǎn)加固。第四，要重視安全監(jiān)測(cè)和巡視檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程運(yùn)行中存在的隱患，確保水閘安全運(yùn)行、良性運(yùn)行。

（4）推進(jìn)規(guī)范化管理。水閘工程規(guī)范化管理的本質(zhì)是將日常管理工作精細(xì)化和系統(tǒng)化，運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)化和程序化的方式，組織管理各單元精準(zhǔn)、高效、協(xié)同和持續(xù)的運(yùn)行。第一，要確立規(guī)范化管理理念，建立健全規(guī)范化管理體制。第二，要明確規(guī)范化管理工作標(biāo)準(zhǔn)，建立科學(xué)、完善的管理工作標(biāo)準(zhǔn)體系，如工作記錄表格應(yīng)采用統(tǒng)一格式。第三，要強(qiáng)化規(guī)范化管理考核，并將考核結(jié)果與工作績效掛鉤。第四，要保障水閘運(yùn)行管理所必要的保護(hù)和管理范圍、技術(shù)人才和管理費(fèi)用[3]。

（5）推廣現(xiàn)代化技術(shù)應(yīng)用。要充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)的發(fā)展，推廣自動(dòng)化控制技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化安全監(jiān)測(cè)、自動(dòng)化遠(yuǎn)程控制、智能化故障報(bào)警，提高水閘管理的工作效率；積極開展新結(jié)構(gòu)、新材料、新工藝、新裝備的研究、實(shí)踐與推廣，不斷提高建設(shè)質(zhì)量與管理手段；積極推進(jìn)管理技術(shù)創(chuàng)新，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等高新技術(shù)，使水閘運(yùn)行管理提檔升級(jí)[4]。

5 結(jié)束語

水閘運(yùn)行管理的水平直接影響水閘效益的發(fā)揮，要想提高水閘工程運(yùn)行管理水平，必須“補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管”，這就要求水閘技術(shù)人員和管理人員切實(shí)加強(qiáng)運(yùn)行管理和監(jiān)督管理等各項(xiàng)工作，確保工程安全運(yùn)行和效益充分發(fā)揮，滿足新時(shí)代的治水需求。