提升財(cái)政科技資金績效評價(jià)質(zhì)量的思考

紀(jì)開芳

（云南大學(xué)，云南 昆明650091）

0 引言

為提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出“花錢必問效，無效必問責(zé)”的財(cái)政資金績效評價(jià)新理念，同年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，提出財(cái)政科研項(xiàng)目依據(jù)任務(wù)書，開展分類綜合績效評價(jià)，推動項(xiàng)目管理從重?cái)?shù)量和過程向重質(zhì)量和結(jié)果轉(zhuǎn)變并要加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用?？蒲许?xiàng)目績效評價(jià)開展兩年多來，取得了一定的成效，但尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有進(jìn)一步完善和提升的空間。

1 財(cái)政科技資金績效管理的制度體系建設(shè)

績效管理理論始于20世紀(jì)30年代，到20世紀(jì)50年代，績效評價(jià)作為企業(yè)管理的重要組成部分，被西方學(xué)者引入到公共財(cái)政預(yù)算管理領(lǐng)域[1]。我國起步較晚，到20世紀(jì)90年代初 “績效評估”這一概念才被引入。財(cái)政部2005年印發(fā)《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理辦法》,各高校紛紛開始探索績效管理。2015年，我國新《預(yù)算法》正式實(shí)施，預(yù)算績效首次入法，要求各級預(yù)算必須遵循“講求績效”的原則，并將績效思維貫穿于預(yù)算編制。預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)了我國財(cái)政資金的管理向法治化、科學(xué)化和規(guī)范化邁進(jìn)。

2018年，依據(jù)黨的十九大提出的“全面實(shí)施績效管理”，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，全國大部分省市結(jié)合自身實(shí)際相繼出臺了一系列財(cái)政資金績效評價(jià)的地方性文件，標(biāo)志著我國財(cái)政科技項(xiàng)目資金績效管理的制度體系初步建立。

2 財(cái)政科技資金績效評價(jià)實(shí)踐中存在的主要問題

隨著科技管理改革的深入推進(jìn)，雖然在財(cái)政科技績效評價(jià)方面已經(jīng)取得了初步成效，但績效評價(jià)的質(zhì)量及評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用還存在一些突出問題。主要表現(xiàn)為：

2.1 思想認(rèn)識不高，重視程度不夠

政府相關(guān)部門雖然已出臺與財(cái)政科技資金績效管理的相關(guān)文件，但文件的貫徹落實(shí)不到位。其主要原因在于各級科研項(xiàng)目管理部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目評審專家對財(cái)政科研項(xiàng)目績效評價(jià)認(rèn)識不高，重視程度不夠，導(dǎo)致公眾對科研項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果認(rèn)可度不高 。項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，更多的關(guān)注點(diǎn)在能否立項(xiàng)，獲得多少財(cái)政科技資金的資助。獲得資助后科研人員對項(xiàng)目的進(jìn)展關(guān)注比較多，對經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)出的效益基本不關(guān)注[2]，更談不上自覺樹立“花錢問效，無效問責(zé)”的意識。項(xiàng)目評審中，專家的關(guān)注點(diǎn)更多是項(xiàng)目的意義、必要性、研發(fā)內(nèi)容、技術(shù)路線和成果產(chǎn)出等，對財(cái)政科技資金績效評價(jià)中的各個(gè)指標(biāo)值、投入產(chǎn)出績效的科學(xué)性、合理性、可行性等重視不夠。

2.2 績效評價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性尚待完善

財(cái)政科技項(xiàng)目在確定項(xiàng)目目標(biāo)和績效指標(biāo)時(shí)隨意性大，沒有認(rèn)真考慮其科學(xué)性、合理性和可行性。有的缺乏定量指標(biāo)值，指標(biāo)數(shù)據(jù)無法獲取，定性評價(jià)指標(biāo)不可衡量；有的指標(biāo)值測算的過高或過低，這樣測算的指標(biāo)值毫無價(jià)值；有的指標(biāo)與預(yù)算資金不匹配，與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)；評價(jià)指標(biāo)主要集中在經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，而不能反映全部工作內(nèi)容。有的績效評價(jià)過于簡單，僅以論文、著作、專利數(shù)量等作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，忽略了成果應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和可持續(xù)影響等指標(biāo)的評價(jià)，一定程度上存在財(cái)政科技資金績效評價(jià)工作走過場的現(xiàn)象。

2.3 分類評價(jià)落實(shí)不到位

盡管在政府出臺的相關(guān)文件中明確提出績效評價(jià)必須分類評價(jià)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中落實(shí)不到位。沒有注意到自然科學(xué)和社會科學(xué)兩類科學(xué)研究屬性差異、自然科學(xué)內(nèi)部各學(xué)科之間的差異等。僅僅使用統(tǒng)一的一級指標(biāo)、統(tǒng)一的方式方法、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致指標(biāo)體系的設(shè)立與實(shí)際科研活動出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象[2]。 “為評而評” “形式化”“走過場”的現(xiàn)象嚴(yán)重，未到預(yù)期績效評價(jià)效果。

2.4 評價(jià)數(shù)據(jù)信息缺失，評價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和真實(shí)性

在自評和專家評價(jià)時(shí)，由于主要數(shù)據(jù)信息不全，特別是績效指標(biāo)完成情況缺少相關(guān)材料支持，導(dǎo)致對績效的評價(jià)空泛，無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與預(yù)設(shè)的考核指標(biāo)符合度差。專家無法給出科學(xué)合理的判斷，不能真正體現(xiàn)專家評判、診斷和指導(dǎo)的作用。比如用戶滿意度調(diào)查，大部分項(xiàng)目在沒有采用任何方式對滿意度進(jìn)行調(diào)查，在無任何依據(jù)的情況下隨意填上一個(gè)數(shù)值，造成項(xiàng)目實(shí)施效果與效益體現(xiàn)不夠明顯。雖然部分項(xiàng)目的績效評價(jià)工作由第三方機(jī)構(gòu)來完成，但由于第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)知識的局限性，無法準(zhǔn)確把握科學(xué)研究的規(guī)律和特點(diǎn)，致使評價(jià)結(jié)果不夠客觀和真實(shí),參考價(jià)值不大[3]。

2.5 評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的作用不明顯

財(cái)政科技資金績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)該在提高財(cái)政資金管理效率、使用質(zhì)量以及資金分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面起到重要作用， 但實(shí)際情況是評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和預(yù)期的效果相去甚遠(yuǎn)。沒有將評價(jià)結(jié)果很好地應(yīng)用到相關(guān)的財(cái)政科技資金使用管理、日常管理工作中，也無法通過評價(jià)結(jié)果督促管理人員、相關(guān)部門來進(jìn)行財(cái)政科技資金使用的整改與完善。財(cái)政科技資金績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用缺乏規(guī)范、科學(xué)的機(jī)制，對評價(jià)結(jié)果相關(guān)信息的公開方式、內(nèi)容及范圍等不規(guī)范，隨意性大，通常情況下由被評對象的主觀意愿決定?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》中明確指出:各級單位或部門必須從年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家層面宏觀調(diào)控以及跨年預(yù)算平衡、應(yīng)參照上一年度資金預(yù)算執(zhí)行情況、績效評價(jià)結(jié)果,且需征求多方意見的基礎(chǔ)上才能著手編制下一年度的預(yù)算。但在實(shí)際操作上很多單位或部門在下一年預(yù)算編制、資金安排中, 沒有參考上年度績效評價(jià)結(jié)構(gòu)對預(yù)算總額調(diào)整幅度進(jìn)行合理控制,績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用基本止步于結(jié)論的形成，財(cái)政科技資金績效評價(jià)就失去了意義。

3 提高財(cái)政科技資金績效評價(jià)質(zhì)量的途徑和措施

3.1 統(tǒng)一思想、提高責(zé)任意識

各級政府管理部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要把思想統(tǒng)一到中央相關(guān)文件精神上來，要加大對財(cái)政科技資金績效管理重要性的宣傳力度,增強(qiáng)績效管理的責(zé)任意識,共同營造“花錢問效，無效問責(zé)”的氛圍；要加大對項(xiàng)目實(shí)施單位履行職責(zé)情況的監(jiān)督檢查。把績效管理真正落實(shí)到項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施和結(jié)題驗(yàn)收的每一環(huán)節(jié)。以績效管理為導(dǎo)向，建立和完善財(cái)政科技資金績效評價(jià)相關(guān)制度和辦法，包括財(cái)政科技資金管理辦法、績效評價(jià)制度、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用等。調(diào)動各類主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。同時(shí)要建立專門的績效評價(jià)工作機(jī)構(gòu),明確職責(zé), 提高從業(yè)人員的知識水平和業(yè)務(wù)能力, 提高績效評價(jià)的質(zhì)量。

3.2 構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系

遵循科學(xué)研究規(guī)律，根據(jù)不同科研類型的特點(diǎn)，按照共性與個(gè)性相結(jié)合、分類分級相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、過程與結(jié)果相結(jié)合的原則構(gòu)建分類評價(jià)指標(biāo)體系。在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)設(shè)立明確、細(xì)化的階段性目標(biāo)，便于進(jìn)行考核判斷項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的好壞；立項(xiàng)評審時(shí)重點(diǎn)審核財(cái)政科技資金績效目標(biāo)的合理性、創(chuàng)新性、可操作性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技資金績效目標(biāo)的能力和條件等在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過對階段性績效目標(biāo)考核，對項(xiàng)目進(jìn)展不好，績效目標(biāo)完成度低或難以達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的，應(yīng)及時(shí)予以調(diào)整或暫緩撥付財(cái)政科技資金。

特別要關(guān)注到，基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究具有探索性、獨(dú)創(chuàng)性、結(jié)果不可預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)大和失敗率高等特點(diǎn)，對于這類項(xiàng)目，比如國家自然科學(xué)基金計(jì)劃、國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃基礎(chǔ)研究與應(yīng)用基礎(chǔ)研究類研究，績效評價(jià)的重點(diǎn)是原創(chuàng)性成果的產(chǎn)出，如新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法、新規(guī)律等，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家重大需求中關(guān)鍵核心科學(xué)問題的能力和達(dá)到的效果。而應(yīng)用類項(xiàng)目績效評價(jià)的重點(diǎn)是科技對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的影響和推動，評價(jià)的指標(biāo)設(shè)立以新技術(shù)、新工藝、新方法、新產(chǎn)品、關(guān)鍵部件等的創(chuàng)新性、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，突出產(chǎn)生的成果應(yīng)用為解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)鍵問題和產(chǎn)生的效益、引領(lǐng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。評價(jià)方式采取成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用推廣相關(guān)方評價(jià)和市場評價(jià)方式。

探索構(gòu)建“結(jié)構(gòu)化的量化指標(biāo)體系”，篩選具有代表性的績效評價(jià)核心指標(biāo), 根據(jù)不同的評價(jià)內(nèi)容采用模塊化的組合方式進(jìn)行整合。

要按照堅(jiān)決“破五唯”的要求，提交評價(jià)的論文、專利等只提供有代表性的，在數(shù)量方面作出一定限制，不將“頭銜”“帽子”“論文數(shù)量”“獲得獎勵(lì)”等作為評價(jià)指標(biāo)。

3.3 完善績效評價(jià)數(shù)據(jù)信息，確保評價(jià)結(jié)果客觀真實(shí)

評價(jià)項(xiàng)目信息資料是否真實(shí)完備，決定著績效評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。要進(jìn)一步完善反映項(xiàng)目管理的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善科技項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫建設(shè)，打通單位與單位之間和各個(gè)單位內(nèi)部信息共享屏障，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。要利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，通過建模的優(yōu)化和數(shù)據(jù)分析，提高財(cái)政科技資金績效評價(jià)

結(jié)果的客觀和真實(shí)。

3.4 推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

財(cái)政科技資金績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是績效評價(jià)的最終目的，是績效評價(jià)工作的核心，是財(cái)政部門安排財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算、政策調(diào)整和后續(xù)支持的重要依據(jù)；績效評價(jià)結(jié)果要與項(xiàng)目單位及項(xiàng)目責(zé)任人的業(yè)績考核掛鉤；要與以后年度的財(cái)政科技資金撥付掛鉤；與再次申請財(cái)政科技資金關(guān)聯(lián)。進(jìn)一步強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，關(guān)鍵在于建立基于績效評價(jià)結(jié)果的獎懲與問責(zé)機(jī)制，建立績效評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。要暢通及時(shí)將專家評價(jià)意見和建議反饋給科技項(xiàng)目承擔(dān)單位管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研人員的渠道，有利于通過改進(jìn)提升創(chuàng)新績效[4]。制定適度的獎勵(lì)或處罰辦法，對于績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的高校、科研院所等，在申請國家、地方政府科技計(jì)劃項(xiàng)目、績效工資總量核定、建設(shè)國家科技創(chuàng)新基地布局、研究生招生指標(biāo)、相關(guān)和政策等方面給予適當(dāng)傾斜。對通過“產(chǎn)學(xué)研緊密合作”機(jī)制實(shí)現(xiàn)財(cái)政科技資金項(xiàng)目取得顯著效益的相關(guān)人員或基層車間（部門），給予項(xiàng)目繼續(xù)支持或獎勵(lì)。形成激勵(lì)約束的良性循環(huán)，使績效評價(jià)真正起到提高財(cái)政科技資金使用效益的作用。

4 結(jié)語

伴隨著科技管理改革的深入推進(jìn)，我國在財(cái)政科技項(xiàng)目績效管理和評價(jià)方面已經(jīng)取得了初步成效，標(biāo)志著我國財(cái)政科技項(xiàng)目資金績效管理的制度體系初步建立。但在績效管理和評價(jià)的實(shí)踐過程中，尚有值得引起重視和進(jìn)一步改革完善的空間。在全面貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)高水平科技自立自強(qiáng)的新征程中，我們應(yīng)該進(jìn)一步把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的決定和部署上來，以改革創(chuàng)新的精神推動科技管理改革邁上新的臺階。