油氣管道高后果區(qū)管理探討

袁 海，王景巍，劉小暉

（國家管網(wǎng)集團(tuán)西南管道蘭州輸油氣分公司，甘肅 蘭州 730060）

1 簡述

《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB 32167-2015）將“高后果區(qū)”明確定義為“管道泄漏后可能對公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域”，是指油氣管道發(fā)生泄漏失效后，可能造成嚴(yán)重人員傷亡或者嚴(yán)重環(huán)境破壞的區(qū)域?；谧R別標(biāo)準(zhǔn)，采用定性方法進(jìn)行分析，隨著地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，以及青島“11·22”事故的發(fā)生，地方政府近年來逐漸加大了對高后果區(qū)的關(guān)注。而作為管道運(yùn)營企業(yè)，卻更加關(guān)注油氣管道的高風(fēng)險(xiǎn)段，其是指管道泄漏后對管道周圍人員健康、安全、環(huán)境、社會等造成的后果，同時(shí)還考慮泄漏后的管道停輸影響和財(cái)產(chǎn)損失，評價(jià)一般采用半定量或定量的方法進(jìn)行分析，考慮的因素更全面、更有深度、更復(fù)雜。地方政府和油氣管道運(yùn)營企業(yè)管理的重點(diǎn)不同，甚者個(gè)別單位或者個(gè)人將高后果區(qū)等同于高風(fēng)險(xiǎn)段，造成了大家聞‘高’懼險(xiǎn)。結(jié)合筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，以及目前油氣管道高后果區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)段的管理情況，探討油氣管道高后果區(qū)目前的管理現(xiàn)狀。

2 高后果區(qū)的管理

管道高后果區(qū)是企業(yè)管理的重點(diǎn)，也是政府監(jiān)管和社會關(guān)注的重點(diǎn)。由于各地自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異較大，高后果區(qū)產(chǎn)生的原因、泄漏發(fā)生后產(chǎn)生的后果不盡相同。做好高后果區(qū)管控工作是政企共同的目標(biāo)，但如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)并沒有現(xiàn)成答案，既要嚴(yán)格貫徹落實(shí)國家相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)結(jié)合管道所處地具體情況有針對性地開展工作，做到因情施策，精準(zhǔn)發(fā)力。

一是源頭把控。高后果區(qū)是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和完整性評價(jià)的重要對象，也是完整性管理“六步”循環(huán)中的重要一環(huán)，避免高后果區(qū)發(fā)生事故，加強(qiáng)高后果區(qū)識別及風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，要從建設(shè)管道設(shè)計(jì)階段深入抓起，初期的勘察、設(shè)計(jì)階段就要充分考慮高后果區(qū)，選線應(yīng)盡量避繞高后果區(qū)，當(dāng)路由受限無法避繞時(shí)應(yīng)采取降低風(fēng)險(xiǎn)的防護(hù)措施，且從地區(qū)等級等方面做好管材、管壁、壓力、閥室間距等方面進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，從源頭杜絕管道運(yùn)行中各種“胎里病”。

二是法律規(guī)范?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》第三十條將管道保護(hù)中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)規(guī)定為管道保護(hù)的核心區(qū)域，禁止種植深根植物、修建建筑物、構(gòu)筑物等危害管道安全的行為。第三十一條規(guī)定，在管道兩側(cè)修建人口密集場所等建筑物，與管道的距離應(yīng)當(dāng)符合國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。GB 50251-2015《輸油氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》4.1.1規(guī)定，管道中心線與建（構(gòu)）筑物的最小間距不少于5米。GB 32167-2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》規(guī)定，高后果區(qū)邊界設(shè)定為管道距離最近一幢建筑物外邊緣200米，輸氣管道的潛在影響區(qū)域是依據(jù)潛在影響半徑計(jì)算的可能影響區(qū)域。由于法律和規(guī)范對安全距離的要求不統(tǒng)一，使得政府建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃一般按照距離管道中心線5米審批，很少考慮防火間距和潛在影響半徑，導(dǎo)致出現(xiàn)大量人員密集型高后果區(qū)。

三是管理理念。政府主管部門或管道企業(yè)的管理理念對管道高后果區(qū)管理的實(shí)施效果有著決定性的影響，從政府管道主管部門到管道企業(yè)，從負(fù)責(zé)人到具體執(zhí)行者，都沒有系統(tǒng)的、完整的、深刻的掌握管道高后果區(qū)管理的內(nèi)涵、技術(shù)、應(yīng)用過程，處于被動、觀望和摸索接受的現(xiàn)狀，而各個(gè)企業(yè)管理水平不均衡，人員理論水平和素質(zhì)參差不齊，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展導(dǎo)致管道高后果區(qū)不斷增加，公共安全風(fēng)險(xiǎn)不斷升高，個(gè)別政府仍認(rèn)為是管道企業(yè)的責(zé)任，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依然大于管道安全，理念上改變尚需時(shí)日。其主要原因是責(zé)任權(quán)益分配不均，企地矛盾較大，管道敷設(shè)為臨時(shí)用地，加之管道企業(yè)給途經(jīng)地區(qū)稅收貢獻(xiàn)較小，地方政府往往優(yōu)先考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為保證土地有效利用，而忽略了管道保護(hù)要求，致使管道高后果區(qū)日益劇增。

四是監(jiān)管體制。2017年12月，國家安全監(jiān)管總局等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途徑人員密集型場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕138號），明確了各部門對高后果區(qū)管存控增的監(jiān)管要求，地方各級政府部門積極地進(jìn)行監(jiān)管，確極度缺乏專業(yè)管理人才和管理手段，同時(shí)管道沿線地方政府能源主管部門、應(yīng)急管理部門責(zé)權(quán)不清、分工不明造成管理協(xié)調(diào)不順暢，相互形成有力使不出，只能倒逼企業(yè)自行規(guī)定、識別、管理和考核。

五是標(biāo)準(zhǔn)體系。我國的技術(shù)體系標(biāo)準(zhǔn)基本上都是先成型企業(yè)的，逐步形成國家標(biāo)準(zhǔn)，缺乏一種自上而下的頂層設(shè)計(jì)。國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系往往具有指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性，而企業(yè)為了安全生產(chǎn)，制定了適用性強(qiáng)，技術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)，適合企業(yè)自身特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，且嚴(yán)于高于國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，卻造成了國家與企業(yè)間標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)居多，部分存在真空地帶，要想使國家、行業(yè)和企業(yè)間的標(biāo)準(zhǔn)體系統(tǒng)一并具有通用性，需打破無數(shù)部門間利益藩籬，造成更新修訂速度較慢，通用性差。

六是信息系統(tǒng)。我國雖已建成國家管道地理信息系統(tǒng)，但一直被深藏閨閣，未能發(fā)揮應(yīng)有作用，而企業(yè)信息系統(tǒng)冠以涉密，大多封閉運(yùn)行或運(yùn)行不暢，政府和公眾無法共享，建設(shè)開放性國家管道地理信息系統(tǒng)已時(shí)不我待，推倒各級政府部門與管道企業(yè)的這堵墻，勢在開放或加快建設(shè)管道地理信息系統(tǒng)，使政府監(jiān)管走進(jìn)企業(yè)，知我懂我。

七是人才培養(yǎng)。面對各管道企業(yè)系統(tǒng)不一的管道運(yùn)行條件，大量的人員主要從事在操作崗位和日常管道巡護(hù)管理，技術(shù)和管理水平不高，對精、高、尖的管道完整性管理人員關(guān)注度不夠，引進(jìn)受限，急需健全企業(yè)管道完整性管理機(jī)構(gòu)、職責(zé)和崗位，選拔一批經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)素質(zhì)高的人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，創(chuàng)造管道完整性人員的發(fā)展空間，走高水平專業(yè)化人才之路。

3 小結(jié)

1） 油氣管道快速發(fā)展，地方政府應(yīng)在關(guān)注高后果區(qū)的同時(shí)，逐步關(guān)注企業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)段，這樣才能夠和管道運(yùn)營企業(yè)形成統(tǒng)一的共識。

2）油氣管道高后果區(qū)管理在人才培養(yǎng)、信息系統(tǒng)等7個(gè)方面，還存在或多或少的缺陷或者問題，我們要在解決問題的過程中正視問題，有的放矢，查問題，補(bǔ)短板，找不足，來進(jìn)行高后果區(qū)的管理。

3）油氣管道高后果區(qū)管理要有管理體系的思路，采取的措施一定要縱向到底，橫向到邊，形成立體的管理體系，最終才能夠使高后果區(qū)管理水平上一個(gè)新的臺階。