科研事業(yè)單位深化預(yù)算管理制度改革探討

桂寶艷

（云南省科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院，云南 昆明 650051）

0 引言

預(yù)算管理是提升科研事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的重要手段，加強預(yù)算管理對于保障科研事業(yè)單位有序、科學(xué)開展科研活動具有重要意義。當前，科研事業(yè)單位預(yù)算管理存在職責不明、編制不合理、執(zhí)行不力、績效管理不優(yōu)等問題亟待解決。2021年3月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，圍繞預(yù)算收入統(tǒng)籌、預(yù)算支出管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、風險防控等方面提出了新時期預(yù)算管理制度改革的新要求，為科研事業(yè)單位進一步深化預(yù)算管理制度改革指明了方向。

1 科研事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題及其原因分析

隨著國家預(yù)算管理制度改革的持續(xù)深入推進，實施更加科學(xué)化精細化的預(yù)算管理，有利于維持科研事業(yè)單位實現(xiàn)安全高效運轉(zhuǎn)，提高財政資金使用效益，提升科研事業(yè)單位治理效能。然而在實際工作中，部分單位預(yù)算管理仍然存在一些常見的共性問題，亟待通過預(yù)算管理改革予以解決。

1.1 預(yù)算管理制度不完善

一是預(yù)算管理意識不強，單位管理層對預(yù)算管理重視程度不夠，沒有正確認識到強化預(yù)算管理對于實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標的促進作用，戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算銜接不緊密，難以推動戰(zhàn)略目標落地。二是預(yù)算管理內(nèi)控制度建設(shè)相對滯后，缺乏一套科學(xué)、完整、高效的，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、績效運行監(jiān)控與考核評價等環(huán)節(jié)的預(yù)算管理制度。三是預(yù)算管理組織不健全，未能理順財務(wù)部門和各業(yè)務(wù)部門的職責分工，主要由財務(wù)部門編制預(yù)算，其他業(yè)務(wù)部門參與不積極配合不緊密，各部門預(yù)算主體作用未能得到充分發(fā)揮。

1.2 預(yù)算編制不合理、不準確、不全面

一是預(yù)算編制依據(jù)不充分，導(dǎo)向不明確。編制預(yù)算時缺乏長遠眼光和全盤意識，沒有以單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和事業(yè)發(fā)展目標為導(dǎo)向，準確判斷單位內(nèi)外部環(huán)境、資源狀況、業(yè)務(wù)能力等情況，導(dǎo)致預(yù)算目標與單位實際相脫離，難以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。二是預(yù)算編制基礎(chǔ)不科學(xué)。項目預(yù)算編制大多采用增量預(yù)算法，在以上一年度項目收支情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)科研工作經(jīng)驗進行適當調(diào)整，很少綜合考慮單位基本情況和工作內(nèi)容的變化，從合理統(tǒng)籌資源和優(yōu)化資產(chǎn)配置的角度去編制預(yù)算，使得預(yù)算準確性降低。三是缺少既懂財務(wù)管理又懂科研管理的專業(yè)人員。由于預(yù)算編制人員專業(yè)知識有差異，大部分科研人員不具備相應(yīng)的財務(wù)知識，缺乏財務(wù)數(shù)據(jù)分析能力，很難弄清預(yù)算科目與支出經(jīng)濟分類科目之間的對應(yīng)關(guān)系，預(yù)算編制難以細化，而財務(wù)人員對科研業(yè)務(wù)認識有限，很難依據(jù)項目預(yù)期目標、實際需求及項目進度等編制預(yù)算。另外，業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門配合不夠緊密、缺乏溝通，信息傳遞不夠及時、準確，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)不合理。四是預(yù)算編制范圍和預(yù)算項目不全面。缺乏全局觀，通常只考慮到基本支出和項目支出的預(yù)算編制，而忽略了資產(chǎn)配置和政府采購的預(yù)算編制，或者只進行粗略估值，沒有進行細化，導(dǎo)致資產(chǎn)購置和政府采購需求和支出預(yù)算不匹配。此外，編制預(yù)算時更多地關(guān)注財政撥款收支，忽略了事業(yè)收支、事業(yè)單位經(jīng)營收支或其他收支，沒有將單位的各項收支全部列入單位預(yù)算統(tǒng)一編制，難以實現(xiàn)全面預(yù)算管理。

1.3 預(yù)算執(zhí)行不到位

一是盲目爭取項目資金。申報項目時，沒有開展充分調(diào)研和論證，忽略了單位的實際需要和支出能力，盲目申報項目爭取資金，導(dǎo)致“有錢花不出去”，預(yù)算執(zhí)行進度滯后。二是重科研，輕執(zhí)行。大多數(shù)科研人員通常重視項目研究，而忽視經(jīng)費的使用，因此在上半年甚至到年中時預(yù)算執(zhí)行率極低，下半年迫于預(yù)算執(zhí)行率考核的壓力，才開始“突擊花錢”，造成預(yù)算與項目進度脫節(jié)。三是預(yù)算執(zhí)行過程中，整體監(jiān)控還不到位，對執(zhí)行力度不夠的部門或項目，未能及時、有效的發(fā)現(xiàn)并糾錯，致使預(yù)算執(zhí)行效果達不到預(yù)期目標。

1.4 預(yù)算執(zhí)行隨意，調(diào)整頻繁

一是前期預(yù)算編制不合理，在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)預(yù)算與科研項目相脫節(jié)的情況，一些科目預(yù)算不足，一些科目又用不出去，容易導(dǎo)致頻繁、隨意調(diào)整預(yù)算，影響預(yù)算批復(fù)的權(quán)威性。二是缺乏授權(quán)審批制度，審核不嚴。經(jīng)費支出前或預(yù)算調(diào)整前未按規(guī)定的權(quán)限和程序進行審批，財務(wù)部門未嚴格對照預(yù)算科目、規(guī)定的額度和執(zhí)行標準審核經(jīng)費支出，預(yù)算執(zhí)行缺乏制度約束，極易造成無預(yù)算或超預(yù)算支出。

1.5 績效管理流于形式，難以實現(xiàn)既定目標

一是預(yù)算績效管理理念薄弱。對預(yù)算績效管理工作重視不夠，重執(zhí)行輕績效的老舊思想尚未轉(zhuǎn)變，績效管理的積極性、主動性較弱，未將績效管理納入預(yù)算管理工作中。二是績效目標設(shè)定與資金使用效益匹配程度較低。由于科研項目的特殊性，采用社會效益、經(jīng)濟效益等績效指標很難評價項目的投入產(chǎn)出效果。因此，科研人員較多地根據(jù)較易實現(xiàn)的科研成果或已經(jīng)取得的階段性成果，設(shè)置容易統(tǒng)計的數(shù)量績效目標，而較少根據(jù)項目規(guī)劃和實際情況分析設(shè)定?？冃繕嗽O(shè)置不合理，較難客觀反映科研成果及財政資金使用效益，導(dǎo)致績效評價流于形式。三是績效運行監(jiān)控缺位。預(yù)算執(zhí)行過程中，缺乏有效的監(jiān)控手段，沒有定期開展績效目標監(jiān)控，績效目標和執(zhí)行結(jié)果容易出現(xiàn)偏差，不能為決策者提供充分有效的決策信息，幫助決策者進行調(diào)整，導(dǎo)致很難完成設(shè)定的績效目標，財政資金很難得到有效利用。四是績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分。在績效考評結(jié)束后未合理設(shè)置激勵、追責機制，無法充分調(diào)動科研人員的積極性。

2 科研事業(yè)單位進一步深化預(yù)算管理制度改革的措施

預(yù)算管理對于科研事業(yè)單位平穩(wěn)運行及可持續(xù)發(fā)展具有重要的支撐保障作用，對于預(yù)算管理中存在的不足之處，應(yīng)采取以下措施改進，逐步建立健全預(yù)算管理體系，提升科研事業(yè)單位整體管理水平。

2.1 強化預(yù)算管理意識

強化單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理的重視程度，樹立全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的全面預(yù)算管理理念，將單位的人力、資金、資產(chǎn)全部要素納入全面預(yù)算管理體系，合理分配單位資源，以預(yù)算目標為導(dǎo)向，強化預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算考核與評價，進而推動實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標。

2.2 健全預(yù)算管理體系

一是建立健全預(yù)算管理組織機構(gòu)。完善預(yù)算管理決策機構(gòu)、工作機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，為預(yù)算工作提供組織保障。二是建立健全預(yù)算管理內(nèi)控制度。依據(jù)國家各項預(yù)算管理制度及單位實際，制定完善自身的預(yù)算管理制度，建立崗位責任制，規(guī)范預(yù)算、決算審批流程，確保預(yù)算管理工作全過程得到有效控制。三是完善內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機制。科研人員應(yīng)與財務(wù)人員保持溝通，向財務(wù)人員詳細說明科研工作內(nèi)容、所需經(jīng)費保障及預(yù)期目標，以便財務(wù)人員從專業(yè)的角度細化項目預(yù)算，確?？蒲许椖康玫胶侠淼慕?jīng)費支持。同時，財務(wù)人員也需加強學(xué)習，熟練掌握相關(guān)的科研項目資金管理辦法，熟悉科研業(yè)務(wù)，加強對項目預(yù)算的審核，提升項目預(yù)算的科學(xué)性。

2.3 提高預(yù)算編制質(zhì)量

一是強化戰(zhàn)略規(guī)劃對預(yù)算的導(dǎo)向作用。依據(jù)黨和國家的方針政策及相關(guān)法律法規(guī)，并結(jié)合自身科研優(yōu)勢，研究制定本單位中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃與工作重點的基礎(chǔ)上制訂年度工作計劃，圍繞戰(zhàn)略目標和工作計劃提前研究謀劃本單位下一年度的支出需求，合理測算全年收支。二是做好預(yù)算編制基礎(chǔ)工作。編制基本支出時，要及時更新維護單位信息、人員信息等基礎(chǔ)信息，嚴格實行定員定額編制，根據(jù)財政部門“一下”基本支出預(yù)算控制數(shù)調(diào)整基本支出預(yù)算項目支出明細，并按規(guī)定及單位實際對支出經(jīng)濟分類科目進行細化完善。編制項目支出時，圍繞中央和省委省政府重大決策部署，積極研究策劃科研項目，在立項前做好調(diào)研和論證工作，避免盲目申報。三是確保預(yù)算編制范圍完整。單位的財政撥款收支、事業(yè)收支、經(jīng)營收支等各項收支都要納入預(yù)算進行編制。在預(yù)算編制過程中，要以單位戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，全盤考慮預(yù)期發(fā)生的資產(chǎn)配置、政府采購等各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)，防止業(yè)務(wù)與預(yù)算相互脫節(jié)，缺乏經(jīng)費支撐。

2.4 優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行控制

一是樹立剛性預(yù)算管理理念。經(jīng)人大審查批準的預(yù)算方案應(yīng)嚴格按照預(yù)算執(zhí)行，因特殊情況確需調(diào)整的，必須履行審批手續(xù)，未經(jīng)審批不得調(diào)整預(yù)算，維護預(yù)算批復(fù)的嚴肅性。二是建立健全內(nèi)部授權(quán)審批制度，建立預(yù)算管理集體決策和會簽制度，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責任。三是建立預(yù)算執(zhí)行分析機制。財務(wù)部門對預(yù)算執(zhí)行情況應(yīng)進行定期統(tǒng)計及分析，及時向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報，對執(zhí)行不到位的部門或項目，督促其采取整改措施，加快預(yù)算執(zhí)行進度。四是建立預(yù)算執(zhí)行考核機制。將預(yù)算執(zhí)行情況納入部門年度考核，作為后續(xù)項目支持的依據(jù)，正確運用獎懲手段，提高預(yù)算執(zhí)行責任人對預(yù)算執(zhí)行的重視程度。

2.5 建立績效管理體系

一是樹立預(yù)算績效管理理念，實施全面預(yù)算績效管理，推動單位職能職責有效履行和優(yōu)化調(diào)整。二是強化績效目標管理?？茖W(xué)設(shè)置績效目標，根據(jù)業(yè)務(wù)主管部門要求和項目工作任務(wù)，合理設(shè)定清晰、細化、可量化、可衡量、可比較的績效目標，提升績效目標的合理性、規(guī)范性和約束性。三是加強績效運行監(jiān)控管理。積極接受財政部門和主管部門“雙監(jiān)控”的指導(dǎo)和監(jiān)督，對于支出進度慢或偏離績效目標的，及時分析原因，采取相應(yīng)措施積極整改。四是完善績效評價體系。定期開展單位整體績效自評和項目績效自評，對于重點項目應(yīng)積極接受財政部門的績效再評價，自我評價與外部評價相結(jié)合，進一步提升績效評價的科學(xué)性和客觀性。五是強化激勵約束機制。為更好地提升科研人員的主動性及積極性，將績效評價結(jié)果納入員工年終考核，并作為績效工資核發(fā)及后續(xù)項目支持的依據(jù)。

2.6 加強人才隊伍建設(shè)

一是建立財務(wù)人員定期培訓(xùn)制度。科研事業(yè)單位應(yīng)保證財務(wù)人員每年有一定的時間參加學(xué)習培訓(xùn)，財務(wù)人員應(yīng)及時關(guān)注國家最新政策，注重財務(wù)專業(yè)知識培訓(xùn)、財務(wù)制度培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)等，不斷提高專業(yè)素質(zhì)及服務(wù)能力，更好地為科研業(yè)務(wù)服務(wù)。二是建立定期輪崗制度，財務(wù)人員應(yīng)更好地掌握預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算之間的勾稽關(guān)系，促進財務(wù)人員在各業(yè)務(wù)模塊的融會貫通。三是建立學(xué)習交流機制，鼓勵財務(wù)人員走出去，到其他科研單位及企業(yè)學(xué)習交流和業(yè)務(wù)調(diào)研，學(xué)習先進的管理方式及理念，開闊視野，轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新財務(wù)管理方式。四是落實科研財務(wù)助理制度。合理配備科研財務(wù)助理崗位，為科研項目和經(jīng)費管理提供專業(yè)化服務(wù)，協(xié)助科研人員編制科研項目經(jīng)費預(yù)算、審核經(jīng)費開支申請、辦理費用報銷手續(xù)、編制科研項目財務(wù)決算報告等，加強財務(wù)與科研的有效銜接。五是培養(yǎng)引進高水平管理人才，通過崗位聘用等方式，吸納引進高水平、高學(xué)歷管理人才；優(yōu)化職稱評審?fù)ǖ溃匾晫η嗄旯歉扇藛T的培養(yǎng)，建設(shè)一支專業(yè)過硬、能力過強的管理人才隊伍。

3 結(jié)語

科研事業(yè)單位是我國科技創(chuàng)新的重要力量，通過強化預(yù)算管理，預(yù)防財務(wù)風險，提高財政資金使用效率，從而提升單位管理效能，為科研事業(yè)單位持續(xù)、穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。