王倩雅
在陜西省“十四五”規(guī)劃中,西安、榆林“雙核”戰(zhàn)略被納入,榆林發(fā)展的戰(zhàn)略地位將進(jìn)一步凸顯。
一石激起千層浪。這意味著,陜西或?qū)囊晕靼矠楹诵牡膯魏四J睫D(zhuǎn)變?yōu)殡p核驅(qū)動模式。然而,一個西部省份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楹螘l(fā)全國性的關(guān)注和議論?關(guān)鍵在于,它觸發(fā)了“強(qiáng)省會時代”城市間競合的敏感神經(jīng)。
近年來,越來越多省份相繼推出“強(qiáng)省會戰(zhàn)略”,很多省會城市也率先崛起,引領(lǐng)了發(fā)展潮流,區(qū)域發(fā)展因此而進(jìn)入“強(qiáng)省會時代”。但與此同時,人們對“強(qiáng)省會戰(zhàn)略”的爭議也越來越多,很多人擔(dān)憂這樣的發(fā)展戰(zhàn)略會導(dǎo)致“一城獨(dú)大”的失衡局面,同時過度的傾斜政策也容易引起城市間的齜齬紛爭。在這種背景下,西榆“雙核”戰(zhàn)略會不會成為“強(qiáng)省會時代”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?
這樣的研判并非毫無根據(jù)。
2020年11月,《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書記的重要文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》,文章指出,中西部有條件的省區(qū),要有意識地培育多個中心城市,避免“一市獨(dú)大”的弊端。
但什么是“一市獨(dú)大”?過去,人們通常用“經(jīng)濟(jì)首位度”來衡量,即城市經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重。一般認(rèn)為,首位度不超過30%為宜。首位度過大,則不利于區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
從2019年省會城市首位度排名來看,超過30%的有8個城市。其中,銀川占比最高,達(dá)到54.02%,其后依次是長春50.60%、西寧46.63%、哈爾濱38.56%、成都36.49%、拉薩36.39%、西安36.14%、武漢35.40%、蘭州32.54%、???1.49%。
然而,排在前三位的銀川市2019年經(jīng)濟(jì)總量僅有2015.57億元,西寧市僅有1338.8億元,長春市也只有5904.1億元,相對而言它們?nèi)匀惶幵谇钒l(fā)達(dá)階段,難以用“一市獨(dú)大”來形容。因此,單一“經(jīng)濟(jì)首位度”指標(biāo)并不能說明是否是“一市獨(dú)大”。
恰恰相反,在2018 年十九屆中央第一輪巡視中,包括廈門、沈陽、大連、濟(jì)南、青島、南京、哈爾濱在內(nèi)的7座副省級城市,被點(diǎn)名批評“龍頭作用不夠”“中心城市作用不夠”“引領(lǐng)帶動作用不夠”等。這7 座城市中,不僅有省會,也有非省會城市,但毫無疑問都是中心城市。
培育中心城市,發(fā)揮中心城市龍頭帶動作用,與避免“一市獨(dú)大”是否有矛盾?顯然并非如此。
2019 年,《求是》雜志曾刊文《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》,其中指出,發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢不斷增強(qiáng),杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢頭較好,形成推動高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極。
“經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚”是客觀趨勢,“強(qiáng)省會”是“發(fā)展動力極化”階段各地自然而然的戰(zhàn)略選擇,因?yàn)槭鞘幸话惆l(fā)展基礎(chǔ)好,更有條件培育成為中心城市。從中央的角度看,并沒有明確鼓勵或制止“強(qiáng)省會戰(zhàn)略”,而是提出要順應(yīng)中心城市發(fā)展趨勢,“推動高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極”。
在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》文章中,對于“區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展”有更明確的表述:我國各地情況千差萬別,要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化。東部等人口密集地區(qū),要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu),合理控制大城市規(guī)模,不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團(tuán)式發(fā)展,形成多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。
城市發(fā)展不能盲目“攤大餅”,這是中央的一貫要求,“多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”則是最新要求。近年來,中央要求嚴(yán)控特大城市規(guī)模,特別是北京、上海大力實(shí)施城市減量發(fā)展和功能疏解,常住人口規(guī)模分別要控制在 2300 萬、2500 萬以下。
以北京、上海為參照來看,目前常住人口超千萬的省會城市有成都、武漢、鄭州、西安等,尤其是成都實(shí)際管理服務(wù)人口已經(jīng)突破 2000 萬,武漢也將近 2000 萬。
城市人口規(guī)模加上經(jīng)濟(jì)“首位度”,二者結(jié)合或許能更好地理解什么是“一城獨(dú)大”。那些人口規(guī)模過大、經(jīng)濟(jì)首位度又高的城市,則需要避免“一市獨(dú)大”的弊端。
實(shí)際上,四川和湖北早已意識到了“一市獨(dú)大”的問題,并且已經(jīng)采取了行動。
早在 2010 年,湖北就在省政府工作報告中提出“一主兩副”發(fā)展戰(zhàn)略,明確了襄陽、宜昌的副中心地位。
湖北省通過支持襄陽、宜昌加強(qiáng)鐵路、公路、航運(yùn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升城市綜合競爭力和輻射帶動力。10年來,“一主兩副”戰(zhàn)略取得了重大進(jìn)展。在2019年湖北省城市經(jīng)濟(jì)總量排名中,武漢以1.6萬億元遙遙領(lǐng)先,而襄陽和宜昌緊隨其后,分別為4812.84億元、4460.82億元。3個城市占湖北全省比重近六成,“一主兩副”格局已經(jīng)初步形成。
在“一主兩副”的基礎(chǔ)上,2017年湖北省又提出“ 一主兩副六極”戰(zhàn)略,六極包括黃石、荊州、荊門、黃岡、孝感和十堰。而在最近出臺的湖北省委“十四五”規(guī)劃建議中提出,構(gòu)建“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展布局,要求進(jìn)一步做強(qiáng)省域副中心城市,特別是重點(diǎn)解決五千億至一萬億經(jīng)濟(jì)規(guī)模和能級的城市支撐問題。
四川省從2018 年開始實(shí)施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略?!耙桓伞笔侵赋啥技涌旖ㄔO(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市,發(fā)揮帶動全省發(fā)展的“主干”作用;“多支”是指打造各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊,推動環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)競相發(fā)展,成為支撐全省發(fā)展的“支點(diǎn)”。
在“一干多支”戰(zhàn)略引領(lǐng)下,綿陽、德陽、宜賓、南充等7個位于四川省“第二梯隊(duì)”的城市,近年來競相發(fā)展,積極爭創(chuàng)經(jīng)濟(jì)副中心,為全省發(fā)展注入了新的動力和活力。
然而,無論是陜西的“雙核戰(zhàn)略”,還是湖北、四川支持省域副中心城市發(fā)展,并不意味著“強(qiáng)省會時代”的終結(jié)。從目前來看,濟(jì)南、福州、貴陽、南寧等城市仍然將“強(qiáng)省會”突出強(qiáng)調(diào),并且作為“十四五”時期的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。
山東省“十四五”規(guī)劃建議中,明確提出濟(jì)南實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略,加快建設(shè)國家中心城市。福州提出,“十四五”期間,將通過“強(qiáng)省會”和“強(qiáng)門戶”,爭創(chuàng)國家中心城市。貴州省“十四五”規(guī)劃建議中提出,實(shí)施貴陽“強(qiáng)省會”五年行動。廣西省也提出,大力實(shí)施南寧強(qiáng)首府戰(zhàn)略,高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)南寧都市圈,揚(yáng)起引領(lǐng)全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放的龍頭。
對于各地的戰(zhàn)略差異,唯有深入理解“我國各地情況千差萬別,要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化”。中國地域廣闊、各地條件差別很大,不同區(qū)域的發(fā)展程度也不一,所采取的發(fā)展戰(zhàn)略必須因地制宜。
對于各地來說,究竟是“強(qiáng)省會”還是要避免“一市獨(dú)大”,并不是一道向左走還是向右走的選擇題。既要大力發(fā)展中心城市,也要避免城市盲目“攤大餅”;既要發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)帶動作用,又要構(gòu)建“多中心、多層級、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”,這才是高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
在人們對“一市獨(dú)大”的熱議中,有一個定語往往容易被忽視,即“有條件的中西部省區(qū)”。哪些省份符合這樣的前提條件,需要具備什么樣的條件,都是值得深入研究的問題。
從陜西來看,由于南北狹長的空間格局,地理情況復(fù)雜,客觀上影響了省會西安對全省的輻射,單靠西安也難以支撐陜西全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有人認(rèn)為,西安“一枝獨(dú)秀”的單極化發(fā)展格局,導(dǎo)致陜西區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡、動力板塊單一,需要培育新的中心城市,榆林的地位就凸顯出來。
榆林位于陜西的最北端,遠(yuǎn)在西安的影響輻射范圍之外。同時,近年來榆林的戰(zhàn)略地位凸顯。榆林不僅油氣資源豐富,更是西氣東輸?shù)饶茉创笸ǖ赖谋亟?jīng)樞紐,對于國家能源安全戰(zhàn)略意義重大。
2020年初,中央財經(jīng)工作會議部署“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略,明確提出推進(jìn)“黃河‘幾字彎都市圈協(xié)同發(fā)展”,打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極。這個年輕的國家級都市圈,包括太原、呼和浩特、銀川等3個省會級城市,還有寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等省的多個城市。其中,榆林經(jīng)濟(jì)總量排第一,有望成為龍頭城市引領(lǐng)都市圈發(fā)展,推動跨省區(qū)域互動協(xié)同。對此,陜西省提前布局,提升榆林戰(zhàn)略定位,頗具前瞻性。
從榆林自身來看,近年來榆林發(fā)展勢頭強(qiáng)勁,連續(xù)超過寶雞、咸陽,成為省內(nèi)當(dāng)之無愧的經(jīng)濟(jì)第二城。2019年,榆林經(jīng)濟(jì)總量為4136.28億元,高居西部城市第六位,西部非省會城市第一,甚至超過了山西省會太原。今年前三季度榆林經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)5.2%,快于西安,居陜西省第一。
作為資源型城市,榆林曾一度經(jīng)歷煤價暴跌帶來經(jīng)濟(jì)滑坡和信用危機(jī)。為了擺脫“資源陷阱”,2017年榆林發(fā)出了“榆林十問”:如何加快高端能源化工基地建設(shè),用最少的資源換取最大的經(jīng)濟(jì)社會效益;如何破解資源富集與生態(tài)脆弱并存矛盾,走出一條經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重的路子;如何優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,形成資金、人才、信用、生產(chǎn)要素聚集的“硅谷”……
針對十大戰(zhàn)略問題,榆林市委市政府專門成立十個課題組,分別由兩名市級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),深入調(diào)研后出政策、定措施、抓落實(shí)。3年來,經(jīng)過大刀闊斧的改革,有效破解了榆林轉(zhuǎn)型升級亟需解決的問題,綜合實(shí)力實(shí)現(xiàn)跨越式提升,經(jīng)濟(jì)總量由全國第61位上升至54位。
自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長,加上在全省乃至全國戰(zhàn)略布局中占據(jù)重要地位,這或許是榆林能成為“一核”的答案。