西榆雙核： “強(qiáng)省會(huì)時(shí)代”轉(zhuǎn)折？

王倩雅

在陜西省“十四五”規(guī)劃中，西安、榆林“雙核”戰(zhàn)略被納入，榆林發(fā)展的戰(zhàn)略地位將進(jìn)一步凸顯。

一石激起千層浪。這意味著，陜西或?qū)囊晕靼矠楹诵牡膯魏四Ｊ睫D(zhuǎn)變?yōu)殡p核驅(qū)動(dòng)模式。然而，一個(gè)西部省份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楹螘?huì)引發(fā)全國(guó)性的關(guān)注和議論？關(guān)鍵在于，它觸發(fā)了“強(qiáng)省會(huì)時(shí)代”城市間競(jìng)合的敏感神經(jīng)。

近年來(lái)，越來(lái)越多省份相繼推出“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”，很多省會(huì)城市也率先崛起，引領(lǐng)了發(fā)展潮流，區(qū)域發(fā)展因此而進(jìn)入“強(qiáng)省會(huì)時(shí)代”。但與此同時(shí)，人們對(duì)“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”的爭(zhēng)議也越來(lái)越多，很多人擔(dān)憂(yōu)這樣的發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)導(dǎo)致“一城獨(dú)大”的失衡局面，同時(shí)過(guò)度的傾斜政策也容易引起城市間的齜齬紛爭(zhēng)。在這種背景下，西榆“雙核”戰(zhàn)略會(huì)不會(huì)成為“強(qiáng)省會(huì)時(shí)代”的轉(zhuǎn)折點(diǎn)？

什么是“一市獨(dú)大”

這樣的研判并非毫無(wú)根據(jù)。

2020年11月，《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書(shū)記的重要文章《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》，文章指出，中西部有條件的省區(qū)，要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端。

但什么是“一市獨(dú)大”？過(guò)去，人們通常用“經(jīng)濟(jì)首位度”來(lái)衡量，即城市經(jīng)濟(jì)總量占全省的比重。一般認(rèn)為，首位度不超過(guò)30%為宜。首位度過(guò)大，則不利于區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

從2019年省會(huì)城市首位度排名來(lái)看，超過(guò)30%的有8個(gè)城市。其中，銀川占比最高，達(dá)到54.02%，其后依次是長(zhǎng)春50.60%、西寧46.63%、哈爾濱38.56%、成都36.49%、拉薩36.39%、西安36.14%、武漢35.40%、蘭州32.54%、海口31.49%。

然而，排在前三位的銀川市2019年經(jīng)濟(jì)總量?jī)H有2015.57億元，西寧市僅有1338.8億元，長(zhǎng)春市也只有5904.1億元，相對(duì)而言它們?nèi)匀惶幵谇钒l(fā)達(dá)階段，難以用“一市獨(dú)大”來(lái)形容。因此，單一“經(jīng)濟(jì)首位度”指標(biāo)并不能說(shuō)明是否是“一市獨(dú)大”。

恰恰相反，在2018 年十九屆中央第一輪巡視中，包括廈門(mén)、沈陽(yáng)、大連、濟(jì)南、青島、南京、哈爾濱在內(nèi)的7座副省級(jí)城市，被點(diǎn)名批評(píng)“龍頭作用不夠”“中心城市作用不夠”“引領(lǐng)帶動(dòng)作用不夠”等。這7 座城市中，不僅有省會(huì)，也有非省會(huì)城市，但毫無(wú)疑問(wèn)都是中心城市。

培育中心城市，發(fā)揮中心城市龍頭帶動(dòng)作用，與避免“一市獨(dú)大”是否有矛盾？顯然并非如此。

2019 年，《求是》雜志曾刊文《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，其中指出，發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象日益突出。經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發(fā)展勢(shì)頭較好，形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長(zhǎng)極。

“經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚”是客觀趨勢(shì)，“強(qiáng)省會(huì)”是“發(fā)展動(dòng)力極化”階段各地自然而然的戰(zhàn)略選擇，因?yàn)槭?huì)城市一般發(fā)展基礎(chǔ)好，更有條件培育成為中心城市。從中央的角度看，并沒(méi)有明確鼓勵(lì)或制止“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”，而是提出要順應(yīng)中心城市發(fā)展趨勢(shì)，“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長(zhǎng)極”。

在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》文章中，對(duì)于“區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展”有更明確的表述：我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化。東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目“攤大餅”。要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)。

城市發(fā)展不能盲目“攤大餅”，這是中央的一貫要求，“多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”則是最新要求。近年來(lái)，中央要求嚴(yán)控特大城市規(guī)模，特別是北京、上海大力實(shí)施城市減量發(fā)展和功能疏解，常住人口規(guī)模分別要控制在 2300 萬(wàn)、2500 萬(wàn)以下。

以北京、上海為參照來(lái)看，目前常住人口超千萬(wàn)的省會(huì)城市有成都、武漢、鄭州、西安等，尤其是成都實(shí)際管理服務(wù)人口已經(jīng)突破 2000 萬(wàn)，武漢也將近 2000 萬(wàn)。

城市人口規(guī)模加上經(jīng)濟(jì)“首位度”，二者結(jié)合或許能更好地理解什么是“一城獨(dú)大”。那些人口規(guī)模過(guò)大、經(jīng)濟(jì)首位度又高的城市，則需要避免“一市獨(dú)大”的弊端。

向左走還是向右走

實(shí)際上，四川和湖北早已意識(shí)到了“一市獨(dú)大”的問(wèn)題，并且已經(jīng)采取了行動(dòng)。

早在 2010 年，湖北就在省政府工作報(bào)告中提出“一主兩副”發(fā)展戰(zhàn)略，明確了襄陽(yáng)、宜昌的副中心地位。

湖北省通過(guò)支持襄陽(yáng)、宜昌加強(qiáng)鐵路、公路、航運(yùn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)力。10年來(lái)，“一主兩副”戰(zhàn)略取得了重大進(jìn)展。在2019年湖北省城市經(jīng)濟(jì)總量排名中，武漢以1.6萬(wàn)億元遙遙領(lǐng)先，而襄陽(yáng)和宜昌緊隨其后，分別為4812.84億元、4460.82億元。3個(gè)城市占湖北全省比重近六成，“一主兩副”格局已經(jīng)初步形成。

在“一主兩副”的基礎(chǔ)上，2017年湖北省又提出“ 一主兩副六極”戰(zhàn)略，六極包括黃石、荊州、荊門(mén)、黃岡、孝感和十堰。而在最近出臺(tái)的湖北省委“十四五”規(guī)劃建議中提出，構(gòu)建“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動(dòng)、全域協(xié)同”的區(qū)域發(fā)展布局，要求進(jìn)一步做強(qiáng)省域副中心城市，特別是重點(diǎn)解決五千億至一萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)規(guī)模和能級(jí)的城市支撐問(wèn)題。

四川省從2018 年開(kāi)始實(shí)施“一干多支”發(fā)展戰(zhàn)略?！耙桓伞笔侵赋啥技涌旖ㄔO(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國(guó)家中心城市，發(fā)揮帶動(dòng)全省發(fā)展的“主干”作用;“多支”是指打造各具特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊，推動(dòng)環(huán)成都經(jīng)濟(jì)圈、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)、川東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)競(jìng)相發(fā)展，成為支撐全省發(fā)展的“支點(diǎn)”。

在“一干多支”戰(zhàn)略引領(lǐng)下，綿陽(yáng)、德陽(yáng)、宜賓、南充等7個(gè)位于四川省“第二梯隊(duì)”的城市，近年來(lái)競(jìng)相發(fā)展，積極爭(zhēng)創(chuàng)經(jīng)濟(jì)副中心，為全省發(fā)展注入了新的動(dòng)力和活力。

然而，無(wú)論是陜西的“雙核戰(zhàn)略”，還是湖北、四川支持省域副中心城市發(fā)展，并不意味著“強(qiáng)省會(huì)時(shí)代”的終結(jié)。從目前來(lái)看，濟(jì)南、福州、貴陽(yáng)、南寧等城市仍然將“強(qiáng)省會(huì)”突出強(qiáng)調(diào)，并且作為“十四五”時(shí)期的戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。

山東省“十四五”規(guī)劃建議中，明確提出濟(jì)南實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，加快建設(shè)國(guó)家中心城市。福州提出，“十四五”期間，將通過(guò)“強(qiáng)省會(huì)”和“強(qiáng)門(mén)戶(hù)”，爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家中心城市。貴州省“十四五”規(guī)劃建議中提出，實(shí)施貴陽(yáng)“強(qiáng)省會(huì)”五年行動(dòng)。廣西省也提出，大力實(shí)施南寧強(qiáng)首府戰(zhàn)略，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)南寧都市圈，揚(yáng)起引領(lǐng)全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開(kāi)放的龍頭。

對(duì)于各地的戰(zhàn)略差異，唯有深入理解“我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，要因地制宜推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化”。中國(guó)地域廣闊、各地條件差別很大，不同區(qū)域的發(fā)展程度也不一，所采取的發(fā)展戰(zhàn)略必須因地制宜。

對(duì)于各地來(lái)說(shuō)，究竟是“強(qiáng)省會(huì)”還是要避免“一市獨(dú)大”，并不是一道向左走還是向右走的選擇題。既要大力發(fā)展中心城市，也要避免城市盲目“攤大餅”;既要發(fā)揮中心城市的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，又要構(gòu)建“多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”，這才是高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

為什么是榆林

在人們對(duì)“一市獨(dú)大”的熱議中，有一個(gè)定語(yǔ)往往容易被忽視，即“有條件的中西部省區(qū)”。哪些省份符合這樣的前提條件，需要具備什么樣的條件，都是值得深入研究的問(wèn)題。

從陜西來(lái)看，由于南北狹長(zhǎng)的空間格局，地理情況復(fù)雜，客觀上影響了省會(huì)西安對(duì)全省的輻射，單靠西安也難以支撐陜西全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有人認(rèn)為，西安“一枝獨(dú)秀”的單極化發(fā)展格局，導(dǎo)致陜西區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡、動(dòng)力板塊單一，需要培育新的中心城市，榆林的地位就凸顯出來(lái)。

榆林位于陜西的最北端，遠(yuǎn)在西安的影響輻射范圍之外。同時(shí)，近年來(lái)榆林的戰(zhàn)略地位凸顯。榆林不僅油氣資源豐富，更是西氣東輸?shù)饶茉创笸ǖ赖谋亟?jīng)樞紐，對(duì)于國(guó)家能源安全戰(zhàn)略意義重大。

2020年初，中央財(cái)經(jīng)工作會(huì)議部署“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略，明確提出推進(jìn)“黃河‘幾字彎都市圈協(xié)同發(fā)展”，打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長(zhǎng)極。這個(gè)年輕的國(guó)家級(jí)都市圈，包括太原、呼和浩特、銀川等3個(gè)省會(huì)級(jí)城市，還有寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等省的多個(gè)城市。其中，榆林經(jīng)濟(jì)總量排第一，有望成為龍頭城市引領(lǐng)都市圈發(fā)展，推動(dòng)跨省區(qū)域互動(dòng)協(xié)同。對(duì)此，陜西省提前布局，提升榆林戰(zhàn)略定位，頗具前瞻性。

從榆林自身來(lái)看，近年來(lái)榆林發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，連續(xù)超過(guò)寶雞、咸陽(yáng)，成為省內(nèi)當(dāng)之無(wú)愧的經(jīng)濟(jì)第二城。2019年，榆林經(jīng)濟(jì)總量為4136.28億元，高居西部城市第六位，西部非省會(huì)城市第一，甚至超過(guò)了山西省會(huì)太原。今年前三季度榆林經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)5.2%，快于西安，居陜西省第一。

作為資源型城市，榆林曾一度經(jīng)歷煤價(jià)暴跌帶來(lái)經(jīng)濟(jì)滑坡和信用危機(jī)。為了擺脫“資源陷阱”，2017年榆林發(fā)出了“榆林十問(wèn)”：如何加快高端能源化工基地建設(shè)，用最少的資源換取最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益;如何破解資源富集與生態(tài)脆弱并存矛盾，走出一條經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重的路子;如何優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，形成資金、人才、信用、生產(chǎn)要素聚集的“硅谷”……

針對(duì)十大戰(zhàn)略問(wèn)題，榆林市委市政府專(zhuān)門(mén)成立十個(gè)課題組，分別由兩名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，深入調(diào)研后出政策、定措施、抓落實(shí)。3年來(lái)，經(jīng)過(guò)大刀闊斧的改革，有效破解了榆林轉(zhuǎn)型升級(jí)亟需解決的問(wèn)題，綜合實(shí)力實(shí)現(xiàn)跨越式提升，經(jīng)濟(jì)總量由全國(guó)第61位上升至54位。

自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長(zhǎng)，加上在全省乃至全國(guó)戰(zhàn)略布局中占據(jù)重要地位，這或許是榆林能成為“一核”的答案。