2020地方治理創(chuàng)新觀察

姚成二

“城市始終與風(fēng)險共存”

《決策》：2020年是地方治理面臨大考的一年，也是地方治理創(chuàng)新大量涌現(xiàn)的一年。從2020長三角地方治理創(chuàng)新案例評選結(jié)果來看，呈現(xiàn)出鮮明的新發(fā)展趨勢。您對此有何觀察？

金雪軍：地方治理與城市化發(fā)展緊密聯(lián)系在一起。城市化發(fā)展是一個動態(tài)的過程，現(xiàn)在城市結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化。比如說，城市戶籍制度，之前嚴(yán)格控制，如今基本上放開了;縣改區(qū)越來越多，城市擴容越來越明顯;還有城市與鄉(xiāng)村、新城區(qū)與老城區(qū)、城市與城市等各種形式的一體化，導(dǎo)致城市邊界發(fā)生了很大變化，進入到人口廣泛流動和區(qū)域發(fā)展一體化階段。

同時，加上高鐵和信息化的技術(shù)影響因素，城市與城市之間的邊界越來越單薄，地方治理與以前大不一樣，治理的主體、客體、體制機制、方法和效果五大要素，在城市邊界不斷變化中，也呈現(xiàn)出動態(tài)的變化。特別是在疫情影響下，不能再用靜態(tài)的眼光去考慮地方治理問題，必須要用動態(tài)的、發(fā)展的、全局的眼光去看待。

明文彪：2020年地方治理有多個明顯的特質(zhì)，一是數(shù)字賦能，這是最典型的，與疫情直接相關(guān)。浙江最多跑一次、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等前幾年推出來的改革，在疫情影響下，推廣得更明顯、更深入、更廣泛。

二是部門的整體協(xié)同?，F(xiàn)在地方治理與以前不一樣，過去是條塊分割，現(xiàn)在部門之間的協(xié)同性、集成性、系統(tǒng)性越來越強，各個部門以解決治理的痛點為出發(fā)點，協(xié)同作戰(zhàn)。

三是跨區(qū)域聯(lián)動。長三角一體化有個非常明顯的特征，是滬蘇浙皖三省一市從傳統(tǒng)的要素流動走向現(xiàn)代化治理的協(xié)同。

《決策》：疫情對城市治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)該如何理性認(rèn)識治理風(fēng)險？

陳高宏：對風(fēng)險社會，我們有很多耳熟能詳?shù)膶W(xué)術(shù)概念：小概率事件黑天鵝、大概率事件灰犀牛，小變化引發(fā)大風(fēng)暴的蝴蝶效應(yīng)等等，此次都在世人面前實景演習(xí)了一遍，令我們對治理風(fēng)險的特征有了刻骨銘心的體驗，對病毒造成的公共衛(wèi)生事件更加心存戒懼。

在一線工作的管理者，如果風(fēng)險來臨時，束手無策、困難上交，被動等待上級決策，必將貽誤戰(zhàn)機。

城市始終與風(fēng)險共存，已經(jīng)歷過諸如人群踩踏、橋梁垮塌、高樓大火、暴雨淹城、列車相撞、化學(xué)泄露、核電事故等多種考驗，不知何時將再遭劫難。正如一位病毒專家所說，病毒隱身在人們的感知盲區(qū)伺機發(fā)難，我們只聞鐘聲滴答，卻不知道時間。對此，城市管理者需始終如履薄冰、如臨深淵。也只有城市管理者的寢食難安，才能換回市民百姓的歲月靜好。

“政府不可能包打天下”

《決策》：一直以來，多元主體參與一直是地方治理熱議的話題之一，您怎樣看待這個問題？

陳高宏：從某種意義上說，城市秩序不是設(shè)計出來的，而是涌現(xiàn)出來的，是在多尺度、多層次、多元化的主體適應(yīng)性的選擇、碰撞與協(xié)同的過程中形成的。換句話說，正是各個主體的自覺性和自我的主動性，為現(xiàn)代城市有機體的健康運轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。

地方治理實踐表明，群眾有自主性才有自覺性，有付出感才有獲得感，有參與度才有滿意度。在危機應(yīng)對與日常實踐中，由于資源緊約束的特征，現(xiàn)代城市治理往往缺乏必要的韌性和彈性。單一的政府力量不可能包打天下，要對社會上千差萬別的事情都做出及時回應(yīng)，要付出的行政成本是無法估量的。

而如果主體多元，社會與企業(yè)參與之后情況就不一樣了，我們看到社會力量參與塑造了城市的韌性：一位沒有任何資源的快遞小哥，卻一呼百應(yīng)地組建了為武漢金銀潭醫(yī)院醫(yī)護人員服務(wù)的志愿者車隊，解決了醫(yī)護人員的出行和就餐等急迫問題，可見社會參與的巨大潛力。

我們看到企業(yè)參與塑造了城市的韌性：上海市政府日常儲存35萬只口罩應(yīng)急，還感到儲存和更新的成本很大;而在上海的一家企業(yè)，按合同為香港政府儲存3500萬只口罩，還能保證及時更新。武漢紅十字會半個月沒搞清的倉庫積壓救援物質(zhì)，一家醫(yī)藥物流企業(yè)接管后，兩小時就摸清了底數(shù)。

我們看到媒體參與塑造了城市的韌性：一位武漢市委領(lǐng)導(dǎo)說，我們動用了這么大的人力物力，進行拉網(wǎng)式排查，還摸不清底數(shù)，而記者暗訪就能發(fā)現(xiàn)1000多例病患。

沒有上述這些多元主體的參與，很多企業(yè)、社會和公民的能力就放空了，城市應(yīng)對風(fēng)險的韌性和彈性也就大大削弱了。實現(xiàn)多元主體的有效參與，關(guān)鍵要有制度化的渠道、平臺和空間，要培育社會組織能力，提供參與的應(yīng)用場景。

金雪軍：政府是地方治理的重要主體，但是現(xiàn)在遇到一個很重要的問題，就是政府自身在改革轉(zhuǎn)型的情況下，要做什么、管什么？

我認(rèn)為，第一，政府能夠不管盡量不管，市場能管政府就別管;第二，政府一定要管的，能下面管好的上面就不要管;第三條，政府真的要管，必須要有一個主導(dǎo)部門，不能互為前提，互相推諉扯皮。

除了政府以外，要充分發(fā)揮社會各方主體積極性主動性創(chuàng)造性，共同構(gòu)成一個完整的治理主體體系。我們經(jīng)常講的德治自治法治善治，實際上就是調(diào)動各方主體積極性。個體要德治，行業(yè)企業(yè)要自治，政府更多是要進入到法治，最后組成一個治理主體體系，走向善治。

有一點值得注意，未來地方治理中要更好地發(fā)揮龍頭企業(yè)、平臺企業(yè)的作用，因為城市與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是分不開的。

“能適應(yīng)發(fā)展的制度

就是好制度”

《決策》：從2020長三角地方治理創(chuàng)新案例評選結(jié)果來看，數(shù)字化成為創(chuàng)新治理方式的重要方向，這對未來地方治理有何啟發(fā)？

陳高宏：此次抗疫過程中，健康碼的開通，小區(qū)微信群的建立，對患者接觸人群的追蹤等信息技術(shù)的使用，都給我們留下了深刻印象。應(yīng)該說數(shù)字化有力地助推疫情防控，相信在疫情之后，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新科技成果，作為城市治理的新工具，將會更深地嵌入城市治理的整個過程。

數(shù)字化治理工具的運用，將使我們的治理由人力密集向人機交互轉(zhuǎn)變、由經(jīng)驗判斷向數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變、由被動處置向主動發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，這不只是技術(shù)手段創(chuàng)新，更是管理模式創(chuàng)新、行政方式重塑、體制機制變革，特別是為居民參與公共事務(wù)、為不同群體溝通、為社區(qū)自治共治提供了極好的載體，從而使城市真正成為有機體，解決長期困擾城市的管理碎片化問題。

大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新科技成果，作為城市治理的新工具，將會更深地嵌入城市治理的整個過程。

當(dāng)然，此次疫情防治中數(shù)字化應(yīng)用也遇到了很多問題，網(wǎng)絡(luò)上有人戲稱，“在危機來臨時智慧城市被打成了篩子”，關(guān)鍵時候派不上用場，還是人工登記、人工填表，該排隊的還是排隊。

這說明治理工具的改革沒有止境，新科技在城市治理中的運用還有很大的改進空間。危機應(yīng)用中“掉鏈子”問題，不只是硬件瞬間應(yīng)付不了，主要是協(xié)同、聯(lián)通、聯(lián)結(jié)能力等軟件需要進一步提升，科技手段與人文價值的融通需要進一步研究，而充分地暴露與針對性地解決這些問題，必將成為運用數(shù)字化助推現(xiàn)代城市治理的重大契機。

明文彪：未來，地方治理創(chuàng)新一定是以數(shù)字化為牽引，這是大勢所趨。浙江明確提出要打造省域現(xiàn)代治理先行示范區(qū)，以整體智治為導(dǎo)向，可以適用于其他地方。

數(shù)字技術(shù)本身不是難事，最重要的是如何去利用數(shù)字技術(shù)，政府是不是有魄力和勇氣把數(shù)據(jù)資源共享協(xié)同起來。因為數(shù)據(jù)鎖在各自部門的工具箱里，是不能產(chǎn)生價值的，打通了才有價值。

《決策》：我們觀察到，創(chuàng)新治理中發(fā)達地區(qū)很活躍，而很多后發(fā)地區(qū)治理創(chuàng)新很難找到抓手。如何破解這個難題？

陳高宏：創(chuàng)新是對傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)，發(fā)達地區(qū)得風(fēng)氣之先，遇到問題比較早，倒逼著創(chuàng)新去破解問題，而在后發(fā)地區(qū)，問題還沒突出到非得解決不可的時候，與社會整體發(fā)展還是相吻合的，不能為了改革而改革，可以先在實踐中做些試點，但絕不要為之著急，因為還沒到那個階段。制度的關(guān)鍵在于適應(yīng)性，能適應(yīng)發(fā)展的制度就是好制度。

金雪軍：后發(fā)地區(qū)治理創(chuàng)新，一是要把好的東西學(xué)到手，這是實踐證明了的。但學(xué)習(xí)的對象不一定是先發(fā)地方，所有地方都有好做法，這是最節(jié)約成本和時間的做法。

二是要立足本地實際去創(chuàng)新。每個地方的治理情況不同，比如，浙江省大花園定位下的城市，與大都市區(qū)定位下的城市肯定不一樣，資源型城市與平原型城市也不一樣，這種情況下，一定要結(jié)合本地實際情況，基于自身條件形成獨特的治理創(chuàng)新模式，但是基本的智能化、數(shù)字化是可以學(xué)習(xí)的。

“90%取決于

對挑戰(zhàn)的應(yīng)對”

《決策》：站在“十四五”的新起點上，地方治理創(chuàng)新的空間有多大？會不會涌現(xiàn)出更多的治理創(chuàng)新出來？

金雪軍：“十四五”時期，地方治理創(chuàng)新的空間很大。圍繞著治理能力和治理體系現(xiàn)代化，治理的主體、客體、體制機制、方法和效果五大要素，在動態(tài)的變化過程中，有很多需要探索和創(chuàng)新的地方。

另外，地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與綠色協(xié)同、管理與投入之間，還有很多矛盾需要協(xié)調(diào)，所以地方也一定會更積極地去創(chuàng)新思維，解決問題。從評選的案例可以看出，各種各樣的創(chuàng)新思維涌現(xiàn)，各地治理創(chuàng)新的力度不斷加大。

當(dāng)然，地方治理創(chuàng)新也會遇到一個難題，“錢從哪來”，地方財力是治理的重要保障，要與地方治理實現(xiàn)良好的協(xié)調(diào)。

《決策》：新的時代背景下，疫情常態(tài)化的語境體系對地方?jīng)Q策者提升領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)方式，提出了哪些新的要求？

陳高宏：一個地方的治理狀況，10%取決于遇到的挑戰(zhàn)，90%取決于對挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在危機的挑戰(zhàn)面前，地方領(lǐng)導(dǎo)人和各級管理者能否正確判斷、果斷決策，首要因素取決于有無責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

對于常見的風(fēng)險挑戰(zhàn)，如防臺防汛，社會早有“寧可十防九空，確保萬無一失”的共識，但對全新的抗疫決策，則認(rèn)識準(zhǔn)備明顯不足。要不要限流測溫，要不要啟動一級響應(yīng)，決策判斷迷霧重重，更不用說作出封城，建火神山、雷神山、方艙醫(yī)院，停產(chǎn)停學(xué)等富有前瞻、打破常規(guī)并付出巨大代價的決策。

擔(dān)當(dāng)需要擯棄雜念，“惟精惟一”，惟持初心。要迅速完成平時和戰(zhàn)時轉(zhuǎn)換，進入應(yīng)急角色承擔(dān)責(zé)任，就不能患得患失，“心無掛礙則無有恐怖”。更不能東張西望，打精致利己主義的個人算盤，甚至做“自以為讓領(lǐng)導(dǎo)滿意卻讓群眾失望的蠢事”。危機來臨時，只能有一個念頭，不忘初心，為人民服務(wù)，向人民負(fù)責(zé)。

擔(dān)當(dāng)是主體性的激發(fā)。在一線工作的管理者，如果風(fēng)險來臨時，束手無策、困難上交，被動等待上級決策，必將貽誤戰(zhàn)機。浦東有位老領(lǐng)導(dǎo)曾說過，在不確定的狀態(tài)下，要想做成某件事情就少請示，而要不想做某件事，那就多請示。在應(yīng)對危機挑戰(zhàn)的關(guān)鍵時刻，我們需要有這種依靠組織但不依賴組織，敏銳發(fā)現(xiàn)問題、主動解決問題的責(zé)任擔(dān)當(dāng)與行動能力。

擔(dān)當(dāng)精神需要在嚴(yán)峻考驗中加以淬煉。災(zāi)難不僅檢驗干部的擔(dān)當(dāng)，也培養(yǎng)鍛煉干部的膽略，激發(fā)干部的潛力。在疫情突發(fā)之初，一些領(lǐng)導(dǎo)干部方寸大亂，并不是他們不想作為，而是沒有應(yīng)對大危機大挑戰(zhàn)的實戰(zhàn)體驗。治理能力和擔(dān)當(dāng)精神，也只有在經(jīng)歷過大事件、應(yīng)對過大陣仗的實踐中，才能打磨出來。