推動(dòng)城市交通碳達(dá)峰、碳中和的對(duì)策與建議

郭繼孚

交通運(yùn)輸領(lǐng)域是碳排放的重要來源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)年二氧化碳排放約100億噸，其中交通領(lǐng)域約占10%，而城市交通占交通領(lǐng)域（除航空、鐵路、水運(yùn)外）的80%以上。在2013年以來我國(guó)碳排放增速已經(jīng)趨于平緩的情況下，城市交通碳排放量卻成為增速最快的領(lǐng)域。隨著未來我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)和機(jī)動(dòng)化進(jìn)程的不斷加快，預(yù)計(jì)城市交通碳排放還將持續(xù)增加，要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，形勢(shì)不容樂觀。

問題與挑戰(zhàn)

一是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未完成。雖然目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%，但仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，城鎮(zhèn)化空間還很大，這也意味著交通需求還將呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。尤其是以北京、上海等為代表的特大城市正在逐步形成跨行政區(qū)劃的都市圈，其交通服務(wù)范圍無論在空間上還是規(guī)模上都將發(fā)生重要變化，很可能導(dǎo)致交通碳排放大幅度增加。

二是我國(guó)仍處于機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展的階段，千人汽車保有量（2019年為186輛/千人）與國(guó)際水平（大于400輛/千人）相比仍有很大差距。雖然在一些特大城市如北京、上海、深圳等的東部高密度人口地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了機(jī)動(dòng)化進(jìn)程過快帶來的擁堵狀態(tài)，需要結(jié)合人口密度、交通承載力與環(huán)境因素把機(jī)動(dòng)化進(jìn)程放緩;但在人口分界線以西的低密度地區(qū)，機(jī)動(dòng)化水平還遠(yuǎn)未達(dá)到飽和，在人民對(duì)美好生活的向往追求下還會(huì)帶來機(jī)動(dòng)化水平進(jìn)一步提升，由此很可能帶來城市交通碳排放持續(xù)增長(zhǎng)。

三是盡管目前以公交優(yōu)先為核心的綠色出行模式正在引起各大城市的廣泛關(guān)注，但依然存在公共交通規(guī)劃與城市規(guī)劃融合不夠、以減少小汽車依賴為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)型需求管理政策體系尚未真正建立、慢行系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和路權(quán)管理不到位等問題，推動(dòng)私人小汽車向綠色出行轉(zhuǎn)移的環(huán)境和條件仍不完善。此外，我國(guó)城市交通能源消耗的90%以上仍然依靠傳統(tǒng)的汽柴油等化石能源，即使是純電動(dòng)車，其消耗的電能綠色占比也僅15%，因此，加大能源結(jié)構(gòu)調(diào)整非常重要。如果能源結(jié)構(gòu)不轉(zhuǎn)型，即使都轉(zhuǎn)移到公共交通出行，也無法從根本上解決城市交通碳達(dá)峰的問題，距離碳中和的目標(biāo)更是差距巨大。

四是一直以來公路運(yùn)輸占據(jù)我國(guó)貨物運(yùn)輸?shù)闹鲗?dǎo)地位，占比達(dá)80%左右。雖然2018年以來我國(guó)提出運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略部署，鐵路運(yùn)輸量占比有所提升，但占比仍然不足10%。以北京為例，根據(jù)測(cè)算，鐵路貨運(yùn)量占比每提升1%，全年大約可減少5.8萬噸碳排放。因此，貨運(yùn)結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化，但目前依然存在公鐵運(yùn)輸價(jià)差、鐵路運(yùn)能不足、公路超載嚴(yán)重等問題，在一定程度上降低了鐵路的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，貨運(yùn)“公轉(zhuǎn)鐵”潛力的釋放依然任重道遠(yuǎn)。

對(duì)策與建議

鑒于上述問題與挑戰(zhàn)，亟需在交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展、交通出行模式轉(zhuǎn)變、貨物運(yùn)輸結(jié)構(gòu)優(yōu)化、能源零碳轉(zhuǎn)型以及利用科技提高效率實(shí)現(xiàn)減排等方面實(shí)現(xiàn)重大突破，并采取更加強(qiáng)有力的措施，以推動(dòng)交通盡快實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、最終實(shí)現(xiàn)碳中和的戰(zhàn)略目標(biāo)。建議如下：

1.促進(jìn)交通與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，打造低碳生活模式。優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮城市群和都市圈吸納人口和就業(yè)的潛力，構(gòu)建功能混用、公交導(dǎo)向、多組團(tuán)集約緊湊發(fā)展的城市布局。堅(jiān)持城市跟著軌道走，結(jié)合軌道微中心建設(shè)和城市更新改造工作，將居住、就業(yè)和公共設(shè)施等相對(duì)集中于軌道交通樞紐和站點(diǎn)周圍，并配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計(jì)，營(yíng)造出人性化的就業(yè)和居住空間，實(shí)現(xiàn)15分鐘生活圈，打造低碳生活模式。建議修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》關(guān)于土地出讓方式、土地招拍掛制度等相關(guān)條款，將城市交通樞紐的用地性質(zhì)由“交通用地”調(diào)整為“綜合用地”，使其能夠與周邊影響范圍內(nèi)的土地一起用于一體化的商業(yè)、辦公等綜合開發(fā)。修編《城市規(guī)劃編制辦法》，明確在有軌道交通建設(shè)規(guī)劃的城市，必須同步編制軌道交通沿線和車站的控制性詳細(xì)規(guī)劃，保證軌道交通與周邊用地的一體化開發(fā)落到實(shí)處。

2.促進(jìn)交通出行模式轉(zhuǎn)變。出臺(tái)充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿減少小汽車依賴的需求管理政策，調(diào)節(jié)機(jī)動(dòng)車的空間和時(shí)間出行結(jié)構(gòu)，并通過立法明確相關(guān)措施的合法性。建議研究設(shè)置居民交通出行碳賬戶，出臺(tái)將城市交通納入碳交易體系的工作方案。同時(shí)，開展MaaS（Mobility as a Service，出行即服務(wù)）發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，明確發(fā)展愿景和路徑，以信息技術(shù)為支撐打造以公共交通為核心的多樣化、一體化全鏈條出行服務(wù)，讓人們無需擁有小汽車也能便捷出行。

3.持續(xù)推動(dòng)大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”。建議各城市結(jié)合各自的發(fā)展階段及貨物特點(diǎn)，以適合鐵路運(yùn)輸、需求量較大的貨類為重點(diǎn)，推動(dòng)大宗貨物從公路轉(zhuǎn)到鐵路運(yùn)輸。強(qiáng)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策保障，建議以政府、企業(yè)、鐵路部門等多方共擔(dān)的方式，解決重點(diǎn)貨類公鐵運(yùn)輸差價(jià)的問題。強(qiáng)化公路超限超載治理手段和懲處力度，為運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更為公平的發(fā)展環(huán)境。與此同時(shí)，結(jié)合城市規(guī)劃和“公轉(zhuǎn)鐵”實(shí)際需求，構(gòu)建多層級(jí)的物流設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，并提升鐵路運(yùn)能和服務(wù)水平，為貨物“公轉(zhuǎn)鐵”打造良好的發(fā)展條件。

4.加速機(jī)動(dòng)車能源結(jié)構(gòu)零碳轉(zhuǎn)型。建議國(guó)家及城市層面盡早出臺(tái)面向碳達(dá)峰和碳中和的機(jī)動(dòng)車電動(dòng)化發(fā)展路線圖，明確禁售燃油車時(shí)間表。建立和完善面向城市機(jī)動(dòng)車電動(dòng)化的政策體系，在推動(dòng)新增和更新車輛為新能源汽車的基礎(chǔ)上，以運(yùn)營(yíng)激勵(lì)、設(shè)置超低排放區(qū)（或零排放區(qū)）等路權(quán)配置措施為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大存量燃油車替換為新能源車的政策引導(dǎo)力度，為新能源汽車使用創(chuàng)造有利環(huán)境。

5.智能交通助力交通運(yùn)行效率提升。未來的交通應(yīng)是在出行預(yù)約的前提下實(shí)現(xiàn)人、車、路協(xié)同發(fā)展，建立不堵車的交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行效率最優(yōu)。建議從技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定等多個(gè)層面深化預(yù)約出行的研究，并進(jìn)一步擴(kuò)大實(shí)踐的范圍，提升預(yù)約出行的接受度，推進(jìn)未來交通系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。明確與自動(dòng)駕駛相關(guān)的城市交通規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理框架體系，提前部署新型交通基礎(chǔ)設(shè)施。構(gòu)建城市交通大腦，支持建設(shè)城市交通超級(jí)計(jì)算平臺(tái)，支持大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)化計(jì)算模型與快速求解算法等研究，實(shí)現(xiàn)千萬級(jí)交通出行的組織優(yōu)化。