國內(nèi)外建筑垃圾資源化利用管理模式研究

劉海凌，劉歡文，何文華，王雨晴

（山東大學(xué)（威海），山東 威海 264209）

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，規(guī)?；疬w建筑工程產(chǎn)生大量建筑垃圾，而我國目前建筑垃圾處理以直接填埋為主，方式簡(jiǎn)單，大部分建筑垃圾仍露天堆放。大量未得到正確處置的建筑垃圾會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境污染和占地問題，且存在影響市容、危害公共安全、阻礙城市化發(fā)展的弊端。對(duì)建筑垃圾進(jìn)行資源化利用，既可解決建筑垃圾帶來的污染等弊端，又可減少對(duì)原生資源的開采，同時(shí)制成的功效多樣的再生產(chǎn)品還能滿足建材市場(chǎng)的多樣化需求。因此，進(jìn)行建筑垃圾資源化利用管理，推動(dòng)建筑垃圾資源化利用至關(guān)重要。

1 國內(nèi)外建筑垃圾資源化利用的典型管理模式

經(jīng)大量的文獻(xiàn)研究與實(shí)地調(diào)研，目前，國內(nèi)外建筑垃圾資源化利用的典型管理模式可概括為五種類別。

1.1 企業(yè)主導(dǎo)模式

企業(yè)主導(dǎo)模式是指在政府有關(guān)部門的參與下，當(dāng)?shù)氐囊恍堫^企業(yè)在建筑垃圾資源化利用中發(fā)揮關(guān)鍵作用，且企業(yè)本身業(yè)務(wù)為建筑拆除或建材銷售等，與其他企業(yè)配合，促進(jìn)建筑垃圾的良性循環(huán)，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前主要有兩種企業(yè)主導(dǎo)模式。一是建材企業(yè)主導(dǎo)模式。建材銷售主體與建筑垃圾資源化利用主體合為一體，卻削弱了再生建材與原生建材的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，我國青島、西寧等地即采用該種模式。二是拆除企業(yè)主導(dǎo)模式。建筑垃圾資源化利用企業(yè)本身也是拆除企業(yè)，保障了原料的來源與品質(zhì)，我國上海主要采用該種模式。

1.2 政府主導(dǎo)模式

政府主導(dǎo)模式是指建筑垃圾的產(chǎn)生、分類、清運(yùn)、資源化利用及使用再生產(chǎn)品的全過程完全由政府統(tǒng)籌安排。政府是管理的核心，發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)管功能，聯(lián)合建筑垃圾資源化利用過程中的各種主體，形成以塊為主、條塊結(jié)合、各司其職的管理體系。我國典型的政府主導(dǎo)模式即為香港特別行政區(qū)采用的政府建設(shè)部門主導(dǎo)模式，建設(shè)工程的拆除、源頭分類收集、運(yùn)輸、資源化利用場(chǎng)站設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)、再生建材的投入使用等完全由政府負(fù)責(zé)[1]。

1.3 源頭控制模式

源頭控制模式是指通過合理設(shè)計(jì)、限制材料使用和采用專業(yè)技術(shù)，減少或者避免建筑垃圾的產(chǎn)生和排放，從源頭控制建筑垃圾的產(chǎn)生量。目前主要有兩種源頭控制模式。一是建筑垃圾產(chǎn)生前的源頭控制。在建筑設(shè)計(jì)階段合理規(guī)劃，減少不可利用或有毒有害材料的使用。英國皇家建筑師協(xié)會(huì)（RIBA）在其繼續(xù)職業(yè)發(fā)展的材料中明確提到，設(shè)計(jì)過程就需要考慮建筑垃圾的減量化[2]。二是建筑垃圾產(chǎn)生現(xiàn)場(chǎng)的源頭控制。建筑垃圾產(chǎn)生階段，在現(xiàn)場(chǎng)即對(duì)建筑垃圾實(shí)行最大化利用。美國和日本都通過相關(guān)法律的設(shè)立要求盡可能在施工現(xiàn)場(chǎng)就地處理建筑垃圾，對(duì)建筑垃圾進(jìn)行再生利用。

1.4 末端抑制模式

末端抑制模式是指在建筑垃圾的處理末端做出強(qiáng)制性要求，保證建筑垃圾的回收和資源化利用，減少建筑垃圾的填埋，避免建筑垃圾的隨意堆放。德國即采用該模式，法律中允許建筑垃圾進(jìn)行填埋處理，但是填埋處理的費(fèi)用相當(dāng)昂貴，因此幾乎所有建筑企業(yè)都不會(huì)用填埋方式處理建筑垃圾[3]。在加拿大，許多市政當(dāng)局制定相關(guān)的法律條文，規(guī)定禁止填埋某些特定的建筑垃圾和拆卸廢物材料（如石膏板）。

1.5 特許經(jīng)營(yíng)模式

特許經(jīng)營(yíng)模式是指政府作為特許權(quán)的所有者，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)者或投資者，即建筑垃圾處理企業(yè)，通過簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的方式明確其在一定期限和范圍（區(qū)域）內(nèi)對(duì)建筑垃圾進(jìn)行綜合處理的制度。我國許昌、邯鄲和長(zhǎng)春等城市以及新加坡等國家都采用該種模式。

2 國內(nèi)外建筑垃圾資源化利用管理模式的典型案例

針對(duì)國內(nèi)外建筑垃圾資源化利用管理模式的分類總結(jié)，本文選取典型地區(qū)的案例來分別介紹企業(yè)主導(dǎo)、源頭控制以及特許經(jīng)營(yíng)這三種建筑垃圾管理模式的特點(diǎn)與應(yīng)用，并提出具體的參考建議。

2.1 青島市骨干建材民企主導(dǎo)模式

2.1.1 青島市骨干建材民企主導(dǎo)模式簡(jiǎn)介

青島通過“地域壟斷+骨干建材民營(yíng)企業(yè)+處置收費(fèi)”來實(shí)現(xiàn)建筑垃圾的資源化利用，備案設(shè)置的29家資源化利用企業(yè)都是民營(yíng)資本，并且政府對(duì)于這些企業(yè)給予一定的資金補(bǔ)貼[1]。對(duì)于政府投資工程，優(yōu)先使用達(dá)標(biāo)的再生產(chǎn)品；對(duì)于非政府投資工程，采用先征收后返還處置費(fèi)的方式鼓勵(lì)建設(shè)單位使用再生產(chǎn)品，返還額度根據(jù)不同材料的使用標(biāo)準(zhǔn)按照實(shí)際使用比例進(jìn)行返還。在建筑垃圾的處理過程中，可利用部分由企業(yè)加工成再生產(chǎn)品，不可利用部分由城市管理局負(fù)責(zé)進(jìn)行消納。

2.1.2 青島市骨干建材民企主導(dǎo)模式分析

青島的骨干建材民企主導(dǎo)模式適用于存在一些資力雄厚的企業(yè)，且技術(shù)研發(fā)先進(jìn)、技術(shù)掌握熟練的地區(qū)。其管理模式中的處置收費(fèi)制度有效地促進(jìn)建筑垃圾的減少與利用，同時(shí)政府的激勵(lì)政策和補(bǔ)貼行為降低了再生建材的競(jìng)爭(zhēng)難度，鼓勵(lì)了建筑垃圾處理行業(yè)的發(fā)展。該模式資源化利用的關(guān)鍵在于骨干建材民營(yíng)企業(yè)對(duì)于建筑垃圾的處理再利用，但是在具體的建筑垃圾運(yùn)輸、科學(xué)分類、無害化處理方面并沒有做到細(xì)化，尚無分類標(biāo)準(zhǔn)，有待進(jìn)一步的提高。

2.1.3 青島市骨干建材民企主導(dǎo)模式啟示

在我國一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市，不乏資力雄厚、在建筑垃圾處理行業(yè)有一定地位的企業(yè)，政府需要培育和扶持這些企業(yè)推進(jìn)建筑垃圾的資源化利用，企業(yè)也需要政府的政策支持與官方認(rèn)可。面對(duì)日益增加的大量建筑垃圾，政府應(yīng)該加強(qiáng)與企業(yè)的合作，推進(jìn)建筑垃圾的高效利用，同時(shí)應(yīng)做到管理細(xì)致化、標(biāo)準(zhǔn)明確化，促進(jìn)建筑垃圾資源化利用朝更好、更高效的方向發(fā)展。

2.2 美國源頭控制模式

2.2.1 美國源頭控制模式簡(jiǎn)介

美國70%的建筑垃圾能夠經(jīng)過分類和加工處理后進(jìn)行再利用，其余的30%也利用在合理的地方。美國制定一系列法律法規(guī)管理建筑垃圾的處理和資源化利用，采取必要預(yù)防措施是美國防控、解決垃圾問題的基本國策，要求盡可能實(shí)現(xiàn)廢品的再次利用并有效預(yù)防垃圾產(chǎn)生。美國還對(duì)建筑垃圾進(jìn)行三級(jí)利用，即低級(jí)利用、中級(jí)利用和高級(jí)利用。

2.2.2 美國源頭控制模式分析

美國擁有完備的建筑垃圾管理、處理法律規(guī)范，這正是我國需要借鑒之處。完備的法律規(guī)范是政府、企業(yè)實(shí)行相關(guān)措施的界限、指南。美國將建筑垃圾的源頭控制、管理寫入國家法律并規(guī)定為國家的基本國策，其治理決心和重視程度可見一斑。建筑垃圾三級(jí)分類處理也是美國的一大創(chuàng)新，根據(jù)建筑垃圾的可利用程度進(jìn)行分類，有效地控制需要再處理的建筑垃圾數(shù)量。

2.2.3 美國源頭控制模式啟示

美國對(duì)建筑垃圾的管理十分理性，抓住建筑垃圾產(chǎn)生源頭，管理好源頭則建筑垃圾管理將成功一大半。隨著美國幾十年來的管理與宣傳，美國人民的整體環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)，他們嚴(yán)格按照法律標(biāo)準(zhǔn)和政府政策來處理建筑垃圾，盡量減少建筑垃圾產(chǎn)生。其三級(jí)分類模式也促使美國建筑垃圾減量化、建筑垃圾能夠全面綜合利用。其治理思路及分類方式值得我國借鑒。

2.3 許昌市獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式

2.3.1 許昌市獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式簡(jiǎn)介

許昌市政府出臺(tái)一系列與建筑垃圾資源化相關(guān)的細(xì)則、辦法等，并授予許昌金科資源再生股份有限公司建筑垃圾資源化處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。該公司在特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)單獨(dú)享有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)建筑垃圾清運(yùn)、處置、利用等項(xiàng)目的權(quán)利，承擔(dān)建筑垃圾處理處置設(shè)施建設(shè)任務(wù)。該公司引進(jìn)先進(jìn)工藝技術(shù)，生產(chǎn)多樣化再生產(chǎn)品。同時(shí)，政府綜合利用經(jīng)濟(jì)杠桿為該公司推廣產(chǎn)品、支持建筑垃圾資源化利用。

2.3.2 許昌市獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式分析

許昌市將自身建筑垃圾產(chǎn)量少的特點(diǎn)與特許經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，形成企業(yè)獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式。該模式是在許昌市建筑垃圾產(chǎn)量不高以及政府與當(dāng)?shù)亟ㄖ幚砥髽I(yè)高度合作的基礎(chǔ)上形成的。如果建筑垃圾產(chǎn)量過高，則需有一定規(guī)模及資本的企業(yè)或政府與多個(gè)企業(yè)進(jìn)行合作，且為解決企業(yè)的產(chǎn)品銷售問題，更是強(qiáng)制要求政府投資建設(shè)采用再生產(chǎn)品?；蛟S該模式不利于其他同行企業(yè)的生存發(fā)展，但在特定的行業(yè)該模式更具有效益上的保證。在該模式下，許昌市成為國內(nèi)建筑垃圾資源化利用的一大模范城市，城區(qū)內(nèi)建筑垃圾資源化率高達(dá)95%。

2.3.3 許昌市獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式啟示

只有一家企業(yè)經(jīng)營(yíng)必然會(huì)失去競(jìng)爭(zhēng)的壓力；但若建筑垃圾產(chǎn)量過大，則一家企業(yè)管理難免會(huì)捉襟見肘，無法全面治理；沒有政府的經(jīng)濟(jì)手段支持，企業(yè)則難以盈利。許昌的獨(dú)家特許經(jīng)營(yíng)模式在一些企業(yè)不多、建筑垃圾產(chǎn)量小的中小型地級(jí)市比較適用，大城市以及一些發(fā)展快的城市就會(huì)產(chǎn)生企業(yè)處理量大、缺乏活力與創(chuàng)新等一系列問題，而且在縣級(jí)及以下的行政單位可能難以找到擁有足夠資本的企業(yè)來支撐產(chǎn)業(yè)。

3 建筑垃圾管理的相關(guān)建議

3.1 明確細(xì)化政策法規(guī)

政府部門可通過制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，為建筑垃圾資源化利用管理創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。政策方面，可通過增減稅收、補(bǔ)貼、劃撥支持資金等多種經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)建筑垃圾資源化利用持續(xù)有效的政策保障。青島對(duì)資源化利用企業(yè)的補(bǔ)貼與收費(fèi)制度有效規(guī)范、鼓勵(lì)了行業(yè)發(fā)展。法規(guī)方面，可參考美國從源頭抓起的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，明確細(xì)化建筑垃圾資源化利用全過程各環(huán)節(jié)的作業(yè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，避免其間產(chǎn)生資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。

3.2 加強(qiáng)各主體間合作

在建筑垃圾治理的初級(jí)階段，應(yīng)加強(qiáng)政府、拆除單位、建筑垃圾資源一體化利用企業(yè)、工程建設(shè)單位等之間的相互合作與溝通。本文所闡述先進(jìn)管理模式中皆存在建筑垃圾資源化利用管理各主體間的有效合作，可保障政府對(duì)各主體的監(jiān)管及各主體之間信息的及時(shí)有效獲取，有利于政府針對(duì)各主體在建筑垃圾治理過程中的實(shí)際情況完善相關(guān)政策法規(guī)，也有利于各主體間作業(yè)協(xié)助，提高建筑垃圾治理效率。

3.3 推動(dòng)全社會(huì)觀念轉(zhuǎn)變

推進(jìn)建筑垃圾資源化利用管理實(shí)踐，參與主體與社會(huì)公眾的觀念意識(shí)轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。美國的全民管理與宣傳效果顯著，而我國在此方面有所欠缺。政府可通過舉行相關(guān)培訓(xùn)宣傳活動(dòng)，加強(qiáng)各參與主體的環(huán)保意識(shí)與社會(huì)責(zé)任感，可通過向公眾提供咨詢服務(wù)、公益講座等提高社會(huì)公眾對(duì)建筑垃圾治理的重視度及對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品的了解度，破除觀念障礙，使建筑垃圾資源化利用管理高效進(jìn)行。