協(xié)同治理視角下鹽城農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理研究

陳瀟瀟 錢泓邑

（鹽城師范學(xué)院新長校區(qū) 江蘇鹽城 224002）

引言

近年來，我國在生態(tài)環(huán)境方面加大了改革力度，生態(tài)文明制度體系建設(shè)進程加快。而美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)美麗中國的重要組成部分，農(nóng)村生態(tài)治理是不可或缺的一環(huán)。長期以來傳統(tǒng)的生態(tài)治理模式已不能滿足生態(tài)治理需求，協(xié)同治理為農(nóng)村生態(tài)治理提供了新的可能。

1 問題的提出

“三農(nóng)” 問題一直是政界、學(xué)界聚焦的老問題。2003 年至2021 年，中央一號文件一直聚焦于“三農(nóng)”問題。如何促進鄉(xiāng)村振興這個問題一直縈繞在人們心頭。十九大以來，我國堅持人與自然和諧共生的生態(tài)理念，不斷加快生態(tài)文明體制改革的步伐，向著美麗中國前行。雖然成效漸顯，但依舊存在不少問題。鹽城市政府全面貫徹新發(fā)展理念，堅持綠色發(fā)展。從基本農(nóng)田改造、農(nóng)村環(huán)境治理、村莊河塘整治、村集體收入增加、農(nóng)村改廁等等方面開展農(nóng)村生態(tài)工作，不斷加大治理力度。在制度建立、環(huán)境條件上取得了很大的成果。但同時也存在治理表面化、協(xié)同合作虛化甚至缺失、多元參與不平衡等問題。

從協(xié)同治理的創(chuàng)新視角去探究農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，不僅具有一定的理論意義，而且還具有實踐意義?？蓪}城市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的實際情況進行調(diào)查分析，并提出治理中仍存在的問題，提出相關(guān)建議與對策，為鹽城市農(nóng)村生態(tài)治理提供一個新的發(fā)展思路。

2 協(xié)同治理理念嵌入鹽城生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯

德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)，被如今國內(nèi)大多學(xué)者視為協(xié)同治理的起源。協(xié)同治理，我國學(xué)者一般將其稱為“合作治理”。強調(diào)多元主體和協(xié)同共治。協(xié)同治理理念作為公共管理領(lǐng)域的一個新興概念，契合當(dāng)前生態(tài)發(fā)展大方向，對建設(shè)美麗鄉(xiāng)村有著重大意義。協(xié)同治理理念嵌入鹽城農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理含有三重內(nèi)在邏輯。

2.1 生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在屬性契合協(xié)同治理理念

生態(tài)環(huán)境具有公共性、整體性、外溢性。首先，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性。生態(tài)環(huán)境的公共性就決定了政府在生態(tài)治理中起著關(guān)鍵作用。完全依靠市場配置，那么生態(tài)環(huán)境的保護與治理、生態(tài)產(chǎn)品的定價與售賣等將進入一個無序混亂的狀態(tài)，導(dǎo)致“公地悲劇”的現(xiàn)象。而若僅僅依靠政府，又容易導(dǎo)致競爭機制的缺乏以及不同程度的權(quán)利尋租。其次，生態(tài)環(huán)境具有整體性。鹽城位于江蘇沿海中部，有著豐富的土地、海洋、灘涂資源。這些資源構(gòu)成了一個有機整體，不受行政區(qū)劃的限制。最后，生態(tài)環(huán)境還具有外溢性。在生態(tài)發(fā)展過程中，部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題可能跨區(qū)域傳播的現(xiàn)象[1]。由此可見，在生態(tài)治理中需要整合各方資源，優(yōu)化配置，實現(xiàn)多主體共治。

2.2 低效的傳統(tǒng)治理方式呼吁協(xié)同治理

現(xiàn)階段，由于我國農(nóng)村長期實行自上而下的政府主導(dǎo)模式，地方機構(gòu)、志愿組織、市場組織以及村民等主體處于弱勢方。首先在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，政府在決策上有很大的話語權(quán)，其他主體的參與，特別是村民的參與，存在因自身能力水平低下或者參與路徑閉鎖而出現(xiàn)需求偏好無法表達和話語權(quán)缺失的現(xiàn)象。其次，政府單一主導(dǎo)模式還存在監(jiān)管覆蓋率低、體制僵化以及反饋滯后等問題，容易產(chǎn)生地方政府機構(gòu)在環(huán)境治理中不作為、亂作為的現(xiàn)象，使得生態(tài)治理工作表面化，治理效果不明顯甚至缺失，導(dǎo)致問題殘留，難以根治。而協(xié)同治理強調(diào)完善多元主體、平等參與以及高效率合作，可以有效的改善農(nóng)村治理中政府壟斷式主導(dǎo)的問題，提高民主與效率，引導(dǎo)政府由自主式?jīng)Q策向協(xié)商式?jīng)Q策或者公共決策靠攏。

2.3 生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性需要協(xié)同治理

生態(tài)治理的非均衡性表現(xiàn)在治理理念和治理能力的非均衡性。基于區(qū)域治理理念的非均衡性，即不同的政策側(cè)重，如上游地區(qū)的政績觀與下游地區(qū)的綠色發(fā)展觀，形成沖突，難以形成合力[2]。治理能力上的非均衡性，即各區(qū)域在治理中的經(jīng)濟發(fā)展水平資源投入、治理技術(shù)存在差距，導(dǎo)致治理回報率參差不齊。協(xié)同治理一方面可以通過優(yōu)化資源配置，打破行政限制，建立完善的信息共享機制，實現(xiàn)資源共享，達到“一加一大于二”的效果。另一方面，跨區(qū)域協(xié)同治理有利于實現(xiàn)治理理念交流碰撞，積極轉(zhuǎn)換落后的治理理念，激發(fā)新治理理念，使治理理念不斷升級。生態(tài)環(huán)境治理的非均衡性要求進行跨區(qū)域協(xié)同治理，突破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)區(qū)域合作。

3 鹽城市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在的困境

3.1 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在主體職責(zé)定位障礙

協(xié)同治理本質(zhì)上要求政府與社會、市場能夠建立起平等、合作的關(guān)系，通過充分的對話、協(xié)商，共同治理社會公共事務(wù)，最大限度實現(xiàn)公共利益[3]。但鹽城市面臨著多元主體之間地位不平等，職責(zé)不清晰的困境。首先，政府是治理的主導(dǎo)者。有統(tǒng)籌安排各項事務(wù)，協(xié)調(diào)好治理主體間關(guān)系的職責(zé)。但政府越界行為屢現(xiàn)，擠壓了其他主體的施展空間，使其他主體被迫成為旁觀者。其次，社會組織是治理的參與者和協(xié)調(diào)者。但現(xiàn)階段鹽城市致力于農(nóng)村生態(tài)治理的社會組織非常稀少，且缺乏獨立性與自主性，由于長期接受政府的資金補助，在治理中難免會淪為政府的“傳聲筒”，對政府與合作者這一角色定位還存在著一大段的距離。再次，村民是治理的最主要參與者。但其在治理中表現(xiàn)出參與不足，熱情不高。以鹽城市農(nóng)村垃圾分類實施情況來看，實施度不高，大多數(shù)村民是“思想上的巨人，行動上的矮子”。最后，企業(yè)本是治理的重要參與者。卻出現(xiàn)了企業(yè)利益目標(biāo)與治理目標(biāo)相背離的狀況。響水縣黃圩鎮(zhèn)有村民反映科技產(chǎn)業(yè)園內(nèi)一企業(yè)長期違規(guī)排放污水，污染了周邊大河道，嚴(yán)重影響村民生活。企業(yè)為了實現(xiàn)經(jīng)濟效益，偷排污水，是造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的重要原因。

3.2 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在機制建設(shè)障礙

農(nóng)村生態(tài)是一個復(fù)雜的大問題，涉及政府、村民、民間組織等等方面，僅憑政府這一單一力量，是無法得到大的提升的。且鹽城市在協(xié)同治理機制這一方面存在不少缺陷。首先，在治理中，各多元主體相互割裂，協(xié)作不夠緊密，缺乏信任機制。其次，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理這一方面，政府更占主導(dǎo)地位，具有很大的決策權(quán)。但同時也存在監(jiān)督機制、反饋機制等不完善的情況。再次，鹽城市居民環(huán)保意識較低，志愿服務(wù)意愿不強烈。且民眾參與農(nóng)村環(huán)境治理的參與機制、保障機制也不完善。最后，社會組織在我國因各地經(jīng)濟水平或政策土壤等等差異發(fā)展不均衡，且處于發(fā)展初期，無論自身還是外部環(huán)境都存在很多問題。鹽城市經(jīng)濟水平處于中等偏上，政府給予社會組織發(fā)展的資源相對較少，空間較小，社會組織很難扎根鹽城并發(fā)揮有效作用。除此之外，鹽城市各個地區(qū)間存在經(jīng)濟水平、治理水平的差異性，各個地區(qū)的治理主體發(fā)展也不平衡。

3.3 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理存在管理障礙

首先，區(qū)域壁壘導(dǎo)致合作局部化。鹽城市于2017 年開始全面推行的由黨委政府和公安部門共同負(fù)責(zé)的河長制。而實施河長制的目的之一就是為了避免“九龍治水”的現(xiàn)象，打破區(qū)域壁壘[4]。這一壯舉是鹽城生態(tài)治理的里程碑。但就現(xiàn)階段來看，鹽城市政府之間仍存在不小的區(qū)域壁壘，溝通不暢，統(tǒng)籌治理程度較低，部分聯(lián)動工作僅僅停留在表面。在除河道、灘涂、濕地等跨區(qū)域生態(tài)之外，鹽城在農(nóng)村生態(tài)治理上的跨區(qū)域合作相對更少，聯(lián)系更少。

其次，管理效率低下導(dǎo)致治理工作表面化。新洋港部分水域藍(lán)藻泛濫，黑臭水體未能改善等等問題，直接表明了鹽城市政府行政效率不高、政策措施落實不到位的問題。特別是基層治理主體，認(rèn)知不夠的同時又缺乏激勵與約束。

最后，編外人員管理雜亂導(dǎo)致工作無序化。在農(nóng)村生態(tài)治理中，部分人員為臨時雇傭成員，缺乏相適應(yīng)的管理監(jiān)督制度，因而在實際工作中易出現(xiàn)人員松散、成員不作為的現(xiàn)象。

3.4 生態(tài)環(huán)境治理存在資源協(xié)調(diào)障礙

首先，以鹽城市資金投入為例，“十三五”期間，鹽城市全市財政“三農(nóng)”投入550 億元以上，年均增長6.5%，遠(yuǎn)高于財政收入增長幅度，截至2020 年12 月9 日已投入99.2 億元。其中在優(yōu)化農(nóng)村基本公共服務(wù)這一方面，以“特色田園鄉(xiāng)村”為導(dǎo)向，共籌集資金148.38 億元完成6.66 萬戶農(nóng)房改造。在改善農(nóng)村人居環(huán)境這一方面，2020 年投入資金42.49 億元。鹽城市政府在農(nóng)村的資金投入上并不少，但運用于農(nóng)村生態(tài)治理方面的資金相對較少，資金運用效率不高。

其次，現(xiàn)階段鹽城農(nóng)村生態(tài)治理的主要團隊還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村黨支部和村委會成員為代表的體制內(nèi)人才，但這些體制內(nèi)人才存在年齡層次偏高、專業(yè)化不足等問題。相關(guān)專業(yè)人才以及知識精英等人才資源投入尤為不足。且地區(qū)間人才分配不平衡、人才流動阻滯。

最后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)資源分配不均衡且聯(lián)動性不足。政府和企業(yè)在城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)上的項目投資有很多，例如中韓產(chǎn)業(yè)園綠色生態(tài)項目、射陽縣烈士村綠色梨果生態(tài)園。但農(nóng)村生態(tài)與經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)合的形式較為單一，大多與當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品相連，缺乏創(chuàng)新度，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動薄弱。

4 鹽城市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的消解路徑

4.1 厘清多元主體協(xié)同治理的職責(zé)

首先，政府要充分發(fā)揮協(xié)同治理主體中的主導(dǎo)者優(yōu)勢，協(xié)調(diào)好主體間關(guān)系，保證交流暢通。政府是治理中的主導(dǎo)者，而不是獨裁者，在治理過程中應(yīng)該重視其他的聲音，適當(dāng)下放權(quán)力。深入人群，深入調(diào)研，結(jié)合實際情況制定政策。

其次，推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，履行重要參與者的職責(zé)。企業(yè)與社會協(xié)同治理有助于增加社會福利，幫助實現(xiàn)良性互動。一方面，需為企業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。降低企業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級的成本，幫助企業(yè)順利完成轉(zhuǎn)型。另一方面，企業(yè)應(yīng)積極轉(zhuǎn)化落后思想，樹立起綠色發(fā)展理念，主動承擔(dān)企業(yè)責(zé)任，以技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)升級。創(chuàng)造就業(yè)崗位，幫助解決農(nóng)村人口就業(yè)問題，減緩化肥農(nóng)藥污染。

再次，村民作為治理中的主要參與者，應(yīng)積極參與治理事業(yè)。一，為村民提供進入生態(tài)治理的多樣渠道。二，加強對村民環(huán)保理念的宣傳與教育。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與社會組織合作，為村民提供免費的知識技能培訓(xùn)。三，以村為單位，成立監(jiān)督小組，對村內(nèi)焚燒秸稈、違法排放生活污水的情況進行不定期檢查。

最后，發(fā)揮社會組織自身優(yōu)勢，做好參與者的角色定位。與企業(yè)、村民、政府展開合作，建立良好的關(guān)系。利用自身優(yōu)勢向企業(yè)及村民開展宣傳活動，傳播環(huán)境保護理念。

4.2 構(gòu)建完整的協(xié)同治理機制

首先，完善信息傳遞機制和反饋機制，保證社會大眾的知情權(quán)，拓寬信息傳播和反饋的渠道，在各個主體間建立起溝通的橋梁。鹽城市政府雖然已具有相對成熟的政務(wù)公開渠道，但是信息檢索、分類仍是不夠簡潔明了，大量政務(wù)信息混雜。因而，鹽城市政府要建立一套專門與農(nóng)村生態(tài)相關(guān)的信息體系，讓信息傳遞更為迅速，反饋更加及時。

其次，完善公眾參與機制和保障機制。一方面政府要拓寬民眾合理合法的參與渠道，并保障參與民眾的合法權(quán)益與安全，增強民眾對參與方式以及組織的信任。另一方面，政府可以通過政府購買服務(wù)或者服務(wù)外包等形式開通其他治理主體參與的途徑。政府要在培育優(yōu)質(zhì)社會組織的大背景下，完善相關(guān)法規(guī)章程，嚴(yán)格遵守購買流程和手續(xù)。并且加強監(jiān)督與管理，防止權(quán)力尋租現(xiàn)象以及商業(yè)、道德風(fēng)險。

最后，完善責(zé)任與約束機制。一方面要建立獎懲機制。政府要引入公眾監(jiān)督，建立獎懲機制，嚴(yán)厲懲罰違法個人或企業(yè)，并且鼓勵公眾主動保護環(huán)境、檢舉不法行為，調(diào)動村民的積極性和主動性，使得他們主動成為監(jiān)督者和實踐者。另一方面要建立文化協(xié)同機制，推動鄉(xiāng)村文化振興[5]。鹽城市政府要加強宣傳力度，增強村民治理主體意識與環(huán)保意識。讓村民切身感受到環(huán)境治理的重要性，建立理念認(rèn)同感，實現(xiàn)“道德層面”的約束。

4.3 優(yōu)化組織管理，構(gòu)建府際協(xié)同

首先，要構(gòu)建完善府際協(xié)同機制。明晰各區(qū)域主體職責(zé)范圍與權(quán)益，建立完善的追責(zé)機制。鹽城市政府要完善區(qū)域府際合作模式，促進市政府和地方、地方政府間以及政府不同層級間的合作與交流。推動區(qū)域一體化，使得在面對大型問題時，能夠做到協(xié)同出力，利用集體力量。在面對地方問題時，地方政府可以充分享有自主權(quán)的同時又可以獲取多方面幫扶[6]。

其次，構(gòu)建信息溝通與共享網(wǎng)絡(luò)，提高各區(qū)域信息傳達的準(zhǔn)確性、時效性與真實性，提高辦事效率。構(gòu)建開放的大數(shù)據(jù)環(huán)境監(jiān)測平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域的資源共享，實現(xiàn)區(qū)域治理的聯(lián)動，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的創(chuàng)新。

再次，改革公務(wù)員管理體制?，F(xiàn)階段，鹽城已經(jīng)在部分方面引入了公務(wù)員聘任制，吸納專業(yè)人才的參與。農(nóng)村生態(tài)治理也需要引入聘任制，引進專業(yè)的管理人才、農(nóng)業(yè)人才、生態(tài)治理人才等等。打破原有體制僵局，激發(fā)人員活力以提高行政效率。在吸納專業(yè)人才的同時也要嚴(yán)防專業(yè)人才流失。另外，加強基層隊伍的建設(shè)，提高基層隊伍的專業(yè)化水平，提高整個治理隊伍的專業(yè)性。

最后，建立編外臨時工作人員體系。從人員雇傭、績效評估以及反饋三個方面構(gòu)建編外臨時員工體系，做到有序管理。完善制度建設(shè)，明確編外人員的權(quán)利與義務(wù)，以及相應(yīng)的職責(zé)范圍，為有序管理提供制度保障。

4.4 加大投資力度，拓寬融資渠道

鹽城市政府要加大在農(nóng)村生態(tài)治理上的資源投入，提高資金利用率，給予相應(yīng)的人力、物力資源。加強各地資源流動與協(xié)同。

首先，政府要拓寬融資渠道，提供融資平臺。企業(yè)在為生態(tài)治理提供穩(wěn)定資金方面占據(jù)優(yōu)勢，并且企業(yè)在尋求增加知名度以及樹立品牌形象等方面有著需求。企業(yè)投資能夠?qū)崿F(xiàn)共贏。因而政府要提供有信力的平臺，給予企業(yè)或者其他組織投資的渠道。除此之外，政府可以通過福利政策，吸引其他組織的投資。

其次，政府要對資金運用加強監(jiān)管，提高資金利用率。鹽城現(xiàn)階段的農(nóng)村資金投入主要是在農(nóng)業(yè)信貸與組織建設(shè)兩個方面，在環(huán)境治理這一方面資金投入較少。而且現(xiàn)階段鹽城農(nóng)村地區(qū)部分村委會成員本身就缺乏環(huán)保意識，存在將用于生態(tài)治理的資金挪用他處的現(xiàn)象。因而政府還要加強監(jiān)管的同時還要注重人才隊伍建設(shè)。

最后，鹽城市政府要促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，尤其是推動農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，做好生態(tài)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動協(xié)同。一方面，政府可以扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成長，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟。并學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，提高生態(tài)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新度。另一方面，也可以加大宣傳，吸引市外投資入鹽城。給外來企業(yè)、社會組織投資、扎根的機會。

結(jié)語

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)。協(xié)同治理是生態(tài)環(huán)境治理的未來發(fā)展方向。各多元主體，需做好自身的角色定位，厘清協(xié)同治理的職責(zé)，做到權(quán)責(zé)對等，以平等的姿態(tài)進行合作，共同治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。建構(gòu)完善的協(xié)同治理機制，突破區(qū)域壁壘，構(gòu)建府際協(xié)同，擴大對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面的資金投入，為協(xié)同治理創(chuàng)設(shè)一個良好的環(huán)境。