機(jī)構(gòu)改革背景下地方政府應(yīng)急管理體制的構(gòu)建
——以湖南省湘潭市為例

鄧思彬

當(dāng)代中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場(chǎng)深刻變革[1]。為推動(dòng)探索我國(guó)綜合應(yīng)急管理模式，2018年3月13日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重大調(diào)整，正式撤銷(xiāo)原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，組建應(yīng)急管理部[2]；2019年11月，中共中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，并提出推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。正如亨延頓所說(shuō)“現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定，現(xiàn)代化意味著動(dòng)蕩”，目前我國(guó)不僅面臨風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中現(xiàn)代性所帶來(lái)的“副產(chǎn)品”，機(jī)構(gòu)改革伴隨而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)相疊加對(duì)我國(guó)地方應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力建設(shè)現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)。在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，在實(shí)踐摸索中發(fā)現(xiàn)制約地方政府應(yīng)急管理體制機(jī)制構(gòu)建的影響因素，有的放矢邊摸索邊總結(jié)，對(duì)完善地方政府應(yīng)急管理體制構(gòu)建具有重要意義。為此，筆者對(duì)湘潭市應(yīng)急管理局、韶山市應(yīng)急管理局、湘鄉(xiāng)市應(yīng)急管理局、應(yīng)急救援隊(duì)伍等相關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深入訪談，并對(duì)湘潭市應(yīng)急工作小組、應(yīng)急管理局的總結(jié)資料進(jìn)行了借閱。同時(shí)實(shí)地調(diào)研了湘潭市部分應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，并觀摩了湘潭市應(yīng)急實(shí)戰(zhàn)演練，所處團(tuán)隊(duì)對(duì)湘潭市應(yīng)急管理體制改革進(jìn)行了長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查。

1 湘潭市應(yīng)急管理體制構(gòu)建的實(shí)踐探索、成效與經(jīng)驗(yàn)

湘潭市應(yīng)急管理局前身為湘潭市安全生產(chǎn)監(jiān)督局，2019年1月29日掛牌成立，作為本次機(jī)構(gòu)改革新組建部門(mén)，湘潭市應(yīng)急管理局整合包括原市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的職責(zé)，市政府辦公室的應(yīng)急管理職責(zé)，市公安局的消防管理職責(zé)，市民政局的救災(zāi)職責(zé)，市國(guó)土資源局的地質(zhì)災(zāi)害防治職責(zé)，市林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，市地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)，市水務(wù)局的水旱災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)，以及安全生產(chǎn)、防汛抗旱、減災(zāi)、抗震救災(zāi)、森林防火等指揮部（委員會(huì)）的職責(zé)在內(nèi)的8個(gè)部門(mén)13項(xiàng)職能，內(nèi)設(shè)指揮中心、火災(zāi)防管科、防汛抗旱科等十五個(gè)科室，湘潭市應(yīng)急管理局在“邊組建，邊應(yīng)急”“邊應(yīng)急，邊建設(shè)”的實(shí)踐摸索中取得了較大成效，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)。

1.1 多元協(xié)治:“政府+社會(huì)”應(yīng)急管理格局

1.1.1 引導(dǎo)社會(huì)力量參與應(yīng)急救援

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的跨邊界性、擴(kuò)展性以及災(zāi)害的常態(tài)化已經(jīng)表明無(wú)法依靠政府力量單一化應(yīng)對(duì)和防范風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的大應(yīng)急必然是政府主導(dǎo)，多主體參與，而非政府單打獨(dú)斗。應(yīng)急管理局的成立給企業(yè)參與應(yīng)急管理帶來(lái)了新的機(jī)遇，湘潭市應(yīng)急管理局自掛牌成立以來(lái)迅速與社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍簽訂合作協(xié)議，與國(guó)網(wǎng)湘潭供電公司、湘潭市藍(lán)天救援隊(duì)、湘潭市工程機(jī)械協(xié)會(huì)等8家單位簽訂了《湘潭市自然災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)合作協(xié)議》，確保湘潭市出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)可以迅速準(zhǔn)確調(diào)動(dòng)力量進(jìn)行搶險(xiǎn)救援，2019年湘潭市政府向在救援搶險(xiǎn)中有突出貢獻(xiàn)的應(yīng)急救援力量支援80萬(wàn)元用于隊(duì)伍建設(shè)。

1.1.2 創(chuàng)造條件提升社會(huì)力量專(zhuān)業(yè)技能

為確保社會(huì)救援隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)性與時(shí)效性，一方面湘潭市應(yīng)急管理局多次牽頭邀請(qǐng)救援專(zhuān)家為社會(huì)救援力量開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性救援培訓(xùn)，另一方面將社會(huì)救援力量納入實(shí)戰(zhàn)演練的隊(duì)伍中。2020年5月28日，市防指聯(lián)合湘潭軍分區(qū)舉辦了“蓮城應(yīng)急-2020防汛”演練，包括藍(lán)天救援隊(duì)在內(nèi)的15支應(yīng)急分隊(duì)、600名應(yīng)急隊(duì)員、1200件套裝備器材參演。6月29日，市礦山救護(hù)隊(duì)進(jìn)行了礦山應(yīng)急救援、森林防滅火演練。此外，為了解決緊急狀態(tài)下社會(huì)力量裝備缺失的問(wèn)題，市應(yīng)急管理局根據(jù)各社會(huì)救援隊(duì)的實(shí)際裝備需求情況，以代儲(chǔ)代管的方式向社會(huì)救援隊(duì)伍開(kāi)放倉(cāng)儲(chǔ)防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)物資裝備。

1.1.3 依托企事業(yè)單位組建專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍

一方面湘潭市政府依托湖南省有色地質(zhì)勘查局二總隊(duì)，成立了全省首個(gè)市級(jí)地震和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急救援中心，提升地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防控能力。另一方面為深化軍地應(yīng)急救援協(xié)作，推動(dòng)應(yīng)急管理體系與國(guó)防動(dòng)員體系的銜接與融合，2020年4月湘潭市應(yīng)急管理局協(xié)助湘潭軍分區(qū)戰(zhàn)備處對(duì)市民兵應(yīng)急營(yíng)1個(gè)營(yíng)部、3個(gè)直屬排、3個(gè)連進(jìn)行優(yōu)化編組，5月份依托湘潭軍分區(qū)和相關(guān)企事業(yè)單位，共同組建包括湘潭應(yīng)急救援機(jī)動(dòng)大隊(duì)在內(nèi)的11支專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，充實(shí)了湘潭市應(yīng)急救援的專(zhuān)業(yè)力量。

1.2 多源共享：信息共享與聯(lián)動(dòng)處置

1.2.1 信息共享

順應(yīng)全球信息化、智慧化的發(fā)展大勢(shì)，消除信息報(bào)送盲區(qū)、統(tǒng)一信息報(bào)送口徑是補(bǔ)齊應(yīng)急管理短板的應(yīng)有之義。沒(méi)有信息化，就沒(méi)有應(yīng)急管理的現(xiàn)代化，機(jī)構(gòu)改革與重組之后，應(yīng)急管理局的職能職責(zé)大幅增加，所需要對(duì)接的單位包括消防、公安、武警支隊(duì)、交通、衛(wèi)健委等各相關(guān)政府部門(mén)，礦山救護(hù)隊(duì)、藍(lán)天救援隊(duì)、湘潭市工程機(jī)械協(xié)會(huì)等社會(huì)救援隊(duì)伍以及相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，如何在最快時(shí)間全面收集、整合好災(zāi)情信息成為重難點(diǎn)。2020年3月11日湘潭市出臺(tái)《湘潭市突發(fā)事件信息共享與聯(lián)動(dòng)處置工作意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)首接必報(bào)與信息共享，各縣市區(qū)（園區(qū)）通過(guò)OA系統(tǒng)上報(bào)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)間、地點(diǎn)、事件起因、造成后果、發(fā)生過(guò)程，確保突發(fā)事件發(fā)生30分鐘內(nèi)上報(bào)市應(yīng)急指揮中心，由市指揮中心向110、120、122、119及其他相關(guān)部門(mén)核實(shí)信息，確保信息的完整、準(zhǔn)確與規(guī)范，再統(tǒng)一編制應(yīng)急快報(bào)、應(yīng)急專(zhuān)報(bào)，向相關(guān)部門(mén)公布。除與各部門(mén)建立信息共享機(jī)制外，當(dāng)前湘潭市明確各社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織書(shū)記為信息聯(lián)絡(luò)員，專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé)上報(bào)災(zāi)情信息，按照每年1500元經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。

1.2.2 聯(lián)動(dòng)處置

同時(shí)，為深化部門(mén)協(xié)同、上下協(xié)同，形成突發(fā)事件應(yīng)急處置合力，由湘潭市應(yīng)急管理局牽頭，氣象、水文、國(guó)網(wǎng)等單位提供技術(shù)支撐，針對(duì)自然災(zāi)害類(lèi)、事故災(zāi)害類(lèi)加強(qiáng)預(yù)警監(jiān)測(cè)，與水利、消防等部門(mén)主動(dòng)對(duì)接及時(shí)組織會(huì)商，春節(jié)期間更是實(shí)行“每日一調(diào)度、每日一研判、每日一通報(bào)”，通過(guò)應(yīng)急管理局銜接、指揮、調(diào)度各相關(guān)部門(mén)，形成多組織聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制。據(jù)調(diào)查，2021年春節(jié)期間市應(yīng)急指揮中心及時(shí)通過(guò)短信平臺(tái)向各縣市區(qū)（園區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)負(fù)責(zé)同志推送“應(yīng)急預(yù)警信息”“領(lǐng)導(dǎo)批示信息”等短信11500余條。

2 當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建的主要短板

機(jī)構(gòu)改革涉及職能劃分、人員轉(zhuǎn)隸、機(jī)構(gòu)整合等多方面的問(wèn)題，加之應(yīng)急管理涉及面廣、協(xié)調(diào)部門(mén)眾多、專(zhuān)業(yè)性要求高，應(yīng)急管理部成立時(shí)間尚短，當(dāng)前地方應(yīng)急管理局與各相關(guān)部門(mén)、各重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)仍處在磨合之中，這對(duì)地方應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)與難題。目前來(lái)看，這些挑戰(zhàn)主要存在于以下方面：

2.1 機(jī)構(gòu)改革后職能職責(zé)未厘清

厘清職能職責(zé)是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的前提。由于目前法律法規(guī)尚未對(duì)應(yīng)急管理涉及部門(mén)職能、職責(zé)做出明確規(guī)定，針對(duì)應(yīng)急管理相關(guān)部門(mén)的職責(zé)劃分僅依靠行政命令，導(dǎo)致地方政府應(yīng)急管理職能上下關(guān)系與部門(mén)關(guān)系皆存在紊亂與重疊。

2.1.1 應(yīng)急管理局與相關(guān)單位上下級(jí)關(guān)系有待明確

市應(yīng)急指揮中心作為綜合性的指揮調(diào)度單位，在突發(fā)事件處理中應(yīng)當(dāng)起到“司令員”的作用，但是目前市應(yīng)急指揮中心以應(yīng)急管理局名義指揮調(diào)度不暢，在行政級(jí)別上類(lèi)似公安等單位甚至高應(yīng)急管理局半級(jí)，各單位尚未認(rèn)同市應(yīng)急指揮中心的指揮地位，在日常事務(wù)溝通中只能以市委市政府名義發(fā)文，這給應(yīng)急管理局在上下協(xié)調(diào)上帶來(lái)很大不便，甚至在此次新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中，作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的應(yīng)急指揮中心在初期被認(rèn)為是局外之人，后期也僅作為配合單位配合抗疫。此外，當(dāng)前市應(yīng)急管理局與所轄區(qū)各個(gè)縣市區(qū)（園區(qū)）應(yīng)急管理局屬業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，既要把握業(yè)務(wù)指導(dǎo)的度，又要確保業(yè)務(wù)指導(dǎo)有成效是處理上下關(guān)系中的重難點(diǎn)。

2.1.2 部門(mén)職責(zé)紊亂

應(yīng)急管理涉及部門(mén)雜，各部門(mén)之間職能存在重疊現(xiàn)象，應(yīng)急管理局的成立暫時(shí)承擔(dān)了大部分應(yīng)急職能，但類(lèi)似森防、水利等部門(mén)職能目前仍是部分劃轉(zhuǎn)，導(dǎo)致在日常工作對(duì)接中出現(xiàn)多個(gè)相關(guān)部門(mén)不知道對(duì)接哪個(gè)部門(mén)的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是如此。

2.1.3 職責(zé)邊界未厘清

機(jī)構(gòu)改革之后應(yīng)急管理局接過(guò)“救”的職能，“防”的職能仍放在原部門(mén)，但自然災(zāi)害的“防”與“救”難以割裂開(kāi)來(lái)，尤其在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)專(zhuān)業(yè)人才匱乏的情況下，很難真正區(qū)分防與救。

2.2 應(yīng)急保障能力有限

工欲善其事，必先利其器，應(yīng)急保障能力的提升是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的基石。當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理部門(mén)保障有待進(jìn)一步完善，主要表現(xiàn)在：

2.2.1 應(yīng)急管理部門(mén)人員匱乏

機(jī)構(gòu)改革后應(yīng)急管理部門(mén)承擔(dān)的職能大大增加，原有安監(jiān)局的職責(zé)任務(wù)只相當(dāng)于應(yīng)急管理局的三分之一，一些原來(lái)由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)的工作現(xiàn)在需要由一個(gè)科室來(lái)承擔(dān)，人員編制尤為不足。以湘潭市為例，據(jù)筆者調(diào)研目前湘潭市應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)班子成員10人，50歲以上占80%，班子結(jié)構(gòu)老化，局內(nèi)礦山工貿(mào)科、危化科等10個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)有行政編制人員均為1人，湘潭市下屬五個(gè)縣（市）區(qū)應(yīng)急管理局僅有行政編制數(shù)60個(gè)、事業(yè)編制數(shù)86個(gè)，特別是韶山市、雨湖區(qū)、岳塘區(qū)應(yīng)急管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均有3-5個(gè)，而行政編制數(shù)均只有6-7名，除班子成員外每個(gè)科室難以保證1名行政編制人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此，省里20多個(gè)處室、市里面20多個(gè)科室，到縣級(jí)只有5個(gè)部門(mén)?；鶎邮菓?yīng)急管理工作最多最繁瑣的地方，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立，同時(shí)承擔(dān)了社會(huì)治安綜合治理、信訪維穩(wěn)、應(yīng)急管理等繁重任務(wù)，任務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)大、追責(zé)嚴(yán)，導(dǎo)致應(yīng)急人員不愿干、不想干，存在著“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題。

2.2.2 專(zhuān)業(yè)人才缺失

未來(lái)應(yīng)急逐漸趨于專(zhuān)業(yè)化、信息化、智慧化，隨著大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新興科技與應(yīng)急領(lǐng)域的融合，未來(lái)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的需求缺口將持續(xù)拉大。據(jù)調(diào)研機(jī)構(gòu)改革前湘潭市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站69個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)人員159人，80%以上的安監(jiān)站人員為事業(yè)編制人員或勞務(wù)派遣人員，專(zhuān)業(yè)人員不足30%，遠(yuǎn)未達(dá)到上級(jí)要求的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)占在職人員的75%以上，且每年有1/3的安監(jiān)站人員發(fā)生變動(dòng)，改革之后專(zhuān)業(yè)人才缺失現(xiàn)象更為嚴(yán)重。一方面機(jī)構(gòu)改革后的職能雖然已經(jīng)劃轉(zhuǎn)，但是人員轉(zhuǎn)隸工作仍未落實(shí)，且專(zhuān)業(yè)不對(duì)口，另一方面基層待遇差、缺少編制，有學(xué)歷的人不愿意到基層工作，到基層工作的人沒(méi)有學(xué)歷。

2.2.3 應(yīng)急經(jīng)費(fèi)短缺

機(jī)構(gòu)改革之后，隨著職責(zé)增加，各項(xiàng)工作任務(wù)大量增加，防汛抗旱、森林防滅火、應(yīng)急救援等物資都需投入大量資金。但經(jīng)費(fèi)尚未增加，且按照過(guò)“緊日子”的要求擬在現(xiàn)有預(yù)算基礎(chǔ)上壓減20%的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、30%的公用經(jīng)費(fèi)、30%的安全生產(chǎn)預(yù)防和應(yīng)急專(zhuān)項(xiàng)資金，經(jīng)費(fèi)短缺難以支撐應(yīng)急管理現(xiàn)代化的要求。

2.2.4 應(yīng)急現(xiàn)代化裝備保障不足

諸如大型綜合救援設(shè)備、無(wú)人機(jī)、單兵通訊設(shè)施、移動(dòng)應(yīng)急指揮平臺(tái)等現(xiàn)代化應(yīng)急裝備配備較少，且缺乏系統(tǒng)化的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。據(jù)調(diào)查，目前湘潭市應(yīng)急管理局所配指揮車(chē)輛與無(wú)人機(jī)都需臨時(shí)抽派人手學(xué)習(xí)，培訓(xùn)時(shí)間短，能熟練操作高科技救援設(shè)備的人員極其缺乏。目前應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)更為強(qiáng)調(diào)體能和技能，對(duì)專(zhuān)業(yè)化設(shè)備的系統(tǒng)培訓(xùn)重視不夠，對(duì)于技術(shù)含量高、造價(jià)昂貴的專(zhuān)業(yè)裝備日常訓(xùn)練擔(dān)心損壞，以至于裝備實(shí)操性不強(qiáng)，僅停留在書(shū)面階段。

2.3 應(yīng)急救援能力亟需加強(qiáng)

應(yīng)急救援能力建設(shè)是防范化解重大突發(fā)事件的當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)既是緊迫任務(wù)，又需長(zhǎng)期努力，目前存在制約地方政府應(yīng)急救援能力建設(shè)的兩個(gè)主要因素：

2.3.1 應(yīng)急指揮系統(tǒng)的“最后一公里”建設(shè)

一方面機(jī)構(gòu)改革后的指揮縱度不深，當(dāng)前應(yīng)急指揮調(diào)度雖然到達(dá)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，農(nóng)村“大喇叭”、廣播“村村響”對(duì)提高突發(fā)事件響應(yīng)和處置能力、加強(qiáng)基層宣傳工作起了重要工作，但是視頻調(diào)度仍未做到全覆蓋，缺乏可視化的視頻調(diào)度系統(tǒng)，給科學(xué)處置突發(fā)事件，分析評(píng)估事件風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)被動(dòng)。另一方面是應(yīng)急救援響應(yīng)的信息倒流。雖然各地方政府均出臺(tái)相應(yīng)的信息報(bào)送規(guī)定，但新的工作模式仍處于磨合期中，如發(fā)生突發(fā)事件時(shí)公民第一反應(yīng)是撥打諸如110、120、119等全省電話,在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急指揮人員尚未得知的情況下信息首先上報(bào)到了市局乃至省廳，不利于突發(fā)事件的先期處置。

2.3.2 社會(huì)應(yīng)急救援力量不足

目前社會(huì)救援力量不足主要表現(xiàn)在：首先，社會(huì)救援力量缺乏政策引導(dǎo)。為實(shí)現(xiàn)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的應(yīng)急格局，省市均下文要求各縣市、園區(qū)組建專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，但對(duì)于如何引導(dǎo)并未詳細(xì)闡述，是否將企業(yè)納入社會(huì)救援力量仍不明確。其次，社會(huì)救援力量的發(fā)展離不開(kāi)資金支持，將社會(huì)救援力量納入財(cái)政預(yù)算并落實(shí)到位仍需緩沖期，如何建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的保障機(jī)制，為社會(huì)救援力量提供兜底保障是社會(huì)救援力量長(zhǎng)久發(fā)展的難點(diǎn)。最后，社會(huì)救援力量的專(zhuān)業(yè)性難以確保。當(dāng)前各地方政府組建的社會(huì)應(yīng)急救援力量大部分為半專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，除消防和武警支隊(duì)外的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍極少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兼職救援隊(duì)伍更是缺乏專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，應(yīng)急演練參與也極少。

3 機(jī)構(gòu)改革背景下應(yīng)急體系構(gòu)建：矯正機(jī)制

針對(duì)上述突出問(wèn)題，為進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新我國(guó)地方政府應(yīng)急管理體系需做到以下“五大建設(shè)”。

3.1 推進(jìn)法治化建設(shè)，夯實(shí)應(yīng)急管理體系建設(shè)基礎(chǔ)

法律是應(yīng)急狀態(tài)下避免手忙腳亂，為處置措施提供依據(jù)的章程，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖，推進(jìn)法治化建設(shè)是夯實(shí)應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)。首先由法律明文規(guī)定相關(guān)單位職能劃分，明確應(yīng)急管理局同林業(yè)、消防、水利局等相關(guān)單位間的職能邊界，避免推諉扯皮。其次是完善法律法規(guī)，一是將防災(zāi)納入應(yīng)急管理體系，我國(guó)在前期防災(zāi)環(huán)節(jié)的投入相對(duì)較少，基層地方政府更是疏忽，因此必須通過(guò)法律對(duì)防災(zāi)做出規(guī)定，同時(shí)將應(yīng)急科普機(jī)制納入法治化軌道，明確應(yīng)急科普機(jī)制建設(shè)的相關(guān)責(zé)任主體與工作機(jī)制；二是對(duì)準(zhǔn)入市場(chǎng)的關(guān)鍵應(yīng)急救援產(chǎn)品進(jìn)行法律規(guī)定的專(zhuān)業(yè)認(rèn)證與技術(shù)鑒定，強(qiáng)制保障應(yīng)急救援裝備的專(zhuān)業(yè)性與合格性；三是加強(qiáng)法律法規(guī)同應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的銜接，應(yīng)急管理法律法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)定基本要求，標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)具體詳細(xì)技術(shù)要求作重要補(bǔ)充，建立應(yīng)急法律法規(guī)同標(biāo)準(zhǔn)體系的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。最后，建議國(guó)家出臺(tái)緊急狀態(tài)法，在法律層面賦予政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的管制合理性的同時(shí)規(guī)制政府權(quán)力。

3.2 推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，助力應(yīng)急管理體系建設(shè)運(yùn)行

以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建大國(guó)應(yīng)急的標(biāo)準(zhǔn)化體系應(yīng)當(dāng)做到：第一，在地方政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，及時(shí)出臺(tái)信息上報(bào)、監(jiān)督舉報(bào)、政務(wù)公開(kāi)等具體程序，編制相應(yīng)的工作流程圖與業(yè)務(wù)指導(dǎo)書(shū)，優(yōu)化細(xì)化工作流程，嚴(yán)格按照程序落實(shí)，避免信息倒流與越級(jí)上報(bào)現(xiàn)象發(fā)生；第二，參考借鑒國(guó)內(nèi)外已有的經(jīng)驗(yàn)性的物資標(biāo)準(zhǔn)目錄，結(jié)合地方實(shí)際更新已不能滿(mǎn)足新形勢(shì)下技術(shù)要求的應(yīng)急裝備產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，制定符合當(dāng)?shù)貞?yīng)急需求的行業(yè)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)配備，同時(shí)加強(qiáng)不同災(zāi)種裝備標(biāo)準(zhǔn)體系之間的互通與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)制定類(lèi)似標(biāo)準(zhǔn)；第三，健全輿情管控機(jī)制與公眾參與機(jī)制。對(duì)輿情信息的收集、研判、報(bào)送、處置、回應(yīng)和督辦制定標(biāo)準(zhǔn)化工作流程，細(xì)化對(duì)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨地區(qū)的重大突發(fā)事件的民眾溝通和輿情引導(dǎo)工作，明確輿情回應(yīng)的責(zé)任主體，加強(qiáng)同有關(guān)新媒體和網(wǎng)站的溝通對(duì)接，在最短時(shí)間內(nèi)平息和安撫社會(huì)民眾不安情緒，最大限度消減突發(fā)事件帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)擴(kuò)大公眾參與度，將利益相關(guān)方、群眾代表、專(zhuān)家、媒體、企業(yè)等主體納入決策考量，充分聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，提高決策透明度。

3.3 推進(jìn)扁平化指揮機(jī)制建設(shè)，帶來(lái)“中層革命”

3.3.1 成立突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)

推進(jìn)應(yīng)急指揮機(jī)制縱向扁平化發(fā)展，要成立突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)，在行政級(jí)別上較林業(yè)、消防、公安等部門(mén)高半級(jí)，明確突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)指揮地位，市一級(jí)明確將市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)設(shè)在市應(yīng)急指揮中心，對(duì)接市委直接管理，理順市應(yīng)急委辦公室與市政府辦銜接渠道，以市應(yīng)急委名義出臺(tái)文件要求各成員單位和縣市區(qū)做好信息報(bào)送反饋、接受指揮調(diào)度工作，確保綜合應(yīng)急指揮中心指揮得動(dòng)、調(diào)度有效。

3.3.2 加快推進(jìn)智慧化信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

智慧應(yīng)急建設(shè)首先應(yīng)建立大數(shù)據(jù)收集和開(kāi)放共享機(jī)制。將智慧應(yīng)急建設(shè)納入智慧城市建設(shè)日程上，依托天地一體化應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)、公共通信網(wǎng)絡(luò)和低功耗廣域網(wǎng)，構(gòu)建起覆蓋全城的應(yīng)急管理感知數(shù)據(jù)體系。其次是對(duì)接公安、林業(yè)、消防、衛(wèi)健委等已有的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過(guò)應(yīng)急指揮中心平臺(tái)綜合全面分析災(zāi)情信息，結(jié)合海量、多源、多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)突發(fā)事件級(jí)別進(jìn)行研判，增強(qiáng)研判的科學(xué)性和準(zhǔn)確度。最后是智慧應(yīng)急下沉。一方面將應(yīng)急監(jiān)管下沉到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G+VR等新興技術(shù)將視頻調(diào)度下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)，探索以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、即時(shí)監(jiān)管為特征的“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管模式，事前進(jìn)行日常巡查，發(fā)現(xiàn)安全隱患，事后為開(kāi)展查證提供依據(jù)。另一方面實(shí)現(xiàn)由應(yīng)急指揮中心直達(dá)各級(jí)政府和事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急模式，充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、村村通廣播等方式將突發(fā)事件預(yù)警信息直接由指揮中心發(fā)送到社會(huì)民眾手中，減少承擔(dān)上傳下達(dá)的中層人員數(shù)量，帶來(lái)“中層革命”，最終實(shí)現(xiàn)由指揮中心到事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)、社會(huì)公眾和政府部門(mén)的扁平化指揮機(jī)制。

3.4 強(qiáng)化應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建應(yīng)急管理隊(duì)伍體系

針對(duì)綜合救援隊(duì)伍要確保應(yīng)急力量覆蓋企業(yè)、社區(qū)和村，加強(qiáng)應(yīng)急綜合救援隊(duì)伍培訓(xùn)和應(yīng)急演練力度，以實(shí)戰(zhàn)要求檢驗(yàn)隊(duì)伍能力，同時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人才對(duì)綜合救援隊(duì)伍裝備進(jìn)行科學(xué)化、分類(lèi)化、精細(xì)化管理，形成規(guī)模適度、管理規(guī)范的基層應(yīng)急隊(duì)伍體系。針對(duì)專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍要根據(jù)地方突發(fā)事件因地制宜合理分配各專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍數(shù)量，并有針對(duì)性地開(kāi)展各類(lèi)應(yīng)急培訓(xùn)與演練，系統(tǒng)性地培訓(xùn)先進(jìn)裝備的使用方法與救援方法，提高專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍的實(shí)操能力與救援能力。同時(shí)采取“以獎(jiǎng)代投”的方式，加強(qiáng)同企業(yè)、事業(yè)單位間的合作建立應(yīng)急救援隊(duì)伍，幫助救援隊(duì)伍購(gòu)買(mǎi)人身意外傷害保險(xiǎn)。此外，還需加強(qiáng)專(zhuān)家隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍建設(shè)。由應(yīng)急管理局牽頭組織建立一支類(lèi)型全面、覆蓋面廣的專(zhuān)家隊(duì)伍，定期組織專(zhuān)家隊(duì)伍開(kāi)展實(shí)地調(diào)研并召開(kāi)應(yīng)急管理專(zhuān)家會(huì)議，明確規(guī)定專(zhuān)家隊(duì)伍的工作內(nèi)容，完善專(zhuān)家隊(duì)伍參與預(yù)警、指揮、救援、恢復(fù)與評(píng)估等應(yīng)急工作的機(jī)制[3]，為地方政府應(yīng)急管理工作提供決策參考。同時(shí)建立覆蓋面廣、服務(wù)能力強(qiáng)的社會(huì)志愿網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系。加強(qiáng)對(duì)志愿者隊(duì)伍的招募、培訓(xùn)、演練和建立獎(jiǎng)懲制度，規(guī)范志愿者招募組織[4]，通過(guò)建立志愿服務(wù)評(píng)估體系與獎(jiǎng)懲制度有效整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，提高志愿者應(yīng)急能力與水平。

3.5 推進(jìn)合作化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、高校的深度融合

3.5.1 將企業(yè)納入應(yīng)急管理體系

對(duì)不同階段企業(yè)的參與方式、權(quán)利責(zé)任以及合作方式做明確規(guī)定，搭建政府對(duì)接企業(yè)平臺(tái)，暢通企業(yè)參與應(yīng)急救援渠道并保障實(shí)施；在應(yīng)急救援過(guò)程中適度放權(quán)企業(yè)，將專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的事通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，通過(guò)政企合作的方式建立企業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，充分利用企業(yè)現(xiàn)有資源與政府部門(mén)構(gòu)建穩(wěn)定長(zhǎng)效的合作機(jī)制。

3.5.2 建立與高校的合作機(jī)制

一方面利用高校的專(zhuān)家資源建立聯(lián)合研究中心，拓寬專(zhuān)家參與應(yīng)急管理規(guī)劃途徑，鼓勵(lì)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理體制機(jī)制、政策、理論、方法以及技術(shù)進(jìn)行重點(diǎn)研究和探索創(chuàng)新，發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者輔助決策的作用，另一方面對(duì)接高校應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生留在轄區(qū)內(nèi)工作，為應(yīng)急管理部門(mén)增添年輕血液。

3.5.3 積極探索開(kāi)展應(yīng)急管理區(qū)域合作機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的延展性使其影響范圍跨越傳統(tǒng)意義上的區(qū)域邊界、行業(yè)邊界和社會(huì)文化邊界，為此有必要開(kāi)展應(yīng)急管理區(qū)域合作，在建立地區(qū)應(yīng)急管理聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上成立協(xié)調(diào)處，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)各地區(qū)應(yīng)急管理區(qū)域合作事宜，并定期召開(kāi)應(yīng)急管理負(fù)責(zé)人聯(lián)席會(huì)議研究、交流、探討應(yīng)急管理問(wèn)題。同時(shí)對(duì)突發(fā)事件信息報(bào)送、應(yīng)急資源共享、協(xié)同應(yīng)急處置、應(yīng)急聯(lián)合演練做詳細(xì)規(guī)定，加強(qiáng)突發(fā)事件信息聯(lián)動(dòng)共享，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力。通過(guò)針對(duì)性地舉辦聯(lián)合演習(xí)、互邀觀摩演練等方式共同借鑒學(xué)習(xí)，提高應(yīng)急預(yù)案可操作性與針對(duì)性。

4 總結(jié)

應(yīng)急管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革不是傳統(tǒng)意義上的“物理相加”，而是希望產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”，改革之路道阻且長(zhǎng)，目前我國(guó)正處于全力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵期，而當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理體系的構(gòu)建重點(diǎn)在于如何處理好“掌舵”與“劃槳”的關(guān)系，如何構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)同企業(yè)、社會(huì)組織、高校的合作協(xié)同機(jī)制。本文基于機(jī)構(gòu)改革的大背景，對(duì)湘潭市應(yīng)急管理局在機(jī)構(gòu)改革后的實(shí)踐摸索進(jìn)行論述，認(rèn)為目前湘潭市應(yīng)急體制機(jī)制存在的主要短板在于職責(zé)職能劃分紊亂、應(yīng)急救援能力不足和應(yīng)急保障欠缺，由此提出了完善地方政府應(yīng)急管理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑，除了在國(guó)家層面上以此次疫情為契機(jī)，健全相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)緊急狀態(tài)法，明確成員單位職能分工的同時(shí)合理規(guī)制政治權(quán)力，加速法治化標(biāo)準(zhǔn)化制度化之外，更需要地方政府加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)智慧化應(yīng)急發(fā)展、建立扁平化指揮體系、開(kāi)展“政府+社會(huì)”的合作化機(jī)制建設(shè)。