洪澇災害的應急處置和救援技術

詹紅兵

洪澇災害不僅是我國最常見的自然災害，在世界各國范圍內(nèi)也是經(jīng)常發(fā)生的自然災害。洪澇災害具有影響范圍廣、持續(xù)時間長、災害損失重、發(fā)生頻率高等突出特點。有效應對和處置洪澇災害，第一時間實施搶險救援，最大限度減少災害損失、保護人民生命財產(chǎn)安全，是各級人民政府和應急救援力量的重要職責和使命任務。洪澇災害發(fā)生后，各級人民政府和應急救援力量如何應對處置？如何開展搶險救援？采用什么救援技術和方法？研究和探討這些問題，具有重要的理論和實踐意義。

1 洪澇災害的應急處置

有效應對和處置洪澇災害、防災減災救災，既是各級人民政府的法定職責，也是人民政府推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國防洪法》（以下簡稱《防洪法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《應對法》）等法律明確規(guī)定了應對和處置洪澇災害的領導責任、指揮機構、處置程序等內(nèi)容。因此，洪澇災害的應急處置是一項政府行為，必須依法依規(guī)、遵照程序、科學合理地進行。

1.1 各級人民政府（行政首長）負有領導責任

洪澇災害作為一種常見的自然災害，也是突發(fā)事件應對的重要內(nèi)容?！斗篮榉ā泛汀稇獙Ψā访鞔_規(guī)定了洪澇災害應急處置的領導責任?！斗篮榉ā返谌藯l規(guī)定，“防汛抗洪工作實行各級人民政府行政首長負責制，統(tǒng)一指揮、分級分部門負責。”《應對法》第九條規(guī)定，“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規(guī)定。”根據(jù)單一制的國家結構和屬地、流域管轄原則，不同范圍及程度的洪澇災害的應急處置由不同層級的人民政府統(tǒng)一領導。具體來說，行政轄區(qū)內(nèi)的洪澇災害，由該行政轄區(qū)的人民政府統(tǒng)一領導；跨行政轄區(qū)的洪澇災害，由本級政府及上一級政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一；跨流域、全國性以及國家確定的重要江河、湖泊的洪澇災害的應急處置，由國務院統(tǒng)一領導。例如，時任國務院副總理、國家防汛抗旱總指揮部總指揮溫家寶，全程領導指揮了1998年特大洪水的抗洪搶險工作，取得了全面勝利。

1.2 各級人民政府設立防汛抗旱指揮部作為指揮機構

《防洪法》還明確了洪澇災害應急處置的指揮機構?！斗篮榉ā返谌艞l規(guī)定：“國務院設立國家防汛指揮機構，負責領導、組織全國的防汛抗洪工作；有防汛抗洪任務的縣級以上地方人民政府設立由有關部門、當?shù)伛v軍、人民武裝部負責人等組成的防汛指揮機構，在上級防汛指揮機構和本級人民政府的領導下，指揮本地區(qū)的防汛抗洪工作?！比缜八?，根據(jù)單一制的國家結構形式和屬地、流域管轄原則，防汛抗旱指揮部的設立也分為中央和地方兩個層次，多個層級。在國家層面，1988年6月，國務院成立國家防汛總指揮部。1992年8月，國家防汛總指揮部更名為國家防汛抗旱總指揮部。2018年3月，根據(jù)國務院機構改革方案，組建應急管理部，將國家防汛抗旱總指揮部的職責整合到應急管理部。2019年3月，國務院調(diào)整了國家防汛抗旱總指揮部的組成單位和人員，國務委員王勇?lián)慰傊笓]；國家防汛抗旱總指揮部辦公室設在應急部，承擔總指揮部日常工作；應急部防汛抗旱司司長擔任辦公室主任。在地方層面，有抗洪任務的縣級以上地方人民政府依法設立防汛抗旱指揮部，負責指揮本行政轄區(qū)內(nèi)的防汛抗洪工作。

作為指揮機構的各級防汛抗旱指揮部，當洪澇災害發(fā)生后，就要在上級防汛抗旱指揮部和本級人民政府的領導下，履行應急處置指揮部職責。由于洪澇災害涉及范圍廣、受災數(shù)量大、處置內(nèi)容多，同時涵蓋調(diào)度指揮、人員轉移安置、搶救財產(chǎn)物資、防疫消殺、災后恢復重建等眾多環(huán)節(jié)，幾乎覆蓋了社會經(jīng)濟生活的方方面面，因此，防汛抗旱指揮部通常由應急管理、公安、民政、水利、衛(wèi)生、氣象、交通、電力、廣電、通信、當?shù)伛v軍、人民武裝部等多個部門組成，幾乎囊括了所有的政府部門。2019年國家防汛抗旱總指揮部組成人員調(diào)整后，涵蓋了應急管理部、水利部等23個部門（2018年國務院機構改革后設置了26個組成部門）。與此相對應，地方人民政府的防汛抗旱指揮部也涵蓋了幾乎所有的政府部門。例如，2020年安徽省防汛抗旱指揮部組成人員調(diào)整后，就涵蓋了近30個政府部門。

防汛抗旱指揮部通常設總指揮1名，由行政首長擔任。設5-7名副總指揮，通常由行政副職（或秘書長、辦公室主任），以及應急管理、水利、公安、駐軍、人武等部門的負責人擔任。其余行政部門負責人擔任組成成員。消防救援機構的負責人通常也是防汛抗旱指揮部的成員。需要指出的是，改革轉制后的消防救援隊伍，作為應急救援的主力軍和國家隊，要擔負起洪澇災害應急救援的重任，充分發(fā)揮專業(yè)人才、專業(yè)技術、專業(yè)裝備等專業(yè)作用。2019年新版《消防法》第四十六條規(guī)定：“國家綜合性消防救援隊、專職消防隊參加火災以外的其他重大災害事故的應急救援工作，由縣級以上人民政府統(tǒng)一領導?！庇纱丝梢?，消防救援隊伍要在地方政府的統(tǒng)一領導下開展洪澇災害的應急救援工作。

1.3 洪澇災害的應急處置程序

洪澇災害發(fā)生后，在當?shù)厝嗣裾念I導下，各相關部門將在防汛抗旱指揮部的統(tǒng)一指揮下，按照一定程序有序開展應急處置。具體來說，處置程序一般包括災情評估、啟動應急響應預案、會商決策、調(diào)度指揮、展開救援、清查撤離、總結報告七個階段。

1.3.1 災情評估

防汛抗旱指揮部在接到災情報告后，應該綜合各類災情情報和監(jiān)測預警信息，進行分析研判，確定災情嚴重程度。

1.3.2 啟動應急響應預案

根據(jù)災情等級，確定相應的應急響應預案等級，然后在第一時間啟動應急響應預案，并向上級主管部門報告情況。

1.3.3 會商決策

應急響應預案啟動后，行政首長召集防汛抗旱指揮部成員、相關專家等人員進行會商研判，氣象、水文等部門提供相關信息。會商研判后，行政首長就要做出決策，發(fā)出指令。各相關部門根據(jù)指令分工協(xié)作，各履其職、各負其責。當然，根據(jù)生命至上、人民至上的原則，應第一時間開展應急救援，搜救受害被困人員，轉移安置受威脅的群眾。行政首長可以根據(jù)實際情況，決定成立搶險救援現(xiàn)場指揮部，統(tǒng)一指揮搶險救援工作。消防救援隊伍、解放軍、武警部隊、民兵、專職隊、社會救援力量等在搶險救援指揮部的統(tǒng)一領導下實施搶險救援。值得注意的是，消防救援隊伍作為應急救援的主力軍和國家隊，在組織指揮方面有著充足經(jīng)驗和相對優(yōu)勢，行政首長一般都會授權給消防救援隊伍，由消防救援隊伍進行現(xiàn)場統(tǒng)一指揮，確保有序有效指揮，避免多頭指揮、各自為政[1]。

1.3.4 調(diào)度指揮

應急救援力量（以消防救援隊伍為主）在接到指令或者報警后，就要根據(jù)災情進行調(diào)度出動。根據(jù)災害事故現(xiàn)場位置、災情種類、被困人員數(shù)量等信息，調(diào)集救援力量、車輛、舟艇、裝備、物資等，確定路線，力爭以最快速度到達事故現(xiàn)場，立即展開救援。在信息化條件下，可以依托網(wǎng)絡平臺進行信息匯總、調(diào)度指揮。在實戰(zhàn)中，消防救援隊伍的調(diào)度指揮平臺多次發(fā)揮了突出作用，展現(xiàn)出信息化平臺的優(yōu)勢。地方政府越來越青睞消防救援隊伍的調(diào)度指揮平臺，多次在實戰(zhàn)中授權消防救援隊伍，“依托消防救援隊伍調(diào)度指揮平臺，建立政府統(tǒng)一領導的調(diào)度指揮體系，明確消防救援隊伍主調(diào)主戰(zhàn)的職能定位，將部門應急力量、企業(yè)專職力量、單位自防力量、民間救援力量等納入調(diào)度指揮平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮[2]?！?/p>

1.3.5 展開救援

如前所述，各種救援力量、各類部門將在政府的統(tǒng)一領導和指揮下，分工協(xié)作，各行其是地開展搶險救援工作。消防救援隊伍作為主力軍和國家隊，擔負著主調(diào)主戰(zhàn)任務，尤其在人員搜救、急難險重任務面前當先鋒、打頭陣。在加固堤壩、堵截管涌潰口等搶險救災方面，解放軍、武警部隊將“發(fā)揚我軍能打硬仗的光榮傳統(tǒng)，發(fā)揮突擊隊作用”，全力確保堤壩穩(wěn)固，堵截潰口管涌，消除危險源和險情。其他各部門如衛(wèi)生防疫、公安、交通等部門協(xié)助救治傷員、轉移安置群眾、恢復交通等等，齊心協(xié)力搶險救災，盡快恢復生產(chǎn)生活。

1.3.6 清查撤離

當搶險救援工作接近尾聲時，各種救援力量在撤離前，要做好清查登記工作。一方面要清查災情險情，確保各種災害隱患已經(jīng)得到清除，人員財產(chǎn)得到轉移安置，各類救災物資、生活用品發(fā)放到位等。另一方面要清查救援力量自身。本單位所屬人員是否到齊，車輛舟艇、器材裝備是否齊全，該移交的是否移交完成等?？傊诖_保安全、清查到位、移交完成的情況下才能撤離現(xiàn)場。

1.3.7 總結報告

搶險救災工作結束后，各部門各單位要及時總結救災情況，匯總到防汛抗旱指揮部，由行政首長向上級部門進行總結報告。消防救援隊伍要及時進行戰(zhàn)評總結，鞏固提高。

洪澇災害通常持續(xù)時間較長，整個搶險救援工作也是一個多部門參加、協(xié)同作戰(zhàn)的復雜過程。組織指揮也是一個動態(tài)的過程，因此既需要遵循處置程序，但也要根據(jù)災情變化靈活應對。

2 洪澇災害的救援技術與方法

洪澇災害應急救援任務重、內(nèi)容多、情況復雜、持續(xù)時間長，在應急救援過程中，需要充分發(fā)揮專業(yè)力量、專業(yè)裝備、專業(yè)技術、專業(yè)指揮、專業(yè)方法等優(yōu)勢，堅持“專業(yè)的事由專業(yè)的人來干”的原則，分工協(xié)作，全面提高應急救援力量的能力素質和專業(yè)水準，進而提高應急救援的效率和質量。

2.1 人員搜救技術

根據(jù)專業(yè)分工，人員搜救任務主要由消防救援隊伍承擔。接到指令或報警后，指揮中心值班員要問清楚基本信息，如災害現(xiàn)場位置、災害種類、遇險人員人數(shù)、被困情況等，為調(diào)度指揮奠定基礎。消防救援隊伍按照災情和指令，根據(jù)力量編成，確定出動車輛、舟艇、人員，攜帶好救援裝備、器材物資、干糧凈水、急救藥品等，第一時間趕赴現(xiàn)場。到達現(xiàn)場以后，首先利用無人機、沖鋒舟等進行災情偵察和綜合評估，制定救援方案。在救援過程中，遵循“生命至上、救人第一，先重傷后輕傷、先急后緩、先近后遠、先易后難、先水面后水下”等原則，迅速靈活開展生命救援[3]。

生命救援可以分為三類。第一類是搜救遇險、被困人員。第二類是轉移受威脅的人員。第三類是安置需要救助的人員。救助遇險人員，主要采用水面救援法、入水救援法、船艇救援法、繩橋救援法、載運救援法、接力救助法等實施營救。救援人員一定要經(jīng)過專業(yè)訓練，如水域救援訓練、繩索救援訓練、舟艇駕駛訓練等。同時穿戴專業(yè)的防護裝備、工具，采用專業(yè)的水域救援裝備器材，專業(yè)的救援方法，以及安全規(guī)范的處置程序。需要指出的是，洪澇災害救援具有顯著的危險性，非專業(yè)人員未經(jīng)專業(yè)訓練，不得參加救援。受過專業(yè)訓練的專業(yè)人員也不能單打獨斗，必須進行力量編成，以組為單位展開救援[4]。如舟艇救援小組至少應包括指揮員、駕駛員、安全員、潛水員（至少2名）、通信員等6名人員，當然必要時也可以兼職，例如駕駛員可以兼任安全員。2個及以上小組可以組成救援分隊，2個及以上分隊可以組成救援編隊，協(xié)同作戰(zhàn)，增強救援力量。救援行動開始前，要加強偵察力度，準確研判災情，選擇救援路線，對溝槽、漩渦等進行標識，利用一切可以利用的有利條件，如大樹、石頭、大型機械等展開救援。人員脫險之后，首先要給被救人員穿上救生衣、系好安全繩等，如有受傷出血等情況，給予急救包扎處理。轉移被救人員時，要注意舟艇的承載能力和平衡性，按照標記路線撤離。將受災群眾轉移到指定的安置區(qū)域，登記完相關情況，完成移交之后才算救援結束。

為了保證救援人員自身的安全，救援過程中必須嚴格遵守安全操作規(guī)程，嚴格執(zhí)行“五個決不允許”[5]，即絕不允許不會游泳的指戰(zhàn)員在一線參與水域救援任務；絕不允許穿著滅火防護服執(zhí)行水域救援任務；絕不允許無證駕駛消防舟艇和潛水作業(yè)；絕不允許水域情況不明盲目下水救援；絕不允許穿著非水域專用救援服下水救援。

2.2 堵截潰口、管涌技術

堵截潰口、管涌等搶險任務主要由當?shù)伛v軍承擔。在江河的中下游地區(qū)，洪峰過境時往往會帶來超警戒水位。洪水漫堤、堤壩決口、管涌垮塌等都會造成更大范圍的受災區(qū)域，尤其是在地上懸河段發(fā)生決堤，有可能導致河流改道，形成新的洪泛區(qū)。因此，如果堤壩發(fā)生漫溢、潰口、管涌等險情，就要調(diào)集救援力量進行及時處置。

首先，如果發(fā)現(xiàn)堤壩決口，如果決口會造成新的洪澇災害，就需要及時堵截潰口。堵截潰口主要有立堵、平堵和混合堵三種方法[6]。立堵是指由龍口一端向另一端，或由兩端向中間拋投物料進行進占的堵截方式。平堵是指沿口門選定的堵口壩線，利用架橋或船只等方式從頂部拋投物料進行填充進占的堵截方式?；旌隙戮褪橇⒍屡c平堵相結合的堵截方式。堵截潰口前，要對潰口地形、土質、門口寬度、水深、流速、水頭差等進行綜合評判，然后確定采取何種堵截方式。堵截潰口最好采用打樁、圍堰、填充的方法，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步推進。堵截材料最好是石料和沙袋，避免使用滲透性強的沙土或粘性較低的腐殖土。條件允許時，堵截潰口宜采用大型工程機械進行施工。緊急情況下，曾有沉船、沉貨車（裝滿石料）堵截潰口的案例。需要指出的是，堤壩漫溢也可以采用類似方法進行堵截。但也不是所有的潰口都必須堵截。如果潰口較小，且不會造成災害，可以不用立即堵截，等到洪水退去之后再來填堵，但最遲應在次年汛期到來之前堵截完畢。有時，在確保安全的前提下，為了分洪泄洪，犧牲局部，保全大局，甚至還要有選擇地主動開堤泄洪。

其次，如果發(fā)現(xiàn)堤壩出現(xiàn)管涌滲透等險情，也要及時采取措施進行處置，防止?jié)⒌炭鍓蔚龋斐筛蠓秶臑暮?。管涌的搶護原則是“反濾導滲，蓄水反壓”，主要的處置方法有反濾圍井、反濾層壓蓋、透水壓滲平臺、蓄水反壓（養(yǎng)水盆法）等[7]。滲透的搶護原則是“臨水截滲、背水導滲”，主要的處置方法有臨水截滲、開溝導滲、反濾層導滲、透水后戧等[8]。管涌滲透雖是小災，但要避免小災釀大災。在處置時，要聽從專家或技術人員的意見，對險情進行充分評估，確定處置方案之后再進行作業(yè)。處置時嚴禁堵塞出水口，增加滲水壓力，引起潰堤等更大險情。在圍井時要注意設置排水管，以降低水位和壓力。

2.3 城市內(nèi)澇救援排澇技術

因強降水、洪水漫溢、風暴潮等造成的城市內(nèi)澇也很多見。當澇災發(fā)生后，救援力量應該及時出動，搶救生命財產(chǎn)，保護重點對象設施，疏散轉移重要物資。城市內(nèi)澇發(fā)生后，救援力量仍然要堅持生命至上、救人第一的原則，接警出動，第一時間搜救被困人員。

城市內(nèi)澇搶險救援應主要依靠企業(yè)、單位、社區(qū)自身的力量。尤其是?；飞a(chǎn)加工企業(yè)，平時就要做好應急預案，培訓應急救援力量，采取安全防護措施。當洪澇災害發(fā)生時，能夠依靠自身力量排除危險，實施自救。例如采取筑堤圍堰、開渠引流、機械排水等方法，確保生產(chǎn)資料、生產(chǎn)車間、倉庫等的安全，防止洪水淹沒導致?；沸孤?、爆炸等事故。當然，消防救援隊伍、市政工程、給排水等救援力量可以根據(jù)災情和救援警報等，協(xié)助相關企業(yè)、單位、社區(qū)等開展救援排澇工作，盡最大努力保護人民生命財產(chǎn)安全。在城市排澇救援過程中，各種救援力量要協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)調(diào)聯(lián)動，避免各自為戰(zhàn)、效率低下。尤其電力、交通等部門要及時排除斷電、短路、道路積水等險情，為應急救援創(chuàng)造有利條件。例如，2018年山東壽光洪澇災害發(fā)生后，為了排除羊口化工園區(qū)的險情，濰坊消防救援支隊調(diào)集消防指戰(zhàn)員，會同在場水利、化工專家，廠區(qū)技術人員協(xié)同作戰(zhàn)，采用筑堤圍堰、開渠引流、吸水排澇等措施，防止積水進入鈉生產(chǎn)車間，引發(fā)爆炸等事故[2]。

2.4 防止次生、衍生災害

即使洪水退去，在恢復生產(chǎn)生活、災后重建的過程中，仍然會有許多問題需要解決。對于應急救援力量而言，防止次生、衍生災害是災后重建的主要救援任務。首先，洪水淹沒會導致房屋倒塌。即使沒有在洪水中倒塌，被洪水淹過之后，多數(shù)都會成為危房。應急救援力量應幫助受災群眾恢復重建，避免危房倒塌造成人員傷亡。其次，人們常說，大災之后必有大疫。尤其洪澇災害過后，如果消殺防疫工作做不好，很容易發(fā)生疫病。洪水泛濫，臟水污水、動物尸體糞便等會對水源、生活環(huán)境造成污染，導致細菌蚊蠅滋生。如果消殺防疫不到位，容易引起瘧疾、痢疾、血吸蟲病、霍亂、肝炎、乙腦等傳染病。因此，洪水退后，應急救援力量要積極參與恢復重建工作，特別是配合好衛(wèi)生部門做好防疫消殺工作。

3 結語

洪澇災害自身復雜的災害特點，決定了應急處置和搶險救援的綜合性與復雜性。但是，在各級人民政府的統(tǒng)一領導下，只要做到依法依規(guī)、遵照程序、分工協(xié)作、萬眾一心，就能戰(zhàn)勝洪澇災害。需要特別指出的是，在新時代推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，做好洪澇災害的應急救援工作，必須堅決貫徹落實“兩個堅持、三個轉變”（即堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變）的方針。尤其是要突出預防，落實防洪規(guī)劃，加大防洪工程建設，加強防范管理相關工作，力爭做到“從源頭上防范，把問題解決在萌芽之時”。