安全生產(chǎn)執(zhí)法應強化全過程深度說理

文／江蘇省南通市應急管理局 邰江淼 徐榮 張勝兵 卞倫永

近期，應急管理部印發(fā)了《關于加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》最大的亮點就是鮮明地提出了要運用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題，向社會釋放加強安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的強烈信號。如何吃透《意見》精神，破解執(zhí)法難題，提高執(zhí)法效能，結合多年一線執(zhí)法經(jīng)驗，筆者認為，在具體操作層面上，強化執(zhí)法全過程深度說理應該成為探索實踐運用法治思維和法治方式做好執(zhí)法工作的一條有效途徑。即堅持執(zhí)法與服務并重、教育與懲戒相結合，把深度普法貫穿于事前、事中、事后全過程，突出事前引導、強化事中指導、注重事后輔導。

強化執(zhí)法全過程深度說理的意義

建設法治政府的重要內(nèi)容?！兑庖姟芬笳J真學習貫徹落實習近平總書記法治思想和習近平總書記關于安全生產(chǎn)重要論述。應急管理部門作為執(zhí)法機構，是建設法治政府的重要組成，通過強化全過程深度說理，既體現(xiàn)了公民依法享有的知情權得以充分保障，也顯著增加執(zhí)法文明程度，增強了實踐中法律與公民之間的互動，在每個執(zhí)法行為中都讓群眾感受法治精神。在嚴管之中體現(xiàn)厚愛，在執(zhí)法背后展現(xiàn)溫度，更能彰顯法治權威、帶動全民守法，由“法制”向“法治”轉(zhuǎn)變，切實增強人民群眾法治獲得感。

落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制的客觀需要?！兑庖姟芬髧栏衤鋵崱罢l執(zhí)法誰普法”普法責任制，將普法融入執(zhí)法辦案全過程。應急管理部門是安全生產(chǎn)法律執(zhí)法主體，同時肩負著提高社會對安全生產(chǎn)法律知曉度的重要職責。把法治宣傳教育融入法治實踐全過程，是提高法治宣傳教育效果的有效途徑。強化全過程深度說理是結合應急管理工作特點，創(chuàng)新普法理念、工作機制和方式方法，積極推動各項普法責任落實，切實增強普法的針對性和實效性。真正發(fā)揮普法對于法治建設的基礎作用和持久功效，實現(xiàn)“法潤人心”“法澤蒼生”“法安天下”的終極目標。

化解行政相對人抵觸情緒的有效措施?，F(xiàn)實執(zhí)法中的“重處罰輕說理”，常導致行政沖突，易引起公眾對執(zhí)法者產(chǎn)生“以罰代管”的誤解，削弱法制公信力。通過強化全過程深度說理，積極以案釋法，以平等姿態(tài)、通俗易懂的語言加強對相對人法律講解，及時解疑答惑。把矛盾糾紛排查化解與法律宣傳教育有機結合起來，把普法教育貫穿于事前、事中、事后全過程，圍繞爭議焦點充分說理，引導當事人依法按程序表達訴求，運用法律手段解決矛盾。

高質(zhì)量執(zhí)法服務高質(zhì)量發(fā)展的關鍵要素。黨的十九大提出我國經(jīng)濟結構要向高質(zhì)量發(fā)展，《意見》要求推動實現(xiàn)更為安全的發(fā)展。通過強化全過程深度說理，實現(xiàn)由監(jiān)管型、約束型管制向服務型、引導型治理轉(zhuǎn)變。避免執(zhí)法“一刀切”，既體現(xiàn)執(zhí)法剛性，又體現(xiàn)人文關懷。只有做到法、理、情融于一體，堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，才能發(fā)揮高質(zhì)量執(zhí)法最大效益。營造人人知法、守法、護法的良好環(huán)境，使執(zhí)法者自覺維護法律尊嚴，違法者感知法律威嚴，守法者得到法律保護，進而維護高質(zhì)量安全發(fā)展。

執(zhí)法規(guī)范化、精準化的內(nèi)在要求?！兑庖姟分攸c突出執(zhí)法三要素，“三項制度”要求執(zhí)法過程留痕可溯，均進一步強化了執(zhí)法監(jiān)督。執(zhí)法者首先要帶頭守法，在法律允許的范圍內(nèi)執(zhí)法，執(zhí)法不忘普法，對執(zhí)法者本身也是一種提醒。通過強化全過程深度說理，不斷在工作實踐中自我監(jiān)督、自我規(guī)范、自我提高，把每一個執(zhí)法行為都納入有效約束，從源頭遏制執(zhí)法隨意性，讓執(zhí)法者在執(zhí)法活動中的一言一行、一舉一動都要經(jīng)得起民眾的審視和歷史的檢驗。

強化執(zhí)法全過程深度說理的措施

全過程深度說理重點在說理形式的“全過程”“全方位”，核心在說理內(nèi)容“有干貨”“有深度”。每一位執(zhí)法者既是打擊違法行為的英勇戰(zhàn)士，也要成為法制宣傳員、思想政治工作者，更要成為傳播安全思想理念的播種機。

事前“傳道”，將普法挺在執(zhí)法前面。突出事前引導，主動向前走一步，強調(diào)預防為主，將企業(yè)引導到重視安全的“正道”上來。一是責任清單提醒，讓企業(yè)清楚安全管理關鍵要素。將主體責任、風險辨識以及法律要求編成清單，發(fā)給企業(yè)，便于企業(yè)自查自改，主動完善薄弱環(huán)節(jié)，解決部分企業(yè)不知怎么做、如何做、怎么做到位的問題。二是典型案例警示，讓企業(yè)清楚安全底線和紅線。將典型事故案例與常見違法案例編撰成冊，發(fā)給所有企業(yè)，既加大案件的曝光力度和頻次，也督促企業(yè)嚴格守法，解決同類違法反復出現(xiàn)的難題。三是開展主題宣講，讓企業(yè)增強落實主體責任的自覺性。緊扣本地區(qū)、本行業(yè)領域特點，執(zhí)法者深入一線宣講企業(yè)落實主體責任的要求，逐條解讀責任清單。組織觀看警示教育、案例講解、討論交流，對照反思，吸取教訓，增強主動抓安全的意識和能力，做到全覆蓋。對事故企業(yè)，在停產(chǎn)整頓基礎上，組織轄區(qū)內(nèi)企業(yè)現(xiàn)場警示，全面剖析事故原因，吸取教訓，真正做到一廠出事故，萬廠受教育。四是安全公開承諾，增強企業(yè)自我約束、持續(xù)改進的內(nèi)生動力。接受過清單提醒、案例警示、主題宣講過的企業(yè)需安全承諾并公示，保證認真貫徹執(zhí)行安全相關法律、法規(guī)、政策和工作要求，主動落實主體責任。如若違法，將自愿接受處罰。以往，有些企業(yè)抱怨未給其整改機會就處罰了?，F(xiàn)在，實施上述一系列措施，在處罰前，已友情提醒，并給予大量時間和機會，企業(yè)若還無動于衷，就必須嚴格執(zhí)法了，這也是“先禮后兵”的體現(xiàn)，可以有效避免重新回到“只檢查、不執(zhí)法”的老路。

事中“授業(yè)”，將法理、事理、情理說清講透。強化事中指導，在對違法相對人處罰前，緊扣問題，從大處著眼、小處入手，找準切入點、結合點和著力點，充分溝通，力爭做到“十講”。一講“政治”，最核心的是讓企業(yè)家提高政治站位，深入貫徹習近平總書記關于安全生產(chǎn)的一系列指示精神，強化“紅線意識”和“底線思維”。對違法行為的打擊也是按照習近平總書記“嚴執(zhí)法、重實效”的要求盡職履責。二講法律法規(guī)，將違反的法律逐條原原本本地講解，尤其要講法律釋義和立法背景，每個法條都是在吸取事故教訓的基礎上，充分論證之后形成的科學指引。強制性是法律最鮮明的特征，守法是對企業(yè)的最低要求。三講標準規(guī)范，在管理中要重視安全技術管理尤其是國家或行業(yè)標準規(guī)范的遵守。強制性的標準規(guī)范要求企業(yè)必須不打折扣地執(zhí)行。推薦性的標準規(guī)范，如果確實能提高本質(zhì)安全度，則想方設法說服企業(yè)也一并執(zhí)行。四講事故案例。向當事人講述由于違法而導致的事故案例，最好是近期發(fā)生、同區(qū)域或者同行業(yè)的事故案例，便于加深印象。把別人的事故當作自己的事故來反思，不再以血的代價去驗證血的教訓。五講責任追究，突出懲戒威懾力，既講責任追究，又講履職不到位發(fā)生事故將依據(jù)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《刑法修正案（十一）》追究刑事責任。也講其他企業(yè)因觸犯該法律被追究責任的案例，一視同仁，是對違法行為的普遍打擊。六講自由裁量標準，消除相對人顧慮，確保權力行使公開透明。同時，鼓勵主動糾錯，有效引導相對人對于處罰不是目的、助力安全保平安才是根本的思路轉(zhuǎn)變，既提高了相對人對執(zhí)法的認知，又提高本質(zhì)安全度，真正體現(xiàn)執(zhí)法的目的。七講權益保障，安全是福報工程，職工的人身安全，是職工最根本的權益，是保證企業(yè)在穩(wěn)定的環(huán)境條件下，實現(xiàn)更大的效益和促進改革發(fā)展的基礎和前提。把抓好安全工作當作職工的最大福利，把維護職工的生命安全放在各項工作的首要位置。八講安全效益，安全生產(chǎn)于個人是創(chuàng)造幸福生活的基礎，于企業(yè)是實現(xiàn)健康發(fā)展的保障，于國家是建設和諧社會的支撐。安全創(chuàng)造效益。事故后亡羊補牢，浪費時間，增加成本，加倍受損的則是職工、企業(yè)乃至社會。九講整改措施，針對問題，執(zhí)法者要開出治病良方。與相對人深入交流，對整改中可能面臨的困難和問題，提供切實可行的指導，竭誠讓企業(yè)少走彎路，節(jié)約整改成本，提升整改成效。同時，還要提醒企業(yè)注意整改過程的相關風險點，尤其是強化委外作業(yè)、危險作業(yè)等易發(fā)生事故關鍵環(huán)節(jié)的管理。十講管理提升，所有隱患和違法行為，歸根到底都是管理上存在問題和缺陷，執(zhí)法者要與企業(yè)一道深入剖析、歸納總結，抓住要害，提供一企一策，切實解決一些沉疴積弊的安全問題，使企業(yè)安全工作更加扎實和富有實效。

事后“解惑”，使長效機制深入人心。注重事后輔導，做好后半篇文章，多做“附加題”、爭取“加分項”，切實幫助企業(yè)解決一些“老大難”的問題，達到執(zhí)法一家、規(guī)范一家，教育一片、帶動一片的效果。一是開展約談、公開道歉、再承諾，讓企業(yè)知恥而后勇。約談受到重大處罰、違法嚴重的事故企業(yè)主。被處罰企業(yè)須通過各種形式公開道歉，并對提升安全工作承諾，公開整改措施。再次簽署并遞交承諾書，承諾自行對照責任清單組織審核并整改。絕不再犯，如若再犯，自愿接受上限處罰。二是不定期進行回訪，防止企業(yè)前糾后犯。對被處罰企業(yè)整改情況“回頭看”，對承諾書中承諾自查自改的安全審計確認意見復查，警鐘長鳴。以往，很多企業(yè)以為被處罰后，執(zhí)法者很長時間不會再來，回訪就是讓其時刻以永遠在路上心態(tài)去抓好每一項安全工作。三是持續(xù)重點監(jiān)管幫扶，提高風險企業(yè)的執(zhí)法輔導頻次和力度。將近年發(fā)生過事故、受過重大處罰、工作推進不力、工傷事故頻發(fā)、上黑名單的企業(yè)列為重點關注對象，通過安全執(zhí)法與指導幫扶，了解企業(yè)在處罰后和隱患整改中遇到的困難，以及安全提升自我加壓的相關訴求，為企業(yè)“想法子”“出點子”“謀路子”，根據(jù)實際“私人訂制”“開小灶”式輔導，再次進行針對性普法，幫扶企業(yè)在知法懂法守法上創(chuàng)先爭優(yōu)，安全意識由被動到主動條件反射般產(chǎn)生。