論重大林業(yè)有害生物防治減災地方政府責任

盧修亮,高亮,岳方正,孫倩,常國彬,曲濤

(1.國家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲害防治總站，林業(yè)有害生物監(jiān)測預警國家林業(yè)和草原局重點實驗室，遼寧沈陽 110034；2.山東省野生動植物保護站，山東濟南 250014；3.安徽省林業(yè)有害生物防治檢疫局，安徽合肥 230031)

近年來，我國林業(yè)有害生物災害多發(fā)頻發(fā)，對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設構(gòu)成嚴重威脅。特別是松材線蟲病、美國白蛾等重大林業(yè)有害生物發(fā)生范圍持續(xù)擴大、資源損失不斷增加、危害特性日趨復雜，重點區(qū)域生態(tài)安全風險不斷增加。地方政府作為生態(tài)文明建設責任主體[1-2]，對保護本轄區(qū)森林資源安全起主導作用。理清并落實地方政府責任，使其更好地履行生態(tài)職能[3]，對加速構(gòu)建高效的防治減災機制，有效遏制重大林業(yè)有害生物災害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，切實扭轉(zhuǎn)林業(yè)部門“孤軍奮戰(zhàn)”局面，意義重大。

1 地方政府防治減災責任

1.1 基本概念

1)地方政府 地方政府是指管理特定行政區(qū)域的政府組織的總稱[4]。廣義的地方政府包括立法機關、行政機關和司法機關，狹義政府僅指行政機關[4]。本文所指的地方政府采用狹義的概念，主要指縣級以上地方人民政府。

2)地方政府責任 地方政府責任也有廣義和狹義之分。廣義的地方政府責任是一種“積極意義的政治責任”，是指地方政府能夠體察和針對民眾的理性要求，采取積極措施，做出公正有效的全面回應；狹義的地方政府責任是指地方政府機關及其工作人員違反法律規(guī)定的義務，違法行使職權(quán)時，所承擔的否定性的法律后果，即法律責任，這是一種“消極意義的政治責任”[5-6]。本文在研究地方政府責任時，認為地方政府在重大林業(yè)有害生物防治減災中的責任包含兩個方面:一是政府的防治減災職責，即在權(quán)力運行過程中所負有的保護森林健康和維護公眾權(quán)益的義務；二是指政府權(quán)力運行中的不利后果，即政府沒有盡到保護職責而承擔的法律責任。

3)防治減災 本文防治減災指災害管理的全過程，是圍繞減災目標、選擇科學減災措施來實現(xiàn)降低災害風險而進行的一系列活動，包含健康抗災、檢疫御災、監(jiān)測預報、應急救災等措施[7-8]。

4)森林病蟲害與林業(yè)有害生物 《森林病蟲害防治條例》中規(guī)定，森林病蟲害，是指可危害森林、林木、林木種苗及木材、竹材的病害和蟲害。在長期防治減災工作實踐中，原國家林業(yè)局進一步延伸和拓展了森林病蟲害的概念，在病害和蟲害基礎上增加了鼠(兔)害和有害植物兩類有害生物，并于2004年正式提出用“林業(yè)有害生物”取代“森林病蟲害”這個沿用多年的概念，拓寬了防治工作視野，豐富了防治工作內(nèi)涵[8]。2019年12月28日修訂通過的《中華人民共和國森林法》(以下簡稱新《森林法》)首次從國家法律層面使用“林業(yè)有害生物”概念，擬修訂的《森林病蟲害防治條例》也將統(tǒng)一使用這一概念，使之更加契合林業(yè)有害生物防治減災工作實際。林業(yè)有害生物，是指能夠?qū)ι种参锛捌洚a(chǎn)品造成危害，影響其生長、生存、使用、觀賞價值的植物、動物或病原體的種、株(品)系或生物型[9]，主要包括病害、蟲害、鼠(兔)害、有害植物。本文中重大林業(yè)有害生物專指《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標責任書》中確定的松材線蟲病、美國白蛾、鼠(兔)害、薇甘菊4類。

1.2 重大林業(yè)有害生物防治減災責任 只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障[10]。以立法形式進一步明確地方政府責任，以簽訂《防治目標責任書》并加強目標考核、嚴格督辦追責、督促地方政府切實履行好工作職責，已成為重大林業(yè)有害生物防治減災工作最有力措施之一。國家層面規(guī)定地方政府應履行重大林業(yè)有害生物防治減災責任的法律法規(guī)主要有新《森林法》《突發(fā)事件應對法》《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例》。與國家層面立法相比，地方立法更有針對性和時效性，是國家立法的必要補充和細化[11]。筆者以國家層面的法律法規(guī)為主，結(jié)合各地制定的省級防治條例，對《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標責任書》中地方政府防治減災責任歸納總結(jié)?？傮w上看，地方政府的防治減災責任主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.2.1 重大林業(yè)有害生物災害防治 新《森林法》第三十五條規(guī)定，“重大林業(yè)有害生物災害防治實行地方人民政府負責制。發(fā)生暴發(fā)性、危險性等重大林業(yè)有害生物災害時，當?shù)厝嗣裾畱敿皶r組織除治”，進一步明確了地方人民政府在重大林業(yè)有害生物災害防治中的主體責任?！渡植∠x害防治條例》第十五條規(guī)定，“發(fā)生暴發(fā)性或者危險性的森林病蟲害時，當?shù)厝嗣裾畱敻鶕?jù)實際需要，組織有關部門建立森林病蟲害防治臨時指揮機構(gòu)，負責制定緊急除治措施，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題”，突出了地方政府在建立防治臨時指揮機構(gòu)、協(xié)調(diào)處置重大森林病蟲害的主導地位。同時，為保障責任落實到位，新《森林法》第四條規(guī)定，“國家實行森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度”，確立了以制度建設落實政府責任的重要導向和剛性約束，為防治減災工作提供了有力法律保障。

1.2.2 突發(fā)事件應急處置組織管理 重大林業(yè)有害生物災害作為自然災害種類之一，其突發(fā)事件應對的組織體系、工作機制應符合《突發(fā)事件應對法》規(guī)定。《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”，并著重強調(diào)了“屬地為主”原則下的縣級人民政府責任和“分級負責”原則下各級人民政府責任，為全面落實政府責任、有效應對重大林業(yè)有害生物災害突發(fā)事件提供了法律遵循。地方性法規(guī)《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》第二十八條規(guī)定，“發(fā)生重大、突發(fā)林業(yè)有害生物災害或者疫情時，縣級以上人民政府應當及時啟動林業(yè)有害生物防治應急預案，必要時成立林業(yè)有害生物防治臨時指揮機構(gòu)，解決林業(yè)有害生物治理工作中的重大問題?！卑不?、江西、福建、甘肅等省出臺的防治條例也明確了地方政府在應急處置工作中的主體責任。

1.2.3 組織開展區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)治 為有效處置跨行政區(qū)域、危害嚴重的林業(yè)有害生物災害，保障聯(lián)防聯(lián)治工作扎實推進、取得實效，《森林病蟲害防治條例》及部分省級防治條例對地方政府聯(lián)防聯(lián)治工作均作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十四條規(guī)定，“對跨行政區(qū)域、危害嚴重的林業(yè)有害生物災害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門應當加強協(xié)作配合，建立聯(lián)防聯(lián)治機制，健全疫情監(jiān)測、信息通報和定期會商制度，開展聯(lián)合防治”。

1.2.4 防治減災工作基礎性保障 地方政府保障責任主要體現(xiàn)在對基礎設施建設、人員機構(gòu)、財政投入等方面。基礎設施建設保障方面，新《森林法》第四十一條規(guī)定，“各級人民政府應當加強林業(yè)基礎設施建設，應用先進適用的科技手段，提高森林防火、林業(yè)有害生物防治等森林管護能力”，對地方政府加強基礎設施建設提出了明確要求。在人員機構(gòu)保障方面，《植物檢疫條例》明確規(guī)定，“發(fā)生特大疫情時，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以設立植物檢疫檢查站，開展植物檢疫工作。”部分省級防治條例針對此項責任還提出了更加具體的要求，如《湖北省林業(yè)有害生物防治條例》規(guī)定，“縣級以上人民政府應當制定林業(yè)有害生物防治應急預案，組建專群結(jié)合的應急防治隊伍，加強林業(yè)有害生物應急防治設備、藥劑的儲備”，對全面加強全省機構(gòu)隊伍建設、保持隊伍專業(yè)性和穩(wěn)定性發(fā)揮了重要作用。在財政投入保障方面，出臺防治條例的省份均規(guī)定地方政府要將林業(yè)有害生物防治經(jīng)費納入本級財政預算，部分省份還對突發(fā)災害處置經(jīng)費作出了明確要求。

1.2.5 其他責任 1)疫情管理。現(xiàn)行《全國檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)管理辦法》規(guī)定，“全國檢疫性林業(yè)有害生物疫情發(fā)生地應當劃定為疫區(qū)。劃定后的疫區(qū)由省級以上林業(yè)主管部門公布，其中松材線蟲病和美國白蛾的縣級疫區(qū)由國家林業(yè)和草原局負責公布，其他全國檢疫性林業(yè)有害生物疫區(qū)由省級林業(yè)主管部門報請省級人民政府批準后公布”，明確了省級人民政府在疫區(qū)管理中的責任。《松材線蟲病疫區(qū)和疫木管理辦法》還對松材線蟲病疫點公布作出具體要求，規(guī)定“疫點由省級林業(yè)主管部門提出，由其報請省級人民政府備案后進行公布，每年至少一次”。2)編制重大林業(yè)有害生物防治技術方案?！端刹木€蟲病防治技術方案》規(guī)定，“縣級疫情發(fā)生區(qū)的松材線蟲病防治方案由縣級人民政府組織制定，經(jīng)省級林業(yè)和草原主管部門審定并備案后組織實施”。3)落實防治減災相關扶持政策。《國務院辦公廳關于進一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》均就推行購買社會化服務作出安排部署，地方省級防治條例也對此作出明確規(guī)定。如《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》第三十七條規(guī)定，“縣級以上人民政府應當支持社會化防治組織開展林業(yè)有害生物調(diào)查監(jiān)測、災害鑒定、風險評估、疫情治理及其監(jiān)理等活動”。4)災后恢復?！锻话l(fā)事件應對法》第六十一條規(guī)定，“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應當根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛”，明確了地方政府的災后恢復責任。

2 地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災責任情況及存在的主要問題

為切實加強重大林業(yè)有害生物防治工作，全面落實防治減災責任，經(jīng)國務院授權(quán)，原國家林業(yè)局與各省(自治區(qū)、直轄市)先后簽訂了3輪《防治目標責任書》。本文依據(jù)原國家林業(yè)局印發(fā)的《松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標責任檢查考核辦法》，結(jié)合2019年國家林業(yè)和草原局組織開展的《2015—2017年重大林業(yè)有害生物防治目標責任書》履責情況檢查考核，分析重大林業(yè)有害生物防治減災工作中地方政府履責狀況。

2.1 地方政府履責情況

2.1.1 政府重視程度進一步提高 1)“雙線”目標責任書簽訂較為完整。原國家林業(yè)局代表國務院與各省(自治區(qū)、直轄市)政府簽訂責任書后，各省(自治區(qū)、直轄市)也層層簽訂了政府間、林業(yè)主管部門間的“雙線”目標責任書，并將“四率”指標和重大林業(yè)有害生物防治目標完成情況納入政府考核評價指標體系，督促地方政府將防治責任落到實處。2)對防治工作要求貫徹落實不斷強化。履責期間，為組織開展好重大林業(yè)有害生物防治減災工作，保質(zhì)保量完成防治目標任務，一些省級人民政府召開了重大林業(yè)有害生物防治工作專題會議、部門聯(lián)席會議，新疆、吉林、山東、廣東等省份根據(jù)防治工作需要，組織召開了全省(區(qū))防治工作電視電話會。3)省級人民政府更加重視防治減災工作。山東、浙江、云南、遼寧等省的主管領導先后在相關重要會議上安排部署重大林業(yè)有害生物防治工作；福建、湖北、安徽、湖南、重慶、陜西等省份政府主要領導專門對做好林業(yè)有害生物防治工作作出重要批示。

2.1.2 政府組織協(xié)調(diào)力度明顯加強 各級政府建立健全重大林業(yè)有害生物防治指揮部，協(xié)調(diào)解決防治工作中的重大問題。2015年以來，全國有5個省級人民政府成立了重大林業(yè)有害生物防控指揮部。云南省、重慶市分別于2016年、2018年成立了省級重大林業(yè)有害生物防控指揮部；陜西省政府于2018年恢復成立了省級重大林業(yè)有害生物防控指揮部；四川省在成立了省松材線蟲病防控工作指揮部基礎上，2017年成立了省重大林業(yè)有害生物防控工作指揮部；浙江省2017年將松材線蟲病防治辦公室更名為省重大林業(yè)疫情防控辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進林業(yè)有害生物防控工作。針對跨行政區(qū)域、危害嚴重的林業(yè)有害生物災害，毗鄰地區(qū)人民政府及其林業(yè)行政主管部門加強協(xié)作配合，建立健全聯(lián)防聯(lián)治機制。目前，全國已建立9個涉及3省份以上的省際間聯(lián)防聯(lián)治組織[12]。部分省份結(jié)合重大林業(yè)有害生物防治減災實際，還成立了省內(nèi)區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)治組織。

2.1.3 法制建設不斷推進 2015年以來，江西、湖北、安徽、福建等4省新公布實施了本省林業(yè)有害生物防治條例，浙江、甘肅、北京等3省(市)也分別完成了條例修訂工作。安徽省在全國首次將“森林資源保護實行林長制”寫入地方防治條例，并將林業(yè)有害生物防治工作納入各級林長考核內(nèi)容，建立了責任落實考核新機制。地方防治條例的出臺，有力推動了防治工作法制化進程，依法治理得到有力保障。各地還十分重視應急防治工作，地方各級人民政府及時制定或根據(jù)人員機構(gòu)調(diào)整、社會發(fā)展需要和實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題修訂應急預案，全國應急預案體系進一步完善。

2.1.4 防治減災取得新成效 2015年以來，各地面對重大林業(yè)有害生物災害多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，嚴格按照處置程序，積極采取處置措施，有效應對各類突發(fā)災害，年均處置突發(fā)事件百起以上。天津市、云南省突發(fā)松材線蟲病疫情后，黨委、政府領導高度重視，先后作出重要批示，省(市)重大林業(yè)有害生物防控指揮部及時召開松材線蟲病防控工作會議，全面安排部署疫情處置工作，及時有效控制疫情發(fā)展擴散；山西、寧夏、內(nèi)蒙古、重慶等地在調(diào)運苗木中發(fā)現(xiàn)美國白蛾疫情后，立即啟動應急預案，及時對帶疫苗木進行除害處理，有效防止了疫情發(fā)生；陜西在突發(fā)美國白蛾疫情后，及時啟動應急預案，恢復成立省重大林業(yè)有害生物應急防控指揮部，設立了臨時檢疫檢查站，全力開展應急防治工作。2015—2019年，全國累計拔除40個松材線蟲病縣級疫區(qū)和20個美國白蛾縣級疫區(qū)。

2.2 地方政府履責中存在的主要問題

2.2.1 一些地方政府主體責任落實不到位 部分省級和縣(市、區(qū))級人民政府對重大林業(yè)有害生物防治減災工作重視程度不高，政府的主體作用發(fā)揮不到位，對重大林業(yè)有害生物的危害性、防控的重要性認識不足，一定程度上制約了重大林業(yè)有害生物災害防治工作有效開展。部分省份及縣(市、區(qū))仍存在責任書簽訂不完整、目標任務不具體、領導機構(gòu)不健全、責任落實不到位、部門協(xié)作不順暢等問題。

2.2.2 災害應急管理不規(guī)范 部分地區(qū)應急預案制定不健全，有的省份應急預案發(fā)布后未及時進行修訂，個別縣(市、區(qū))雖然制定了應急預案，但并未以政府文件印發(fā)。在處置突發(fā)林業(yè)有害生物事件時，部分地方政府未嚴格按照有關法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的權(quán)限和程序啟動應急預案、采取相應處置措施；有的地方僅由林業(yè)主管部門啟動應急預案，效力、執(zhí)行力均受到較大影響。應急處置工作結(jié)束后，有的地方政府未及時終止應急處置程序，停止應急處置措施，同時未嚴格履行向上一級人民政府報告應急處置情況的職責。

2.2.3 財政投入整體不足 各級政府特別是省級政府的資金投入與全省重大林業(yè)有害生物發(fā)生形勢和防治工作任務的實際需要還有很大差距，投入明顯不足。有的地方防治資金未納入政府財政預算，投入連續(xù)性不夠；一些地方經(jīng)濟欠發(fā)達，財政困難，資金投入與全國平均水平相比差距非常大，不能滿足重大林業(yè)有害生物防治減災工作基本需要。

2.2.4 政策法規(guī)不完善 林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)是行業(yè)規(guī)范和行業(yè)管理的法律依據(jù)。但國家層面的《森林病蟲害防治條例》自1989年頒布實施后，未進行過修訂(正)；《植物檢疫條例》1983年發(fā)布后，雖經(jīng)1992年修訂、2017年修正，但部分條款仍未及時修訂，已不適應林業(yè)有害生物防治減災工作形勢需要。地方防治檢疫條例制修訂進程不均衡，截至2019年6月，僅有8個省份出臺了林業(yè)有害生物防治相關條例(表1)；有些省份雖然出臺了法規(guī)制度，但多年未修訂。林業(yè)有害生物防治法律法規(guī)體系缺乏時代性、連續(xù)性和完整性，不能適應依法防治的需要。

表1 省級防治條例出臺情況

3 落實地方政府履行重大林業(yè)有害生物防治減災責任的建議

3.1 建立健全防治減災責任履行機制 按照“分級負責、屬地管理”原則，嚴格落實地方政府防治減災責任，建立責任清單，明確責任范圍，完善履責程序，保障責任履行不失位、不錯位、不越位。結(jié)合防治減災多元主體共同參與實際，進一步明確地方政府、林業(yè)主管部門、林業(yè)有害生物防治檢疫機構(gòu)、林業(yè)經(jīng)營者、社會化防治服務組織等不同責任主體在重大林業(yè)有害生物防治減災中的責任，優(yōu)化職責分工，強化責任落實，推進多元主體協(xié)同治理。地方人民政府應切實履行重大林業(yè)有害生物災害防治職責，充分發(fā)揮防治減災尤其是應急救災中的主體作用；林業(yè)主管部門作為負責林業(yè)有害生物防治的職能部門，要認真落實政府各項決策部署，做好重大林業(yè)有害生物防治減災各項工作；林業(yè)有害生物防治檢疫機構(gòu)作為監(jiān)測預報和檢疫御災這兩項預防性工作的責任主體，應嚴格按照法律法規(guī)相關規(guī)定，及時了解掌握林業(yè)有害生物發(fā)生發(fā)展動態(tài)，采取有效措施，控制重大林業(yè)有害生物傳播擴散，降低災害暴發(fā)風險，減少災害損失[7-8]；林業(yè)經(jīng)營者是防治減災公共服務的受益者，承擔著防治減災監(jiān)督者和參與者的雙重責任，一方面在法律范圍內(nèi)行使自己的監(jiān)督權(quán)，另一方面也要按照“誰經(jīng)營，誰防治”的責任制度要求，在政府支持引導下，對其經(jīng)營管理范圍內(nèi)的林業(yè)有害生物進行防治；社會化防治服務組織應嚴格按照契約規(guī)定，切實履行好防治減災服務的供給責任，高質(zhì)量完成服務項目任務[13-15]。

3.2 嚴格執(zhí)行森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度 推行林業(yè)生物災害損害責任追究制度，結(jié)合重大林業(yè)有害生物發(fā)生防治工作實際，及時調(diào)整優(yōu)化防治目標指標體系，針對不同責任主體職責范圍，分級分類設置以考核地方人民政府為主的綜合性考核指標和考核林業(yè)主管部門的行業(yè)管理指標。按照橫向到邊、縱向到底的要求，進一步完善目標任務分解機制[16]，提高目標考核科學性、連續(xù)性和可操作性。探索建立目標管理與過程管理統(tǒng)籌兼顧的績效考核評價機制，加強績效全過程管理。將松材線蟲病等重大林業(yè)有害生物防治目標納入地方政府考核評價指標體系，強化目標考核和防治督導，規(guī)范問責追責程序[17]，加快形成以考核促進責任全面落實、以績效評價促進防治減災取得實效的長效機制。

3.3 深入推進社會化防治 統(tǒng)籌防治減災責任主體各方優(yōu)勢，充分發(fā)揮社會化防治服務組織效能，在堅持地方政府主導本地區(qū)防治減災工作基礎上，注重加強政府與社會力量、市場機制的協(xié)同配合，形成防治減災工作合力。適應新形勢新要求，進一步加大機制創(chuàng)新力度，大力推行政府購買防治服務政策落實，進一步開放防治市場空間，豐富防治服務內(nèi)容，促進社會化防治組織健康有序發(fā)展。加強社會化防治組織監(jiān)督管理，強化防治作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管和防治減災服務效果評估驗收，確保防治減災工作取得實效。地方人民政府購買防治減災服務，利用市場化機制實現(xiàn)公共服務的有效供給，只是政府責任形式與履責方式調(diào)整與變化，并不意味著政府公共服務責任的轉(zhuǎn)移甚至消失[18-19]。地方人民政府雖不再承擔公共服務的履行責任，但仍要承擔擔保社會組織提供符合公共利益且合法的公共服務的責任，即行政擔保責任[19-20]。為保障公共服務質(zhì)量，地方人民政府與社會化服務組織還要以簽訂合同方式，明確雙方各自應承擔的行政契約責任[13-15]。

3.4 完善防治減災責任落實保障體系 全面加強防治減災法制建設，依照新《森林法》有關規(guī)定，加快推進《森林病蟲害防治條例》《植物檢疫條例(林業(yè)部分)》修訂工作，夯實責任落實法制基礎。加強《突發(fā)林業(yè)有害生物事件處置辦法》和《重大林業(yè)有害生物災害應急預案》制修訂工作，及時調(diào)整健全組織機構(gòu)，完善工作制度，提高有效應對處置突發(fā)林業(yè)有害生物災害能力。加大資金投入力度，拓寬資金投入渠道，將防治補助資金與考核結(jié)果掛鉤，提高資金使用效率，保障防治減災工作順利開展。