黨建引領(lǐng)城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑

全 林

(上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 200020)

城市基層治理涉及“執(zhí)政黨—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”等多元主體的共同參與，其中，中國(guó)共產(chǎn)黨是多元主體的核心和領(lǐng)導(dǎo)者，這是因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，(1)本書編寫組.中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)[M].北京： 人民出版社，2019： 6.因此，中國(guó)共產(chǎn)黨是城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。正是在這個(gè)意義上，2015年3月5日，習(xí)近平總書記在全國(guó) “兩會(huì)”期間參加上海代表團(tuán)的審議時(shí)，指出要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。只有把這條紅線建設(shè)好、鞏固好，中國(guó)特色城市基層治理才能始終保持中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)、優(yōu)勢(shì)。黨的十九大報(bào)告更是明確指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。(2)本書編寫組.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京： 人民出版社，2017： 48.

一、 文獻(xiàn)回溯與問題提出

既有的對(duì)黨建引領(lǐng)城市基層治理的研究涉及引領(lǐng)理念、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)平臺(tái)、引領(lǐng)功能、引領(lǐng)機(jī)制等多個(gè)層面，這些層面的探討為新時(shí)代黨建引領(lǐng)城市基層治理的研究奠定了知識(shí)積淀和理論基礎(chǔ)，但還存在碎片化、不夠體系化的問題，需要建立一個(gè)基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析框架，提高研究的整體性、全面性。

一是引領(lǐng)理念的維度。黨建引領(lǐng)城市基層治理體現(xiàn)了以執(zhí)政黨的價(jià)值理念引領(lǐng)城市基層社會(huì)多元價(jià)值理念的有機(jī)統(tǒng)一。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為黨建引領(lǐng)城市基層治理應(yīng)該在創(chuàng)新思路的引導(dǎo)下尋求一種參與式的、服務(wù)型的理念；(3)李友梅.全面建設(shè)小康社會(huì)與社區(qū)黨建創(chuàng)新——以邁向現(xiàn)代化國(guó)際大都市的上海城市基層社區(qū)為例[J].毛澤東鄧小平理論研究，2003(1)： 78-82.執(zhí)政黨既要關(guān)注自身行為的價(jià)值取向，又要通過自身的有效活動(dòng)來反映社會(huì)的利益訴求，以自身行動(dòng)的有效性和價(jià)值的張揚(yáng)來獲得民眾的認(rèn)同。(4)羅峰.嵌入、整合與政黨權(quán)威的重塑： 對(duì)中國(guó)執(zhí)政黨、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的考察[M].上海： 上海人民出版社, 2009： 4.姜曉萍等基于“授權(quán)賦能”的理念探討黨建引領(lǐng)城市基層治理的全過程。(5)姜曉萍，田昭.授權(quán)賦能： 黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本[J].中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)，2019(5)： 64-71.容志等認(rèn)為，黨建引領(lǐng)城市基層治理形成了對(duì)于社區(qū)多元主體的公共價(jià)值領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)了價(jià)值共識(shí)的形成，維護(hù)并激活了導(dǎo)向公共價(jià)值的“治理網(wǎng)絡(luò)”。(6)容志，孫蒙.黨建引領(lǐng)社區(qū)公共價(jià)值生產(chǎn)的機(jī)制與路徑： 基于上海“紅色物業(yè)”的實(shí)證研究[J].理論與改革，2020(2)： 160-171.陳亮等指出，黨建引領(lǐng)城市基層治理體現(xiàn)了基層黨建去“懸浮化”和基層社會(huì)治理再嵌入的基本理念。(7)陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理： 新時(shí)期黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯與類型學(xué)分析[J].探索，2018(6)： 109-115.從宏觀層面上來看，黨建引領(lǐng)城市基層治理體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的價(jià)值取向。(8)李楊.新時(shí)代黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的三重邏輯[J].上海黨史與黨建，2020(5)： 37-40.在相似意義上，吳新葉指出，黨建引領(lǐng)城市基層治理，體現(xiàn)了“人民本位”的治理方向，屬于政治建設(shè)與思想建設(shè)的范疇，即解決“為了誰”的治理價(jià)值定位問題。(9)吳新葉.黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的中國(guó)敘事——兼論國(guó)家-社會(huì)范式的局限及其超越[J].人文雜志，2020(1)： 114-122.還有學(xué)者指出，黨建引領(lǐng)城市基層治理在宏觀層面上遵循價(jià)值性、法治性、系統(tǒng)性、漸進(jìn)性等引領(lǐng)理念。(10)高立偉.黨建引領(lǐng)下的基層治理智能化精細(xì)化研究[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019(21)： 52-61.

二是引領(lǐng)結(jié)構(gòu)的維度。黨建引領(lǐng)城市基層治理的引領(lǐng)結(jié)構(gòu)反映的是執(zhí)政黨主導(dǎo)下政治社會(huì)的一體化。吳曉林指出，分化的社會(huì)需要在執(zhí)政黨的推動(dòng)下將不同的社會(huì)和政治力量，有機(jī)納入一個(gè)統(tǒng)一的中心框架中，實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)一體化。(11)吳曉林.現(xiàn)代化進(jìn)程中的階層分化與政治整合[M].天津： 天津人民出版社，2012： 33.既有研究達(dá)成的基本共識(shí)是，當(dāng)前的黨建引領(lǐng)城市基層治理是“一核多元”的“中心—耦合”引領(lǐng)結(jié)構(gòu)，(12)何增科.中國(guó)社會(huì)管理體制改革路線圖[M].北京： 國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009： 27.(13)張平，隋永強(qiáng).一核多元： 元治理視域下的中國(guó)城市社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(5)： 49-55.具體表現(xiàn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的“一核多元”城市基層治理格局以及一種以黨組織為核心，以黨政、人大、政協(xié)、工青婦、社區(qū)組織等多元主體協(xié)同參與的、和諧的“中心—耦合”型關(guān)系。(14)崔運(yùn)武，陳家喜，等.政府與城市社區(qū)建設(shè)： 基于云南省城市社區(qū)建設(shè)的調(diào)查分析與理論探索[M].昆明： 云南大學(xué)出版社，2011： 231.與“一核多元”的引領(lǐng)結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)不同的是，韓福國(guó)等認(rèn)為，黨建引領(lǐng)城市基層治理表現(xiàn)為一個(gè)“黨社雙向開放”的結(jié)構(gòu)，在治理結(jié)構(gòu)開放性日益突出的情況下，形成多中心復(fù)合共治結(jié)構(gòu)。(15)韓福國(guó)，蔡櫻華.“組織化嵌入”超越“結(jié)構(gòu)化割裂”——現(xiàn)代城市基層開放式治理的結(jié)構(gòu)性要素[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2018(5)： 47-57.

三是引領(lǐng)平臺(tái)的維度。黨建引領(lǐng)城市基層治理的引領(lǐng)平臺(tái)涉及自治平臺(tái)、共治平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等，不同的學(xué)者進(jìn)行了針對(duì)性的探討。關(guān)于自治平臺(tái)方面，代表性的學(xué)者分別圍繞基層黨組織對(duì)居委會(huì)、(16)陳偉東，孔娜娜，盧愛國(guó).多元博弈、多重形態(tài)： 城市社區(qū)權(quán)利關(guān)系模式[J].社會(huì)主義研究，2007(6)： 93-95.業(yè)委會(huì)、(17)盛智明.制度如何傳遞?——以A市業(yè)主自治的“體制化”現(xiàn)象為例[J].社會(huì)學(xué)研究，2019，34(6)： 139-163.物業(yè)公司、(18)何海兵，于萌苗.探索物業(yè)黨建聯(lián)建 促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)[J].黨政論壇，2008(5)： 24-26.社會(huì)組織(19)王楊.結(jié)構(gòu)功能主義視角下黨組織嵌入社會(huì)組織的功能實(shí)現(xiàn)機(jī)制——對(duì)社會(huì)組織黨建的個(gè)案研究[J].社會(huì)主義研究，2017(2)： 119-126.(20)嚴(yán)宏.中國(guó)共產(chǎn)黨社會(huì)組織黨建策略選擇： 支配、適應(yīng)、互惠抑或協(xié)商[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2018(1)： 172-177.(21)沈永東，虞志紅.社會(huì)組織黨建動(dòng)力機(jī)制問題： 制度契合與資源拓展[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019(6)： 13-21.等自治主體的引領(lǐng)探索多樣性的平臺(tái)搭建。關(guān)于共治平臺(tái)方面，代表性的學(xué)者分別圍繞基層民主平臺(tái)、黨建會(huì)議平臺(tái)、區(qū)域化黨建平臺(tái)、黨建服務(wù)中心平臺(tái)、(22)李威利.城市基層黨建指導(dǎo)手冊(cè)[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 92.(23)吳曉林.治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與： 改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”[J].中國(guó)行政管理，2019(7)： 54-61.社區(qū)委員會(huì)(24)黃曉春.黨建引領(lǐng)基層自治共治： 實(shí)踐與理論思考[J].黨政論壇，2017(3)： 17-20.等共治平臺(tái)探討黨建引領(lǐng)城市基層治理的機(jī)理與實(shí)踐。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、信息化的發(fā)展，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)+黨建以及各類黨建線上平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)理的研究成為黨建引領(lǐng)城市基層治理研究的新近趨勢(shì)。(25)劉紅凜.信息化時(shí)代的政黨重塑與黨的建設(shè)[M].北京： 人民出版社，2019： 129-153.(26)薛小榮.網(wǎng)絡(luò)黨建論： 互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政黨的組織變革與社會(huì)適應(yīng)[M].北京： 時(shí)事出版社，2019： 149-177.

四是引領(lǐng)功能的維度。學(xué)界的基本共識(shí)是，之所以在城市基層治理中推動(dòng)黨建引領(lǐng)，是因?yàn)閳?zhí)政黨及其基層組織不僅具有政治功能，還具有社會(huì)功能、服務(wù)功能，這些功能是任何其他組織難以取代的，在推動(dòng)共建、共治、共享社會(huì)治理格局方面具有引領(lǐng)作用。代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，在城市基層治理的過程中，黨建引領(lǐng)的功能在于，將黨的政治和組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇芎头?wù)優(yōu)勢(shì)，(27)曹海軍，劉少博.新時(shí)代“黨建+城市社區(qū)治理創(chuàng)新”： 趨勢(shì)、形態(tài)與動(dòng)力[J].社會(huì)科學(xué)，2020(3)： 12-20.通過發(fā)揮黨建引領(lǐng)的倡導(dǎo)作用、整合作用和協(xié)調(diào)作用，(28)葉敏.新時(shí)代黨建引領(lǐng)社會(huì)治理格局的實(shí)現(xiàn)路徑[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2018(4)： 18-24.實(shí)現(xiàn)嵌入式引領(lǐng)與有效治理的統(tǒng)一。(29)陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理： 新時(shí)期黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯與類型學(xué)分析[J].探索，2018(6)： 109-115.周慶智指出，黨建引領(lǐng)城市基層治理功能在于以基層公共性社會(huì)關(guān)系為中心，構(gòu)建共建、共治、共享的現(xiàn)代社會(huì)治理體系。(30)周慶智.基層黨建如何引領(lǐng)基層治理[J].人民論壇，2019(10)： 103-105.李威利認(rèn)為，針對(duì)城市基層治理的難題與需求，通過發(fā)揮黨組織的優(yōu)勢(shì)和作用，能夠?qū)崿F(xiàn)黨建引領(lǐng)下撬動(dòng)城市基層治理的目的。(31)李威利.城市基層黨建指導(dǎo)手冊(cè)[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 21.曹海軍認(rèn)為，執(zhí)政黨及黨組織作為城市基層治理和服務(wù)的主心骨，在城市基層治理中發(fā)揮著“一核多元”與“一核多能”的治理核心作用和多重服務(wù)功能。(32)曹海軍.黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新[J].政治學(xué)研究，2018(1)： 95-98.劉厚金認(rèn)為，黨建引領(lǐng)城市基層治理的過程中，執(zhí)政黨在整合社會(huì)資源的過程中，具有推進(jìn)社會(huì)資本的積累和增值以及推動(dòng)各項(xiàng)制度的建設(shè)和執(zhí)行的重要功能。(33)劉厚金.基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機(jī)制——以集體行動(dòng)的邏輯為分析框架[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 32-45.陸芳萍等指出，在黨建引領(lǐng)城市基層治理的過程中，黨組織具有交流、服務(wù)、凝聚、引領(lǐng)等功能。(34)陸芳萍，杜玉華.國(guó)家—社會(huì)之外： 城市“兩新”組織聚集區(qū)社會(huì)治理的困境及其超越——以上海陸家嘴金融城為例[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2020，52(01)： 127-136，199.王立峰等指出，在黨建引領(lǐng)城市基層治理的過程中，基層黨組織可以充分發(fā)揮社會(huì)整合功能，通過利益整合、結(jié)構(gòu)整合和價(jià)值整合達(dá)成穩(wěn)固黨的基層政權(quán)、提升社區(qū)可治理性和強(qiáng)化社區(qū)凝聚力等目標(biāo)，以此實(shí)現(xiàn)政黨領(lǐng)導(dǎo)和治理績(jī)效之間雙向促進(jìn)的良性循環(huán)。(35)王立峰，潘博.社會(huì)整合： 新時(shí)代推進(jìn)黨建引領(lǐng)城市基層治理的有效路徑[J].求實(shí)，2020(02)： 26-36，109-110.

五是引領(lǐng)機(jī)制的維度。針對(duì)城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境以及黨建引領(lǐng)城市基層治理的機(jī)理，學(xué)者們提出了針對(duì)性的引領(lǐng)機(jī)制。王浦劬等認(rèn)為，“權(quán)力結(jié)構(gòu)的一體化運(yùn)作”“黨建元素的標(biāo)識(shí)性感召”“黨群動(dòng)員的人格化示范”是黨建引領(lǐng)城市基層治理的三大機(jī)制，這三大機(jī)制確保了黨組織與社區(qū)居民的生活事務(wù)關(guān)聯(lián)。(36)王浦劬，湯彬.基層黨組織治理權(quán)威塑造機(jī)制研究——基于T市B區(qū)社區(qū)黨組織治理經(jīng)驗(yàn)的分析[J].管理世界，2020，36(06)： 106-119，248.吳曉林認(rèn)為黨建引領(lǐng)城市基層治理屬于黨政組織發(fā)揮主導(dǎo)作用下，以自上而下的方式創(chuàng)制社會(huì)伙伴的創(chuàng)制機(jī)制(37)吳曉林，謝伊云.國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)制： 城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例[J].中國(guó)行政管理，2020(5)： 91-98.以及組織動(dòng)員、資源鏈接、服務(wù)鏈接的引領(lǐng)機(jī)制。(38)吳曉林.黨如何鏈接社會(huì)： 城市社區(qū)黨建的主體補(bǔ)位與社會(huì)建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)月刊，2020(5)： 72-86.劉厚金提出，黨建引領(lǐng)城市基層治理就是要?jiǎng)?chuàng)新社區(qū)動(dòng)員的內(nèi)容和方式，在運(yùn)營(yíng)社會(huì)資本的基礎(chǔ)上激發(fā)集體行動(dòng)，制定和執(zhí)行各項(xiàng)有利于社區(qū)發(fā)展的制度和措施，推進(jìn)社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。(39)劉厚金.基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機(jī)制——以集體行動(dòng)的邏輯為分析框架[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 32-45.李威利從責(zé)任機(jī)制、群眾動(dòng)員、聯(lián)動(dòng)整合、平臺(tái)吸納、項(xiàng)目撬動(dòng)、示范引領(lǐng)等方面提出黨建引領(lǐng)城市基層治理的具體機(jī)制。(40)李威利.城市基層黨建指導(dǎo)手冊(cè)[M].上海： 格致出版社，上海人民出版社，2019： 22-25.葉敏指出，黨建引領(lǐng)城市基層治理涵蓋正式機(jī)制、非正式機(jī)制兩個(gè)部分，正式機(jī)制的權(quán)威性只有黨政的權(quán)力賦予才能實(shí)現(xiàn)，非正式機(jī)制盡管沒有權(quán)威性的訴求，但需要加以黨的引領(lǐng)。(41)葉敏.城市基層治理的條塊協(xié)調(diào)： 正式政治與非正式政治——來自上海的城市管理經(jīng)驗(yàn)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016(2)： 128-140.

目前學(xué)術(shù)界主要從引領(lǐng)理念、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)平臺(tái)、引領(lǐng)功能、引領(lǐng)機(jī)制中的某一方面探討了黨建引領(lǐng)城市基層治理這一論題，研究還存在碎片化、不夠體系化的問題，全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)黨建引領(lǐng)城市基層治理的運(yùn)行機(jī)理與現(xiàn)實(shí)問題，需要建立一個(gè)基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析框架。有鑒于此，本文嘗試融合“引領(lǐng)理念—引領(lǐng)結(jié)構(gòu)—引領(lǐng)平臺(tái)—引領(lǐng)功能—引領(lǐng)機(jī)制”五個(gè)要素，建立一個(gè)基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析框架，力求全面地把脈黨建引領(lǐng)城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境，提出針對(duì)性強(qiáng)的黨建引領(lǐng)城市基層治理的優(yōu)化路徑。本研究不僅為認(rèn)識(shí)黨建引領(lǐng)城市基層治理提供了一個(gè)全方位的分析框架，還為黨建引領(lǐng)城市基層治理實(shí)踐提供了較為全面的指導(dǎo)方案。

二、 理論視角與分析框架

(一) 理論視角： 政黨領(lǐng)導(dǎo)型治理

西方學(xué)界認(rèn)為城市基層治理既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。(42)[美] 詹姆斯·N.羅西瑙.沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革[M].張勝軍，劉小林，等，譯.南昌： 江西人民出版社，2001： 5.在格里·斯托克(Gerry Stoker)看來，治理的主體既出自政府、但又不限于政府，還涉及其他社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；治理通常意味著公共事務(wù)界限和責(zé)任的交叉和模糊化；治理意味著參與公共事務(wù)活動(dòng)的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在相互依賴關(guān)系；治理意味著行為者網(wǎng)絡(luò)的自主自治；治理意味著公共事務(wù)的治理績(jī)效并不在于政府的權(quán)力、命令以及權(quán)威，而在于政府可以動(dòng)用新的工具和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)控制和指引。(43)[英] 格里·斯托克.作為理論的治理： 五個(gè)論點(diǎn)[J].華夏風(fēng)，譯.國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志(中文版), 1999(2)： 19-30.西方學(xué)界對(duì)城市基層治理的理解更多意義上帶有社會(huì)中心主義或社會(huì)自組織的明顯傾向，缺少對(duì)“黨治國(guó)家”“黨治社會(huì)”背景下城市基層治理的理論解釋和拓展。

立足于“黨治國(guó)家”“黨治社會(huì)”的中國(guó)情境，可以將城市基層治理描述為一種執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)并非社會(huì)中心主義的，而是“一核多元”的結(jié)構(gòu)形態(tài)。普羅文(Provan)等人指出，在領(lǐng)導(dǎo)組織型治理網(wǎng)絡(luò)中，所有主要的網(wǎng)絡(luò)層級(jí)活動(dòng)和關(guān)鍵決定，都是通過扮演著領(lǐng)導(dǎo)組織角色的單一參與主體成員的協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)，所以，在非對(duì)稱性權(quán)力分布的情況下，網(wǎng)絡(luò)化治理呈現(xiàn)高度的集中化和中介化。(44)Provan K G, Kenis P. Modes of Network Governance： Structure, Management, and Effectiveness[J]. Journal of Public Administration Research & Theory, 2008, 18(2)： 235.

對(duì)于黨建引領(lǐng)城市基層治理而言，一般表現(xiàn)為執(zhí)政黨扮演領(lǐng)導(dǎo)角色、核心角色，政府組織扮演負(fù)責(zé)角色，經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織扮演參與者角色的治理形態(tài)，(45)謝琦，陳亮.網(wǎng)絡(luò)化治理的敘事重構(gòu)、中國(guó)適用性及理論拓展[J].行政論壇，2020(3)： 34-40.即，政黨領(lǐng)導(dǎo)型治理?；谡h領(lǐng)導(dǎo)型治理的視角來看黨建引領(lǐng)城市基層治理，執(zhí)政黨在一定意義上承擔(dān)著“元治理”的角色，通常以執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力為基礎(chǔ)，發(fā)揮執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，將碎片化的城市治理結(jié)構(gòu)打造成共建、共治、共享的城市治理共同體。

(二) 分析框架： 基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析

全面地看，引領(lǐng)理念、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)平臺(tái)、引領(lǐng)功能、引領(lǐng)機(jī)制是黨建引領(lǐng)城市基層治理的五大要素，也是評(píng)估黨建引領(lǐng)城市基層治理效果的五個(gè)重要指標(biāo)。引領(lǐng)理念關(guān)系到黨建引領(lǐng)城市基層治理的方向，涉及主流價(jià)值與大眾價(jià)值、傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值、本土價(jià)值與外來價(jià)值之間的融合與引領(lǐng)。引領(lǐng)結(jié)構(gòu)表征著黨建引領(lǐng)城市基層治理過程中主體的關(guān)系形態(tài)，具體表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的“一核多元”結(jié)構(gòu)。引領(lǐng)平臺(tái)涉及黨建引領(lǐng)城市基層治理的陣地與依托，涵蓋共治平臺(tái)、自治平臺(tái)、線下平臺(tái)、線上平臺(tái)等。引領(lǐng)功能是指，在社會(huì)力量薄弱的情況下，將黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為城市基層治理的效能，推動(dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。引領(lǐng)機(jī)制，受傳統(tǒng)、觀念、體制、主體、環(huán)境等因素的綜合影響，健全的引領(lǐng)機(jī)制是黨建引領(lǐng)城市基層治理走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的重要保證。

有鑒于此，本文基于政黨領(lǐng)導(dǎo)型治理的視角，嘗試在融合“引領(lǐng)理念—引領(lǐng)結(jié)構(gòu)—引領(lǐng)平臺(tái)—引領(lǐng)功能—引領(lǐng)機(jī)制”的基礎(chǔ)上，建立一個(gè)基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析框架(圖1)，力求全面地把脈黨建引領(lǐng)城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境，提出黨建引領(lǐng)城市基層治理的優(yōu)化路徑。

圖1 基于引領(lǐng)要素的系統(tǒng)分析示意圖

三、 黨建引領(lǐng)城市基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

黨建引領(lǐng)城市基層治理，有助于將黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢鶎又卫淼男?，推?dòng)城市基層治理現(xiàn)代化的發(fā)展。但辯證地看，黨建引領(lǐng)城市基層治理實(shí)踐，在引領(lǐng)理念、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)平臺(tái)、引領(lǐng)功能、引領(lǐng)機(jī)制等方面還面臨一些亟待破解的現(xiàn)實(shí)困境，具體表現(xiàn)如下：

一是在引領(lǐng)理念上存在共識(shí)不足的問題。從引領(lǐng)理念上來看，黨建引領(lǐng)城市基層治理主要是通過執(zhí)政黨的價(jià)值理念引領(lǐng)政府、市場(chǎng)以及社會(huì)力量的價(jià)值理念。由于中國(guó)城市基層社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市基層社會(huì)屬于典型的越來越碎片化的城市陌生人社會(huì)，社會(huì)成員處于匿名化生存狀態(tài)。(46)葉青，谷繼明.創(chuàng)新社會(huì)治理深化平安上海建設(shè)[M].上海： 上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2016： 9.在陌生化、原子化的城市基層社會(huì)中，作為基本共識(shí)的價(jià)值底色遠(yuǎn)未形成，主流價(jià)值與大眾價(jià)值、傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值、本土價(jià)值與外來價(jià)值之間的張力與矛盾在一定程度上比較嚴(yán)峻，這樣帶來的后果是市場(chǎng)主體、社會(huì)主體與黨政主體的價(jià)值理念存在一定的差異性和碎片化，造成價(jià)值共識(shí)不足的問題。面對(duì)城市基層社會(huì)價(jià)值理念的碎片化以及傳統(tǒng)價(jià)值、西方價(jià)值、社會(huì)主義價(jià)值觀等并存的局面，如何從中國(guó)傳統(tǒng)基本價(jià)值與核心觀念出發(fā)，適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化的基本需求，完成社會(huì)主義核心價(jià)值觀的調(diào)整，并在百姓生活實(shí)踐環(huán)節(jié)中發(fā)揮其價(jià)值功用的最大化，是值得花大力氣解決的真問題，(47)陸學(xué)藝.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)[M].北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018： 212.它需要執(zhí)政黨及各級(jí)黨組織在城市基層治理過程中尋找多元價(jià)值之間的基本共識(shí)。

二是在引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上存在“黨政強(qiáng)、社會(huì)弱”的問題。從引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上來看，黨建引領(lǐng)城市基層治理涉及“執(zhí)政黨—政府—市場(chǎng)—社會(huì)”等多元主體的共同參與，其中，中國(guó)共產(chǎn)黨及各級(jí)黨組織是多元主體的核心和領(lǐng)導(dǎo)者。這既與黨的十九大報(bào)告中提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”和“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”(48)本書編寫組.黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京： 人民出版社，2017： 48.的核心要義一致，也與十九屆四中全會(huì)提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系的核心要義一致。(49)本書編寫組.中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定(輔導(dǎo)讀本)[M].北京： 人民出版社，2019： 30.然而，基于社會(huì)治理體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及社會(huì)治理共同體建設(shè)的目標(biāo)來看，實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的城市基層社會(huì)治理愿景，意味著黨建引領(lǐng)并非打造計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能主義政黨，而是在治理轉(zhuǎn)型期間，通過發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)等自主性作用，以自上而下的方式創(chuàng)制城市基層社會(huì)(50)吳曉林，謝伊云.國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)制： 城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例[J].中國(guó)行政管理，2020(5)： 91-98.或助推城市基層社會(huì)，(51)熊易寒.國(guó)家助推與社會(huì)成長(zhǎng)： 現(xiàn)代熟人社區(qū)建構(gòu)的案例研究[J].中國(guó)行政管理，2020(5)： 99-105.最終形成“黨政強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的城市基層治理格局。但是，當(dāng)前的黨建引領(lǐng)城市基層治理在引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上存在“黨政強(qiáng)、社會(huì)弱”的問題，黨建引領(lǐng)城市基層治理表面上看是多元主體共同探索的結(jié)果，實(shí)際上是黨政主導(dǎo)下行政吸納社會(huì)力量的“動(dòng)員式參與”“非均衡式參與”，社會(huì)力量參與積極性和參與度還相對(duì)較低。(52)陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理： 新時(shí)期黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯與類型學(xué)分析[J].探索，2018(6)： 109-115.一些學(xué)者在探討社區(qū)居委會(huì)在城市基層治理中的地位時(shí)，認(rèn)為實(shí)際運(yùn)作的居委會(huì)成為名義上的自治組織、實(shí)質(zhì)上的黨政延伸，(53)趙小平，陶傳進(jìn).社區(qū)治理： 模式轉(zhuǎn)變中的困境與出路[M].北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012： 88-89.居委會(huì)自身開展自治、實(shí)施“自轉(zhuǎn)”的業(yè)務(wù)在很大程度上荒廢了，從而造成了城市基層治理過程中難以開展真正意義上的自治。(54)史云貴.中國(guó)基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究[M].天津： 天津人民出版社，2015： 100.

三是在引領(lǐng)平臺(tái)上存在疊床架屋的問題。為了在城市基層治理過程中提高黨組織的組織覆蓋和工作覆蓋，落實(shí)哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨的組織的基本要求，目前各地區(qū)在引領(lǐng)平臺(tái)方面熱衷于搭建線上、線下等各種形式的黨建平臺(tái)，通過在同一行政區(qū)域內(nèi)、不同類型組織中的黨組織之間搭建橋梁，進(jìn)一步整合該地區(qū)范圍內(nèi)不同類型組織的資源，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源共享。(55)劉笑言.黨治社會(huì)： 區(qū)域化黨建過程中的內(nèi)卷化傾向研究[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 46-57.這些引領(lǐng)平臺(tái)的確提高了黨組織的覆蓋率，但是由于缺少系統(tǒng)梳理，也存在疊床架屋的問題，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)平臺(tái)與平臺(tái)間單位、組織、人員重合的問題。正如有學(xué)者指出的，街鎮(zhèn)層次黨建引領(lǐng)城市基層治理至少存在黨建聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)兩個(gè)黨建引領(lǐng)共治平臺(tái)，這些平臺(tái)之間在功能區(qū)分、運(yùn)行流程、合作機(jī)制上基本沒有關(guān)聯(lián)，通常是“各行其是”地運(yùn)行，難以發(fā)揮制度的總體優(yōu)勢(shì)；此外，這些平臺(tái)覆蓋的通常是相同的社區(qū)代表，在缺乏分工的背景下頻繁運(yùn)行勢(shì)必導(dǎo)致參與共治的單位和居民代表疲于應(yīng)付。(56)黃曉春.黨建引領(lǐng)基層自治共治： 實(shí)踐與理論思考[J].黨政論壇，2017(3)： 17-20.隨著信息化時(shí)代的來臨以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及，出現(xiàn)了諸如“智慧黨建”“云黨建”“大數(shù)據(jù)黨建”等形式的線上黨建平臺(tái)，它們主要運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展黨建引領(lǐng)。有的基層黨組織甚至在此基礎(chǔ)上再“創(chuàng)新”，稱之為“黨建云”，甚至“黨建紅云”，這些線上黨建平臺(tái)與“再創(chuàng)新”的線上黨建平臺(tái)，也存在疊床架屋的問題，形式創(chuàng)新多于內(nèi)容建設(shè)。(57)劉笑言.黨治社會(huì)： 區(qū)域化黨建過程中的內(nèi)卷化傾向研究[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 46-57.

四是在引領(lǐng)功能上存在黨建懸浮于治理的問題。在城市基層治理開展黨建引領(lǐng)，是中國(guó)“黨治國(guó)家”“黨治社會(huì)”的一大特色，這既是由中國(guó)共產(chǎn)黨作為城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者角色決定的，也是由轉(zhuǎn)型時(shí)期城市基層治理缺少?gòu)?qiáng)有力的自治力量決定的。由此可見，黨建引領(lǐng)城市基層治理，雖然離不開執(zhí)政黨及各級(jí)黨組織的引領(lǐng)作用，但絕不是僅僅發(fā)揮執(zhí)政黨單一主體的作用就能實(shí)現(xiàn)城市基層治理共同體的愿景。當(dāng)前，盡管黨建引領(lǐng)為城市基層治理提供組織、人員、資源支持和合法性支持，但是黨建業(yè)務(wù)與治理業(yè)務(wù)的嵌入性不高，在一定程度、范圍內(nèi)還存在黨建懸浮于治理的問題。一方面，黨建懸浮于治理表現(xiàn)為黨建和治理“兩張皮”的現(xiàn)象。正如有學(xué)者指出的，黨建引領(lǐng)與城市基層治理對(duì)接不夠、契合度不高，對(duì)黨建引領(lǐng)作用的定位不清晰，聯(lián)動(dòng)主體間活動(dòng)共建方式比較單一，在一定程度上形成了黨建和治理“兩張皮”的現(xiàn)象，進(jìn)而制約了引領(lǐng)作用的有效發(fā)揮。(58)鄒東升.黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理： 探索、短板與完善[J].國(guó)家治理，2019(38)： 31-37.另一方面，黨建懸浮于治理表現(xiàn)為黨組織難以對(duì)“兩新”組織發(fā)揮影響，帶領(lǐng)它們參與城市基層治理。正如景躍進(jìn)教授指出，在脫鉤改制而來的新社會(huì)組織和大量的民辦新社會(huì)組織以及其他團(tuán)體中，黨組織對(duì)人、財(cái)、物沒有實(shí)際的控制力，因此其組織作用難以影響和滲透到這些組織中去。(59)景躍進(jìn).轉(zhuǎn)型、吸納和滲透——挑戰(zhàn)環(huán)境下執(zhí)政黨組織技術(shù)的嬗變及其問題[J].中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論，2011(1)： 30-54.

五是在引領(lǐng)機(jī)制上存在制度化不足的問題。引領(lǐng)機(jī)制的制度化是判斷黨建引領(lǐng)與城市基層治理規(guī)范化、可持續(xù)的重要標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，制度?guī)范是制約黨建引領(lǐng)與城市基層治理行動(dòng)和治理效果的機(jī)制性因素，在深層邏輯指引下，勢(shì)必要調(diào)整涉及城市基層治理的黨政部門機(jī)構(gòu)、構(gòu)架整合性平臺(tái)、推廣先進(jìn)的治理機(jī)制，按照新時(shí)代的基本要求完善城市基層治理的法律制度規(guī)范，推動(dòng)國(guó)家法與民間法、軟法與硬法取得內(nèi)在一致性(60)吳曉林.黨建引領(lǐng)與治理體系建設(shè)： 十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐走向[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020(3)： 12-22.以及黨規(guī)與城市基層治理制度體系的一致性。然而，從實(shí)踐來看，黨建引領(lǐng)城市基層治理在引領(lǐng)機(jī)制上還存在制度化不足的問題。當(dāng)前黨建引領(lǐng)城市基層治理在一定程度上解決了共治平臺(tái)長(zhǎng)效化運(yùn)行的組織和制度保證，未來有必要進(jìn)一步探索如何使城市基層治理更有活力，更能吸納多方參與，并借此形成參與式認(rèn)同的新機(jī)制，這種新機(jī)制的建設(shè)首先需要賦予社區(qū)共治以一定的公共資源、公共權(quán)力配置權(quán)，但是目前引領(lǐng)機(jī)制更多停留在權(quán)宜化操作層面，缺少系統(tǒng)梳理，制度化明顯不足。(61)黃曉春.黨建引領(lǐng)基層自治共治： 實(shí)踐與理論思考[J].黨政論壇，2017(3)： 17-20.由于引領(lǐng)機(jī)制的制度化不足的問題，在制度之外的利益同盟關(guān)系，導(dǎo)致眾多“合法的”社會(huì)組織往往無法有效發(fā)揮其服務(wù)、組織和動(dòng)員群眾等方面的功能，而“非法的”社會(huì)組織因?yàn)闊o法獲得正當(dāng)?shù)闹卫砩矸?，進(jìn)而喪失了參與城市基層協(xié)同治理的機(jī)會(huì)。(62)劉笑言.黨治社會(huì)： 區(qū)域化黨建過程中的內(nèi)卷化傾向研究[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 46-57.

四、 黨建引領(lǐng)城市基層治理的優(yōu)化路徑

針對(duì)黨建引領(lǐng)城市基層治理在引領(lǐng)理念、引領(lǐng)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)平臺(tái)、引領(lǐng)功能、引領(lǐng)機(jī)制上的現(xiàn)實(shí)梗阻，新時(shí)代推動(dòng)黨建引領(lǐng)城市基層治理的高質(zhì)量發(fā)展，需要在引領(lǐng)理念上發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用，凝聚城市基層治理的價(jià)值共識(shí)；在引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上打造“黨政強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的均衡型城市基層治理結(jié)構(gòu)；在引領(lǐng)平臺(tái)上，應(yīng)做好系統(tǒng)梳理、總體謀篇，厘清共治平臺(tái)、自治平臺(tái)、線上平臺(tái)、線下平臺(tái)的定位和功能；在引領(lǐng)功能上，應(yīng)將黨建寓于城市基層治理之中；在引領(lǐng)機(jī)制上，推動(dòng)黨建引領(lǐng)城市基層治理的制度化、規(guī)范化。

第一，在引領(lǐng)理念上發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用，凝聚城市基層治理的價(jià)值共識(shí)。價(jià)值的共識(shí)凝聚，雖然不是利益相關(guān)者個(gè)人價(jià)值偏好的數(shù)量累計(jì)，但利益相關(guān)者之間的對(duì)話、交流與協(xié)商無疑是價(jià)值共識(shí)凝聚的重要機(jī)制，(63)Stoker G. Public Value Management： A New Narrative for Networked Governance? . The American Review of Public Administration, 2006, 36(1)： 41-57.在這個(gè)過程中，黨建引領(lǐng)至關(guān)重要。城市基層治理涉及多重主體的價(jià)值理念，黨建引領(lǐng)在這個(gè)過程中之所以要發(fā)揮作用，主要在于黨建能夠起到把握方向、凝聚共識(shí)的作用。就把握方向來說，黨建引領(lǐng)城市基層治理就是要確保城市基層治理的社會(huì)主義方向，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀塑造成為城市基層治理的主流價(jià)值觀。目前來說，社會(huì)主義核心價(jià)值體系是我們黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層治理的主流意識(shí)形態(tài)，它不會(huì)自動(dòng)成為其他城市基層治理主體天然接受的價(jià)值觀，需要發(fā)揮各級(jí)黨組織的價(jià)值引領(lǐng)作用。即，黨建引領(lǐng)城市基層治理的過程中，各級(jí)黨組織需要積極推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系大眾化，將社會(huì)主義核心價(jià)值體系塑造成為城市基層治理的精神和靈魂。就凝聚共識(shí)來說，黨建引領(lǐng)城市基層治理就是要凝聚集體性偏好，形成城市基層群體的“最大公約數(shù)”。具體來說，在引領(lǐng)理念上，黨建引領(lǐng)城市基層治理要堅(jiān)持“人民至上”，以人民群眾的要求為依歸，在城市基層治理多元主體的持續(xù)互動(dòng)與交流過程中，凝聚集體性偏好，構(gòu)建基于多元價(jià)值理念的“價(jià)值共識(shí)”，在各級(jí)黨組織的引領(lǐng)下將“價(jià)值共識(shí)”作為城市基層治理的對(duì)話基礎(chǔ)，從而為處理城市基層治理過程中不同價(jià)值之間、同一價(jià)值內(nèi)部的不同要素之間的張力和沖突奠定價(jià)值基礎(chǔ)。

第二，在引領(lǐng)結(jié)構(gòu)上打造“黨政強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的均衡型城市基層治理結(jié)構(gòu)。黨建引領(lǐng)城市基層治理的本意并非讓執(zhí)政黨及各級(jí)黨組織“唱獨(dú)角戲”，而是在現(xiàn)階段社會(huì)力量薄弱的情況下通過黨建引領(lǐng)最終推動(dòng)社會(huì)力量成長(zhǎng)，形成城市基層治理過程中多元主體共奏“交響樂”的局面。這種“交響樂”的局面，也被學(xué)者們描述為以黨的組織為核心、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與的“一軸多元”治理結(jié)構(gòu)，(64)李友梅.當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)邏輯[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2018(11)： 58-73.屬于典型的“培育社會(huì)而不包辦社會(huì)”(65)吳曉林.黨如何鏈接社會(huì)： 城市社區(qū)黨建的主體補(bǔ)位與社會(huì)建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)月刊，2020(5)： 72-86.情境。黨組織更多是引領(lǐng)作用而非替代社會(huì)力量，在黨建引領(lǐng)下打造“黨政強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的均衡型結(jié)構(gòu)是城市基層治理的趨勢(shì)和方向，社會(huì)力量是城市基層治理結(jié)構(gòu)的協(xié)同主體和參與主體。如何打造“黨政強(qiáng)、社會(huì)強(qiáng)”的均衡型城市基層治理結(jié)構(gòu)呢？需要在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下有序地向社會(huì)力量賦權(quán)增能，助推其更快速、更有序地成長(zhǎng)，以自上而下推動(dòng)自下而上，培育和支持社會(huì)組織、群眾更多地參與城市基層治理，連接政治建設(shè)與社會(huì)建構(gòu)兩個(gè)環(huán)節(jié)。(66)吳曉林.黨建引領(lǐng)與治理體系建設(shè)： 十八大以來城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)踐走向[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020(3)： 12-22.一方面，在黨建引領(lǐng)下積極向社會(huì)力量賦權(quán)，提高城市基層治理的自治性。積極向社會(huì)力量賦權(quán)，探索黨建引領(lǐng)下的單元自治、樓棟自治、小區(qū)自治等立體化自治體系，支持和保證社會(huì)力量依法參與城市基層自治。探索并不斷完善社區(qū)成員代表會(huì)、社區(qū)民主協(xié)商會(huì)、社區(qū)黨員議事會(huì)、社區(qū)黨建工作聯(lián)席會(huì)等行之有效的方法，為社會(huì)力量參與城市基層治理創(chuàng)造條件。(67)曹海軍.黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新[J].政治學(xué)研究，2018(1)： 95-98.另一方面，在黨建引領(lǐng)下積極向社會(huì)力量增能，提高城市基層治理的自主性。在黨建引領(lǐng)下通過孵化、培訓(xùn)、引入和監(jiān)管，形成責(zé)任共擔(dān)、資源共享的城市基層治理協(xié)同體系；建立包含民主參與、志愿服務(wù)、監(jiān)督管理等的多樣化的社會(huì)參與體系，提升城市基層治理的自主性。(68)姜曉萍，田昭.授權(quán)賦能： 黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的新樣本[J].中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)，2019(5)： 64-71.

第三，在引領(lǐng)平臺(tái)上，應(yīng)做好系統(tǒng)梳理、總體謀篇，厘清共治平臺(tái)、自治平臺(tái)、線上平臺(tái)、線下平臺(tái)的定位和功能，避免因“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”重復(fù)搭建各類平臺(tái)，出現(xiàn)疊床架屋的現(xiàn)象。一方面，厘清共治平臺(tái)、自治平臺(tái)的定位和功能，形成功能區(qū)分、彼此支撐的平臺(tái)體系。針對(duì)黨建引領(lǐng)搭建的黨建聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)委員會(huì)等共治平臺(tái)，進(jìn)一步做好平臺(tái)定位、功能界定梳理，將街鎮(zhèn)層次的黨建聯(lián)席會(huì)議定位為區(qū)域內(nèi)資源整合的主要平臺(tái)以及共治決策平臺(tái)，主要承擔(dān)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和資源整合的功能；將社區(qū)委員會(huì)定位為代表社區(qū)多元利益，自下而上提取公共需求，開展議事協(xié)商的主要載體，承擔(dān)社區(qū)公共性的構(gòu)建功能。(69)黃曉春.黨建引領(lǐng)基層自治共治： 實(shí)踐與理論思考[J].黨政論壇，2017(3)： 17-20.針對(duì)各類涵蓋居委會(huì)、業(yè)務(wù)會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、居民個(gè)體的自治小組，通過黨建引領(lǐng)更好地發(fā)揮它們參與城市基層治理的積極性，這些平臺(tái)的功能在于激發(fā)社會(huì)活力、發(fā)揮自治作用、培養(yǎng)社會(huì)自主性。另一方面，厘清線上平臺(tái)、線下平臺(tái)的定位和功能，形成線上補(bǔ)充線下平臺(tái)體系。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各類線上黨建平臺(tái)紛紛上線，它改變了線下黨建平臺(tái)相對(duì)封閉和自循環(huán)的狀態(tài)，但并不能替代線下黨建平臺(tái)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，進(jìn)一步厘清線上黨建平臺(tái)、線下黨建平臺(tái)的定位和功能，明確各自的適用范圍，形成線上補(bǔ)充線下平臺(tái)體系，將是避免線上平臺(tái)、線下平臺(tái)“相互打架”的必然選擇。

第四，在引領(lǐng)功能上，應(yīng)將黨建寓于城市基層治理之中。黨建引領(lǐng)城市基層治理落腳點(diǎn)是治理邏輯，治理邏輯最典型的特征是多主體參與，表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的“一核多元”體系。在引領(lǐng)功能上，黨建活動(dòng)應(yīng)寓于城市基層治理之中，成為提升城市基層治理效能的領(lǐng)導(dǎo)者、助力者。一是以“黨建+治理問題”為導(dǎo)向，聚焦城市基層治理過程中人民群眾“急難愁盼”的現(xiàn)實(shí)問題，在把握城市基層治理特點(diǎn)與規(guī)律的基礎(chǔ)上，在黨組織帶領(lǐng)下進(jìn)行基層政府職能重構(gòu)、基層社會(huì)關(guān)系架構(gòu)重組、基層公眾利益格局重塑，推進(jìn)基層社會(huì)治理中的多元主體作用發(fā)揮。(70)段妍.黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理智能化與精細(xì)化思考[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019(20)： 63-68.二是以“黨建+人民主體性”為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的城市基層治理共同體。以“黨建+人民主體性”為導(dǎo)向，通過發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)，把人民群眾組織起來，努力讓每個(gè)社會(huì)成員都能在城市基層治理中找到合適的位置，黨組織成為人民群眾參與城市基層治理的鏈接載體。三是以“黨建+共治格局”為導(dǎo)向，發(fā)揮黨組織的核心作用，通過統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方力量，形成城市基層治理整體效應(yīng)，構(gòu)建城市基層治理的共建共治格局。在“黨建+共治格局”下，通過黨組織的引領(lǐng)作用，推動(dòng)政府部門協(xié)同解決“大事”，轄區(qū)組織參與社區(qū)共治解決“小事”和基層群眾自治解決“私事”，實(shí)現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同和公眾參與的良性互動(dòng)。(71)鄒東升.黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理： 探索、短板與完善[J].國(guó)家治理，2019(38)： 31-37.

第五，在引領(lǐng)機(jī)制上，推動(dòng)黨建引領(lǐng)城市基層治理的制度化、規(guī)范化。黨建引領(lǐng)城市基層治理的機(jī)制是全方位、多層次的，涉及多個(gè)層面，有關(guān)于傳統(tǒng)層面的道德治理、習(xí)俗治理、村規(guī)民約和居民公約的建構(gòu)與保障等；有關(guān)于觀念層面的主流意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、吸納機(jī)制等；有關(guān)于體制層面的區(qū)域化黨建機(jī)制、基層共治機(jī)制、基層自治機(jī)制等；有關(guān)于主體層面的動(dòng)員式機(jī)制、購(gòu)買機(jī)制、項(xiàng)目機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、調(diào)解機(jī)制等。(72)陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理： 新時(shí)期黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新邏輯與類型學(xué)分析[J].探索，2018(6)： 109-115.從城市基層治理現(xiàn)代化的定位來看，在引領(lǐng)機(jī)制上，應(yīng)該推動(dòng)黨建引領(lǐng)城市基層治理的制度化、規(guī)范化，具體來說體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是建立“黨組織領(lǐng)導(dǎo)，居民、社會(huì)組織、自組織和駐區(qū)單位共同參與”的共治機(jī)制，推動(dòng)黨建引領(lǐng)下居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司的協(xié)調(diào)運(yùn)行，充分調(diào)動(dòng)居民參與積極性，形成城市基層治理合力；(73)中共中央辦公廳印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-05-09(4).二是建立“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層自主參與”的自治機(jī)制，進(jìn)一步為居委會(huì)賦權(quán)增能，確保其法理上的自治地位，使其能夠更好地服務(wù)于社區(qū)居民的自治訴求；三是建立“正式機(jī)制、非正式機(jī)制”的銜接機(jī)制，通過發(fā)揮黨組織的權(quán)威，及時(shí)地將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的黨建引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)制度化，形成正式機(jī)制，同時(shí)，在黨組織的引領(lǐng)下合理地運(yùn)用內(nèi)生于城市基層社會(huì)的非正式機(jī)制，將其納入城市基層治理的規(guī)范體系之中，針對(duì)非正式機(jī)制與正式機(jī)制、公共利益之間存在悖反的一面，(74)葉敏.城市基層治理的條塊協(xié)調(diào)： 正式政治與非正式政治——來自上海的城市管理經(jīng)驗(yàn)[J].公共管理學(xué)報(bào)，2016(2)： 128-140.通過發(fā)揮黨組織的權(quán)威，將非正式機(jī)制引導(dǎo)到提升城市基層治理公共性的正確軌道上來，避免非正式機(jī)制對(duì)正式機(jī)制的抵牾。