新時(shí)代邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力研究

王永明,趙東海

(1.內(nèi)蒙古大學(xué) 民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021； 2.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 政府管理學(xué)院， 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010022； 3.內(nèi)蒙古民族大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室， 內(nèi)蒙古 通遼 028000)

一、問(wèn)題的提出

世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》極其深刻地指出：歷史反復(fù)地表明“良好的政府不是奢侈品——它是發(fā)展所必需的”，“如果沒(méi)有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的”[1]15-17。顯然，沒(méi)有強(qiáng)大的能力，任何政府都不可能是有效的。能力低下的政府必然不能履行其承擔(dān)的基本職責(zé)，遑論推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、保障安全。實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，無(wú)論是向民主轉(zhuǎn)型，還是向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，其成功都有賴(lài)于一個(gè)強(qiáng)有力的政府，可以說(shuō)，政府治理能力是國(guó)家有效治理的前提和基礎(chǔ)[2]。

邊疆民族地區(qū)治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，如何發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)提升其治理效能，是需要深入研究的重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。各地區(qū)、各民族發(fā)展不平衡，特別是邊疆民族地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展存在差距及“邊疆問(wèn)題”的產(chǎn)生，是由諸多原因造成的。對(duì)于造成這些問(wèn)題的自然條件、歷史原因、人文環(huán)境、政策環(huán)境、勞動(dòng)力素質(zhì)等因素，學(xué)術(shù)界有諸多論述，且已基本達(dá)成共識(shí)，無(wú)須贅言。除上述原因外，邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力偏低是導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距及其拉大，特別是邊疆民族地區(qū)發(fā)展緩慢、社會(huì)不穩(wěn)定的一個(gè)非常重要的原因之一。因此，有必要將地方政府治理能力納入邊疆民族地區(qū)治理效能的范疇進(jìn)行研究，分析其現(xiàn)狀及與東部地區(qū)的差距，并提出加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)的路徑選擇。

本研究中的邊疆民族地區(qū)是指我國(guó)沿陸界的邊疆民族省區(qū)，包括內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南和廣西等6個(gè)省、自治區(qū)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“6省區(qū)”)；人口1.7758億，占全國(guó)總?cè)丝诘?2.73%[3]36；面積512.9萬(wàn)平方千米，約占國(guó)土面積的53.42%。該地區(qū)約有1.9萬(wàn)千米陸地邊境線，民族眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較慢，特別是新疆、西藏等處在反對(duì)境內(nèi)外民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力、暴力恐怖勢(shì)力的前沿。

二、地方政府治理能力是影響邊疆民族地區(qū)治理效能的重要因素

邊疆民族地區(qū)治理，是指以黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)為核心的多元治理主體，為實(shí)現(xiàn)邊疆的安全、穩(wěn)定和發(fā)展，依法對(duì)邊疆區(qū)域內(nèi)的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和處置的活動(dòng)及其過(guò)程[4]。從當(dāng)前中國(guó)邊疆民族地區(qū)情況來(lái)看，存在的問(wèn)題可以歸結(jié)為三個(gè)方面：一是發(fā)展問(wèn)題，二是穩(wěn)定問(wèn)題，三是安全問(wèn)題[5]，這是邊疆民族地區(qū)治理亟待解決的問(wèn)題。地方政府是邊疆民族地區(qū)治理的責(zé)任主體，發(fā)揮著其他主體(市場(chǎng)、社會(huì)組織等)不可替代的作用。這種作用體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)上的主體性、行為上的主導(dǎo)性和創(chuàng)新上的主動(dòng)性。與此同時(shí),地方政府治理能力與邊疆民族地區(qū)治理關(guān)系密切。地方政府能力強(qiáng)弱的差異，必然會(huì)導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)治理效能的差異，二者具有銜接的必然性、目標(biāo)的一致性及實(shí)踐的同一性。

(一)地方政府治理能力是邊疆民族地區(qū)治理效能的關(guān)鍵變量

邊疆治理的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，邊疆治理效能與“治理結(jié)構(gòu)”和“國(guó)家能力”這兩個(gè)因素密切相關(guān)。前者要解決的核心問(wèn)題是：在統(tǒng)一的民族國(guó)家內(nèi)部，國(guó)家如何處理“多元”“差異”，以及如何處理中央與邊疆民族地區(qū)之間的關(guān)系；后者要解決的核心問(wèn)題是：在治理結(jié)構(gòu)確立和完善的基礎(chǔ)上，如何使國(guó)家的邊疆治理政策落到實(shí)處，使制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，以及如何回應(yīng)邊疆民族地區(qū)治理過(guò)程中出現(xiàn)的新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)[6]。

就“治理結(jié)構(gòu)”來(lái)說(shuō)，邊疆民族地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族主要聚居區(qū)，民族區(qū)域自治制度是中華人民共和國(guó)解決邊疆民族問(wèn)題、開(kāi)展邊疆民族地區(qū)治理的基本制度。其蘊(yùn)含著豐富的政治資源、制度資源、歷史資源、社會(huì)資源，為邊疆民族地區(qū)治理提供了有力的制度支撐。在促進(jìn)邊疆民族地區(qū)發(fā)展和族際整合、維護(hù)邊疆社會(huì)安全與穩(wěn)定、弘揚(yáng)和傳承邊疆各民族文化、保護(hù)和改善邊疆生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了巨大的作用[7]24-30，表現(xiàn)出了顯著的制度優(yōu)勢(shì)。但是，從當(dāng)前我國(guó)邊疆民族地區(qū)治理面臨的實(shí)際問(wèn)題來(lái)看，僅有“治理結(jié)構(gòu)”層面的完善和優(yōu)勢(shì)，還不足以實(shí)現(xiàn)治理效能的最優(yōu)化。因此，在邊疆治理過(guò)程中，“國(guó)家能力”這一要素尤為關(guān)鍵。所謂國(guó)家能力，不僅指政府確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的抽象能力，而且還指實(shí)施法律、維持秩序、消除不平等或提供額外保障的能力[8]。這里的國(guó)家能力實(shí)質(zhì)上就是指政府治理能力。

地方政府是國(guó)家實(shí)施有效治理必不可少的政權(quán)機(jī)構(gòu)。當(dāng)今世界，除極少數(shù)城市國(guó)家、“袖珍國(guó)家”以外，沒(méi)有地方政府的政權(quán)機(jī)構(gòu)幾乎是不存在的。中央政府具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能。沒(méi)有地方政府的存在，中央政府的上述職能就不可能延伸到國(guó)家的每一個(gè)角落；沒(méi)有地方政府的存在，中央政府的職能就根本不可能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的地方政府不能有效地發(fā)揮作用，無(wú)法使轄區(qū)居民擁有正常生活、工作秩序時(shí)，將導(dǎo)致地方社會(huì)秩序的混亂與不穩(wěn)定，從而影響國(guó)家的政治統(tǒng)治，甚至危及國(guó)家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整[9]60。同樣，邊疆民族地區(qū)治理，僅依靠中央政府、依靠國(guó)家治理，效果并不理想，必須發(fā)揮邊疆民族地區(qū)地方政府的作用[10]413。邊疆民族地區(qū)地方政府是邊疆治理的直接責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)邊疆區(qū)域的治理，并在中央政府授權(quán)下，制定本省區(qū)邊疆治理的具體政策[11]415。由此可見(jiàn)，地方政府治理能力是邊疆民族地區(qū)治理效能的關(guān)鍵變量，邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的強(qiáng)弱直接影響該地區(qū)治理效能的高下，二者呈正相關(guān)關(guān)系，不同的地方政府能力制約因素出現(xiàn)，就會(huì)形成不同的邊疆民族地區(qū)治理效果。

(二)地方政府治理能力是推動(dòng)邊疆民族地區(qū)發(fā)展及其現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

邊疆的開(kāi)發(fā)與建設(shè)等發(fā)展問(wèn)題始終是邊疆治理的首要任務(wù)，其他任務(wù)都是在此基礎(chǔ)上形成和展開(kāi)的[11]107。1978年以來(lái)，我國(guó)邊疆民族地區(qū)取得了前所未有的發(fā)展成就，但與東部地區(qū)的發(fā)展差距也是客觀存在的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展水平總體上呈由東向西遞減的格局。

造成區(qū)域發(fā)展不平衡，特別是邊疆民族地區(qū)發(fā)展不充分，與東部地區(qū)差距較大，是諸多因素導(dǎo)致的。不容忽視的是，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)制度創(chuàng)新、政府管理體制、資源汲取利用、公共服務(wù)供給等方面治理能力強(qiáng)弱的差異是造成當(dāng)代中國(guó)各地區(qū)、各民族發(fā)展不平衡，特別是邊疆民族地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)因素。而制約邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的因素除自然、歷史和人文因素外，更為關(guān)鍵的是政策因素、體制因素等。1978年以來(lái)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策和各項(xiàng)改革措施的實(shí)施，大多采取的是由東部沿海地區(qū)依次向內(nèi)地展開(kāi)的梯度推進(jìn)方式。在初期階段，這種方式有利于東部沿海地區(qū)的發(fā)展，而不利于邊疆民族地區(qū)。因此，在某種程度上加劇了東部地區(qū)與邊疆民族地區(qū)間政治發(fā)展(包括政府發(fā)展)的不平衡，進(jìn)而導(dǎo)致兩大地區(qū)間地方政府治理能力的強(qiáng)弱差異，并制約著邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的有效形成及作用發(fā)揮。

邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力，既受中央政府制度供給、制度安排的直接影響，又為自身制度創(chuàng)新、制度變遷及行政體制的客觀境遇——體制(制度)境遇所限制。加強(qiáng)地方政府治理能力建設(shè)，從本質(zhì)上講，就是要改革那些與邊疆民族地區(qū)發(fā)展不相適應(yīng)的政策因素和落后過(guò)時(shí)的體制機(jī)制因素。通過(guò)持續(xù)不斷的體制機(jī)制改革和地方政府治理能力建設(shè)，轉(zhuǎn)變地方政府職能，深化“放管服”改革，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。優(yōu)化地方政府職責(zé)體系，理順中央與地方、橫向地方政府間的關(guān)系，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的地方政府治理體系，不斷提高邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的科學(xué)性、有效性和法治化，為邊疆民族地區(qū)發(fā)展及其現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、科技等事業(yè)的良性互動(dòng)和持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。

(三)地方政府治理能力是維護(hù)邊疆穩(wěn)定、保障邊疆安全的重要手段和工具

維護(hù)邊疆穩(wěn)定、保障邊疆安全是當(dāng)代中國(guó)邊疆民族地區(qū)治理無(wú)法忽略的突出問(wèn)題。邊疆穩(wěn)定和安全問(wèn)題主要涉及邊疆的民族關(guān)系問(wèn)題、民族宗教問(wèn)題、利益分化和利益整合問(wèn)題、邊疆地區(qū)的社會(huì)管理、邊境管理和邊防建設(shè)等問(wèn)題[10]407-409，從屬性和性質(zhì)來(lái)看，這些問(wèn)題屬于公共物品的范疇。

對(duì)于公共物品的界定，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森指出：“純粹的公共物品是指這樣的物品，任何人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少，也就是說(shuō)公共物品的個(gè)人消費(fèi)等于集體消費(fèi)。”[12]薩繆爾森從“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的角度，對(duì)公共物品做出了比較精確的分析性定義。正是由于公共物品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性這兩個(gè)屬性，使得公共物品具有消費(fèi)不可分割和消費(fèi)效用不可分割的基本特征，形成了公共物品最本質(zhì)的特征。此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共物品的屬性和特征做了大量的研究，他們認(rèn)為，除上述非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性?xún)纱蠡咎卣魍?，還具有生產(chǎn)的不可分性及規(guī)模效益大、初始投資大、生產(chǎn)具有自然壟斷性、對(duì)消費(fèi)者收費(fèi)不易和消費(fèi)具有社會(huì)文化價(jià)值等特征[13]198。研究者們往往把國(guó)防和社會(huì)安全視為典型的公共物品。有學(xué)者依據(jù)上述特征，并考慮我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)公共物品做了初步分類(lèi)，將國(guó)防、外交、公共安全、罪犯改造、意識(shí)形態(tài)傳播等歸入純公共物品[14]95。因此，從屬性和性質(zhì)來(lái)看，邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定和安全具有消費(fèi)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性及效用的不可分割性等公共物品典型特征。從維護(hù)邊疆穩(wěn)定、保障邊疆安全投入來(lái)看(見(jiàn)表1)，邊疆民族地區(qū)國(guó)防支出共計(jì)26.66億元，公共安全支出1 814.4億元，二者占邊疆民族地區(qū)一般公共預(yù)算支出6.83%，高于全國(guó)各地的6.35%，初始投資大。從規(guī)模效益來(lái)看，邊疆穩(wěn)定與安全，不僅會(huì)直接影響邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾對(duì)美好生活的追求，也關(guān)系整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定和發(fā)展、民族的前途和命運(yùn)、國(guó)家的主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，甚至關(guān)系國(guó)際政治格局的形成及國(guó)際關(guān)系的調(diào)整。因此，邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定與安全是典型的公共物品。

表1 邊疆民族地區(qū)國(guó)防支出、公共安全支出及占一般公共預(yù)算支出比重表①

公共物品理論認(rèn)為，市場(chǎng)機(jī)制能有效地解決私人物品的供給問(wèn)題，但不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，市場(chǎng)機(jī)制不能保證該產(chǎn)品的供給和需求達(dá)到有效率的水平。因而，提供有效的公共物品被視為政府“善治”的表現(xiàn)?；诖耍S護(hù)邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定、保障邊疆民族地區(qū)安全是地方政府的基本職能和義不容辭的責(zé)任。加強(qiáng)地方政府治理能力建設(shè)，就是要充分發(fā)揮地方政府的作用和職能，構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的邊疆民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)民族宗教事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效化解邊疆民族地區(qū)社會(huì)矛盾，提升邊疆民族地區(qū)的社會(huì)管理水平，打擊跨境犯罪和境外勢(shì)力滲透等問(wèn)題，進(jìn)而促使邊疆民族地區(qū)治理走向“善治”。

三、新時(shí)代邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力現(xiàn)狀及差距分析

所謂地方政府治理能力，是指地方政府運(yùn)用公共權(quán)力，履行和實(shí)現(xiàn)其職能，協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系，汲取和利用社會(huì)資源，以實(shí)現(xiàn)所轄行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化的潛在的和現(xiàn)實(shí)的功能性能量、能力的總和[15]2。與東部地區(qū)相比，邊疆民族地區(qū)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)制度創(chuàng)新、資源汲取利用、公共服務(wù)供給等方面的治理能力較低，差距明顯(見(jiàn)表2)。

表2 邊疆民族地區(qū)與東部地區(qū)間地方政府治理能力比較表①

續(xù)表2

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃能力不足

經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃能力是政府治理能力的重要組成部分之一，是指地方政府對(duì)所管轄行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)行引導(dǎo)、推動(dòng)、組織與協(xié)調(diào)的水平和程度。城市化的發(fā)展，會(huì)使一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化程度及社會(huì)意識(shí)形態(tài)方面相應(yīng)地發(fā)展和提高。城市化對(duì)于一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化進(jìn)程，具有重大影響和推動(dòng)作用。因此，城市化進(jìn)程是衡量經(jīng)濟(jì)規(guī)劃能力的重要指標(biāo)之一。截至2018年，邊疆民族地區(qū)城市化率平均值為48.41%，低于全國(guó)平均水平的59.58%，與東部地區(qū)平均城市化率70.945%，相差22.535個(gè)百分點(diǎn)。在邊疆民族地區(qū)中，只有內(nèi)蒙古的城市化水平(62.71%)超過(guò)全國(guó)平均水平，城市化率最低的西藏僅為31.14%，與東部地區(qū)城市化率最高的上海相差56.96個(gè)百分點(diǎn)。

(二)市場(chǎng)制度創(chuàng)新能力差距明顯

市場(chǎng)制度創(chuàng)新能力體現(xiàn)為地方政府在所轄行政區(qū)域內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的市場(chǎng)制度來(lái)替換不適宜的舊制度的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的能力[9]109。我們從以下兩個(gè)維度來(lái)分析和比較：一方面，從政府財(cái)政預(yù)算支出占GDP的比重看②，我國(guó)由1978年的30.5%下降到了2018年的24.5%③,這大體上反映了市場(chǎng)化在經(jīng)濟(jì)資源分配方面帶來(lái)的變化，即市場(chǎng)化發(fā)展程度高，政府財(cái)政預(yù)算支出在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重就低。2018年，東部地區(qū)10省市政府財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)平均值為19.399%，比邊疆民族地區(qū)的51.22%少31.821個(gè)百分點(diǎn)。除北京、上海、海南外，東部地區(qū)其余省市政府財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比重均在全國(guó)平均水平24.5%以下，市場(chǎng)分配資源水平高于全國(guó)平均水平。邊疆民族地區(qū)6省區(qū)政府財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比重均在全國(guó)平均水平24.5%以上，市場(chǎng)分配資源水平低于全國(guó)平均水平,最高的是西藏，高達(dá)133.37%。

邊疆民族地區(qū)政府財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比重過(guò)高表明：第一，由于地方政府市場(chǎng)制度創(chuàng)新能力低，致使市場(chǎng)分配資源比重偏低。市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，政府仍然是經(jīng)濟(jì)資源配置的主體。而政府財(cái)政支出的流向主要是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，非國(guó)有工業(yè)企業(yè)由于資金限制而難以得到快速發(fā)展。第二，說(shuō)明地方政府仍然是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投資主體，其投資比重占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)投資的絕大多數(shù)。多元化投資主體還遠(yuǎn)沒(méi)有形成，亦即資本市場(chǎng)制度尚未形成。另外，從三大產(chǎn)業(yè)布局來(lái)看，邊疆民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不徹底，其中第一產(chǎn)業(yè)所占比重是東部地區(qū)的2倍還多。這說(shuō)明邊疆民族地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，限制了勞動(dòng)力、技術(shù)、資金等向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。第二產(chǎn)業(yè)比重相差不多，但對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)高出邊疆民族地區(qū)7.94個(gè)百分點(diǎn)。

(三)資源汲取利用能力受限

資源汲取利用能力反映一定區(qū)域?qū)闪鲃?dòng)資源的吸引程度，體現(xiàn)在地方政府對(duì)資金的爭(zhēng)奪能力和對(duì)可支配財(cái)力的集中程度上。既表示區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)力的大小，也是政府治理能力強(qiáng)弱的重要外在體現(xiàn)。

一方面，從一般公共預(yù)算收入來(lái)看，2018年，東部地區(qū)10省市一般公共預(yù)算收入平均值為5 609.328億元，是邊疆民族地區(qū)1 361.045億元的4.12倍，東部地區(qū)最高的廣東12 105.26億元，是邊疆民族地區(qū)最高的云南1 994.35億元的6.07倍；從人均一般公共預(yù)算收入來(lái)看，東部地區(qū)每萬(wàn)人一般公共預(yù)算收入為0.99億元，邊疆民族地區(qū)為0.46億元，東部地區(qū)是邊疆民族地區(qū)的2.15倍。隨著對(duì)口支援、西部大開(kāi)發(fā)等政策的實(shí)施和“一帶一路”倡議的落實(shí)，邊疆民族地區(qū)一般財(cái)政預(yù)算收入雖有增長(zhǎng)，但與東部地區(qū)相比差距明顯且不斷拉大。財(cái)政汲取能力相對(duì)有限，制約了邊疆民族地區(qū)地方政府提供公共物品以滿足區(qū)域內(nèi)公共需要、基本建設(shè)投資、穩(wěn)定地方公共經(jīng)濟(jì)、合理進(jìn)行再分配等方面職能的實(shí)現(xiàn)，并最終影響了邊疆民族地區(qū)治理效能。

另一方面，從吸引和利用外資情況來(lái)看，近三年，邊疆民族地區(qū)實(shí)際利用外商直接投資占全國(guó)的比例，年平均增長(zhǎng)率為22.88%④，外商投資規(guī)模雖然不斷增加，但與東部地區(qū)相比差距仍十分明顯。2018年，東部地區(qū)10省市外商投資總額平均值為5 873.9億元，是邊疆民族地區(qū)349億元的16.83倍，其中廣東省的外商投資總額是邊疆民族地區(qū)外商投資總額的9.19倍。由于邊疆民族地區(qū)自身客觀條件的限制，吸引和利用外資能力差，導(dǎo)致財(cái)政汲取渠道窄。財(cái)政汲取能力低，財(cái)政收入不足，極大影響地方政府治理能力，進(jìn)而影響邊疆民族地區(qū)治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

(四)公共服務(wù)供給能力不均衡

提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)(包括公共物品)，滿足社會(huì)、企業(yè)和居民的需要，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，是地方政府的基本職能與職責(zé)，也是地方政府能力的重要體現(xiàn)。2018年，東部地區(qū)10省市教育支出平均值為1 337.875億元，是邊疆民族地區(qū)704.162億元的1.9倍；社會(huì)保障與就業(yè)支出的平均值為908.284億元，是邊疆民族地區(qū)585.813億元的1.55倍；醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出的平均值為619.464億元，是邊疆民族地區(qū)357.360億元的1.73倍。從人均支出來(lái)看，東部地區(qū)10省市每萬(wàn)人教育支出、社會(huì)保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出分別為0.25億元、0.19億元、0.128億元，而邊疆民族地區(qū)分別為0.23億元、0.18億元、0.012億元。由此可見(jiàn)，邊疆民族地區(qū)地方政府公共服務(wù)供給與東部地區(qū)相比，呈現(xiàn)出不均衡狀態(tài)。地方政府公共服務(wù)供給能力不足，是導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)發(fā)展緩慢、社會(huì)不穩(wěn)定等“邊疆問(wèn)題”的原因之一。

四、新時(shí)代提升邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的路徑選擇

地方政府治理能力與邊疆民族地區(qū)治理密切相關(guān)，二者具有內(nèi)在的“聯(lián)動(dòng)”關(guān)系，即二者具有銜接的必然性、目標(biāo)的一致性及實(shí)踐的同一性。因此，有必要提升和建設(shè)邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力。

(一) 注重邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力建設(shè)外部條件的輸入

作為單一制和中央集權(quán)的國(guó)家，當(dāng)代中國(guó)地方政府的治理能力狀況、程度、水平及其有效發(fā)揮同中央與地方關(guān)系密切相關(guān)，直接受制于中央政府的制度保障、地方分權(quán)、政策傾斜和公共物品供給，并受?chē)?guó)內(nèi)橫向府際關(guān)系的深刻影響。因此，加強(qiáng)邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力的建設(shè)，外部條件的輸入至關(guān)重要。

1.構(gòu)建“集分平衡”的中央與邊疆民族地方關(guān)系。所謂“集分平衡”是指，“隨著社會(huì)資源總量的持續(xù)增長(zhǎng)，集分平衡將不斷呈現(xiàn)出新的格局。在社會(huì)資源總量達(dá)到一定的規(guī)模之后，將可形成縱向依中央、橫向依地方的集分平衡格局”[16]。這里強(qiáng)調(diào)的是中央與地方關(guān)系將保持一種動(dòng)態(tài)平衡。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何正確地運(yùn)用“集分平衡”，使之更加具有實(shí)踐意義。

2.區(qū)別不同類(lèi)型地區(qū)下放權(quán)力。在邊疆民族地區(qū)治理過(guò)程中，中央政府的地方分權(quán)是一個(gè)極其重要甚至是極為關(guān)鍵的條件。這一點(diǎn)早已為中國(guó)改革開(kāi)放40多年的實(shí)踐所證明：東部地區(qū)的迅速崛起同中央政府的地方分權(quán)是分不開(kāi)的，邊疆民族地區(qū)的發(fā)展更需要中央政府下放權(quán)力。其中，經(jīng)濟(jì)權(quán)限劃分制度——經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源支配權(quán)在中央政府與地方政府之間的分配體制是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。圍繞經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和資源支配權(quán)，可從邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力分類(lèi)建設(shè)、各有側(cè)重的總體思路出發(fā)，首要的是中央政府區(qū)別不同類(lèi)型地區(qū)，適度下放經(jīng)濟(jì)決策權(quán)；從促進(jìn)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的角度講，可行的方案是構(gòu)建分類(lèi)、分區(qū)域的資源管理權(quán)劃分模式；依據(jù)邊疆民族地區(qū)6個(gè)省、自治區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，在對(duì)外開(kāi)放及投資審批權(quán)限上也應(yīng)有所調(diào)整。

3.區(qū)分具體實(shí)際給予特殊政策。從普遍性與特殊性相結(jié)合及區(qū)分差異、分類(lèi)建設(shè)、各有側(cè)重的總體思路出發(fā)，中央政府的財(cái)政稅收政策、投資政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)邊疆民族地區(qū)省(自治區(qū))際自然、歷史和人文因素，特別是根據(jù)6省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治因素的差異，分別給予不同的傾斜性政策。

4.根據(jù)不同需要提供公共物品及在協(xié)作中加大對(duì)邊疆民族地區(qū)的支援和幫助。東部地區(qū)地方政府要有本地區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)少數(shù)民族及邊疆民族地區(qū)發(fā)展的理性政治思維，通過(guò)建立新型的國(guó)內(nèi)橫向競(jìng)爭(zhēng)、合作的地方政府間的關(guān)系，根據(jù)邊疆民族6省區(qū)各自的不同實(shí)際及其需求，在協(xié)作中加大對(duì)邊疆民族地區(qū)的對(duì)口支援，改善和提升邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力。

(二)邊疆民族地區(qū)地方政府既要根據(jù)面臨的相同行政環(huán)境和普遍需要，進(jìn)行治理能力同構(gòu)；又要結(jié)合各自實(shí)際和特殊需求，進(jìn)行治理能力異構(gòu)

所謂“能力同構(gòu)”，即構(gòu)建具有相同內(nèi)容的治理能力，或者在治理能力構(gòu)建中包含同質(zhì)的內(nèi)容要素。邊疆民族地區(qū)6省區(qū)地方政府由于諸多相同行政環(huán)境因素的影響和作用，其能力建設(shè)必然要求同質(zhì)的內(nèi)容，并采取相同、相似的措施，以改善和提升地方政府治理能力?？蓮耐七M(jìn)行政體制改革，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的地方政府治理體系，營(yíng)造制度創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制與社會(huì)環(huán)境，加強(qiáng)地方政府間的橫向聯(lián)系及行政協(xié)調(diào)，加強(qiáng)公務(wù)員能力培訓(xùn)等方面，提升邊疆民族地區(qū)地方政府治理能力建設(shè)。

所謂“能力異構(gòu)”，即構(gòu)建具有不同內(nèi)容的治理能力，或者在治理能力構(gòu)建中包含異質(zhì)的內(nèi)容要素。邊疆民族地區(qū)6省區(qū)地方政府由于各自面臨的行政環(huán)境及其制約因素有相異的一面，因而其治理能力建設(shè)必然要求異質(zhì)的內(nèi)容，并采取不同措施，因地制宜地加強(qiáng)建設(shè)，以改善治理能力結(jié)構(gòu)，提升治理能力。一是要對(duì)各自比較優(yōu)勢(shì)準(zhǔn)確識(shí)別和正確判斷，這是邊疆民族地區(qū)6省區(qū)地方政府提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃能力，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，制定科學(xué)、可行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)和前提；二是由于汲取利用資源能力結(jié)構(gòu)及制約因素的差異性，邊疆民族地區(qū)6省區(qū)地方政府應(yīng)當(dāng)以適宜自己的方式汲取利用各自所需的建設(shè)資金；三是從實(shí)際出發(fā)，提升與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共物品供給能力；四是根據(jù)本省、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，各有側(cè)重地發(fā)展教育，確立人力資源開(kāi)發(fā)的重心、數(shù)量和規(guī)模及方式與途徑，開(kāi)發(fā)人力資源。

實(shí)現(xiàn)治理能力的“同構(gòu)”與“異構(gòu)”，是邊疆民族地區(qū)地方政府加強(qiáng)治理能力自身建設(shè)，改善并提升治理能力的關(guān)鍵所在，也是推進(jìn)邊疆發(fā)展、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、保障邊疆安全的必然選擇和可行途徑。

注 釋?zhuān)?/p>

① 資料來(lái)源為中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2019年。

② 著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者樊綱、王小魯?shù)热藴y(cè)度市場(chǎng)分配經(jīng)濟(jì)資源比重的方法，把政府財(cái)政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)的比重作為市場(chǎng)制度創(chuàng)新能力主要指標(biāo)和依據(jù)。參見(jiàn)樊綱、王小魯《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2016)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年。

③ 根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)》第57、281頁(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

④ 根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2018)》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2019)》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。