基于IAD框架的國外流域生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)則與啟示

王雨蓉,曾慶敏,陳利根,龍開勝,*

1 上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)科技信息研究所, 上海 201403 2 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院, 南京 210095

流域是以水資源為主體媒介的生態(tài)系統(tǒng),其產(chǎn)生的環(huán)境影響和生態(tài)服務(wù)與人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)[1]。流域生態(tài)問題不僅是一個環(huán)境問題,更是一個經(jīng)濟(jì)問題、社會問題,采取何種合理有效的治理手段保護(hù)潔凈的流域水資源、緩解水資源壓力,成為亟待解決的難題。流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給的制度工具,通過制度安排激勵提供者改變土地利用行為從而達(dá)到調(diào)節(jié)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供需關(guān)系的目的,近年來得到了發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家的高度重視[2-3]。

由于流域具有整體性、區(qū)段性和開放性,流域生態(tài)補(bǔ)償制度需要更加全面且聯(lián)動的配合。制度由規(guī)則構(gòu)成,規(guī)則能激勵和約束參與者行為[4],為解決復(fù)雜問題提供了指導(dǎo)。在流域生態(tài)補(bǔ)償中規(guī)則是如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)利用,需要對散落在各個案例內(nèi)部的規(guī)則提取并分類。Ostrom[4-5]經(jīng)過對大量案例的研究,開發(fā)了制度分析與發(fā)展(Institutional Analysis and Development, IAD)框架,該框架提供了一個在廣泛而動態(tài)的生態(tài)-社會背景下構(gòu)建政策行為通用規(guī)則的全面清單。本文在此基礎(chǔ)上擬對近年來國外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒M(jìn)行梳理和總結(jié),討論存在哪些規(guī)則以及這些規(guī)則將采取何種形式可能會對流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行產(chǎn)生關(guān)鍵影響,分析規(guī)則在實(shí)踐中發(fā)揮的作用,總結(jié)一組流域生態(tài)補(bǔ)償制度的特定規(guī)則,為中國的流域生態(tài)補(bǔ)償制度提供啟示與參考。

1 IAD框架的規(guī)則類型

IAD框架是Ostrom和她的同事們從上千個公共池塘資源治理的案例中整理并逐步發(fā)展起來的[6]。由于該框架與其他社會科學(xué)理論的廣泛兼容性[5],很多有關(guān)公共資源治理的研究都采用了IAD框架的范式,用來分析如何實(shí)現(xiàn)公共物品或公共池塘資源的可持續(xù)利用。

圖1 制度分析和發(fā)展(IAD)框架[4]Fig.1 Institutional Analysis and Development (IAD) framework[4]

如圖1所示,基于外部變量的影響,一個行動舞臺內(nèi)所有行動者會建立相互作用的模式以及在此模式下產(chǎn)生的可以用一定標(biāo)準(zhǔn)評估的結(jié)果,這些結(jié)果會作用于行動舞臺,也會影響外部變量。許多文獻(xiàn)集中于三個外部變量的研究[7]——自然/物質(zhì)條件、共同體屬性、應(yīng)用規(guī)則。其中,應(yīng)用規(guī)則是指一系列正式和非正式的制度安排,在IAD框架內(nèi),規(guī)則是形成社會激勵結(jié)構(gòu)的基本決定因素[8],用來指導(dǎo)行動情境和行動者的互動模式[4]。Ostrom從影響行動情境的角度將大量存在的規(guī)則分成七類,每組規(guī)則都與行動情境的一個要素相關(guān)[4,9]。根據(jù)Ostrom的定義,規(guī)則是“關(guān)于什么行動是需要、禁止或允許的參與者能共同理解的強(qiáng)制性規(guī)定”[10]。與其他制度分析方法相比,IAD框架的一個重要優(yōu)勢是關(guān)注與行動情境相關(guān)的規(guī)則[11],并在結(jié)構(gòu)上詳細(xì)規(guī)定了一系列規(guī)則[10]。在本文中,將特別關(guān)注應(yīng)用規(guī)則(rules-in-use)。為了更好地理解之后的分析,下面簡要解釋七種類型的規(guī)則。

根據(jù)表1,每個規(guī)則都有其描述的關(guān)鍵動詞。角色規(guī)則(Position rules)定義了“有”哪些參與者,構(gòu)建了參與者在行動情境中承擔(dān)的角色集合以及每個角色的數(shù)量和類型[5]。邊界規(guī)則(Boundary rules)規(guī)定了參與者如何“進(jìn)入”或“離開”那些角色[5],以及他們能否可以自由地“進(jìn)入”和“離開”時(shí)面臨的條件[10]。選擇規(guī)則(Choice rules)指定了參與者有義務(wù)、允許、禁止“做”的行動,行動集合取決于參與者的角色[4]。選擇規(guī)則確定了將行動與結(jié)果聯(lián)系起來的決策樹的形狀[10]。聚合規(guī)則(Aggregation rules)界定了參與者在行動情境中“共同影響”結(jié)果的控制水平[4]。這條規(guī)則體現(xiàn)了每個參與者的決策能夠?qū)男袆拥浇Y(jié)果的轉(zhuǎn)換產(chǎn)生多大的功能[12]。范圍規(guī)則(Scope rules)規(guī)定了可能“發(fā)生”的潛在結(jié)果[10],它定義了一個結(jié)果的集合,集合內(nèi)的一個結(jié)果會因?yàn)楸仨?、禁止或可能的行動而受到影響[4]。信息規(guī)則(Information rules)指定了每個角色能夠“發(fā)送”和“接受”的信息[5],它授權(quán)參與者之間的信息交流通渠道、交流頻率以及交流形式[4]。收益規(guī)則(Pay-off rules)確定了“支付”的成本和“得到”的收益,它基于采取的一系列行動和達(dá)成的結(jié)果[5],并且能夠建立行動的激勵與阻礙[10]。

表1 IAD框架的規(guī)則類型以及描述[4]

2 系統(tǒng)評價(jià)法與文獻(xiàn)來源

根據(jù)Ostrom列舉的規(guī)則清單,本部分進(jìn)行了廣泛的文獻(xiàn)回顧,以便系統(tǒng)地總結(jié)將流域生態(tài)補(bǔ)償納入IAD框架中的具體規(guī)則。構(gòu)建一個流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽?yīng)用規(guī)則框架,必須從大量的案例中提取普遍有效的規(guī)則。流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則研究存在的問題是,很多規(guī)則并不是寫下來的,也無法去向已經(jīng)執(zhí)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫ㄕ呋蛐袆诱咴儐枴耙?guī)則是什么”。為了解決該問題,本文采用系統(tǒng)評價(jià)法,該方法旨在選擇、收集所有符合預(yù)定納入標(biāo)準(zhǔn)的研究證據(jù)并進(jìn)行整理評價(jià)來回答某一個具體研究的問題[13],現(xiàn)在也已經(jīng)成熟應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐?有助于在時(shí)間和空間尺度上進(jìn)行對比[14],是指導(dǎo)環(huán)境政策的有效方法[15]。與傳統(tǒng)文獻(xiàn)綜述最大的不同是,系統(tǒng)評價(jià)法強(qiáng)調(diào)文獻(xiàn)資料的“全”和“質(zhì)”,不僅是對已有文獻(xiàn)的收集總結(jié)而且重在“評價(jià)”。在本文的研究問題中,就是評價(jià)流域生態(tài)補(bǔ)償中哪些應(yīng)用規(guī)則有效,是否能對流域生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生有益影響。

首先,選擇數(shù)據(jù)庫。國內(nèi)對于流域生態(tài)補(bǔ)償特定案例的研究多為測算流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值等研究[16-17],制度化的研究比較少。因此選擇國外的數(shù)據(jù)庫,一方面是相關(guān)研究較多,能夠提供廣泛的數(shù)據(jù)資料；另一方面是為借鑒國外經(jīng)驗(yàn)以改進(jìn)中國流域生態(tài)補(bǔ)償制度。在Science Direct和Google Scholar的電子數(shù)據(jù)庫中確定了與流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則有關(guān)的出版物,包括期刊、會議論文、學(xué)位論文和報(bào)告。時(shí)間范圍是2000—2018年6月。

圖2 搜索流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則文獻(xiàn)的布爾表達(dá)式Fig.2 The Boolean expression used in the search for rules for payments for watershed services (PWS)“”表示一組詞,除了流域(watershed),還包括水(water)、河(river)

其次,根據(jù)本章的研究問題設(shè)計(jì)檢索策略,制定特定的布爾表達(dá)式作為搜索策略,見圖2。第一步,在標(biāo)題、關(guān)鍵詞和摘要中含有“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(payments for ecosystem services)”“環(huán)境服務(wù)付費(fèi)(payments for environmental services)”“水(water)”“流域(watershed)”“河(river)”等詞語,用來確定一篇文獻(xiàn)的主要研究內(nèi)容是流域生態(tài)補(bǔ)償。第二步,在全文中出現(xiàn)規(guī)則“(rules)”“機(jī)構(gòu)(institution)”“管理(management)”“治理(governance)”詞語,用來確定研究流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈墨I(xiàn)里提到了制度、規(guī)則、管理、治理等方面的制度化內(nèi)容。

最后,通過閱讀摘要和引言的方式,排除不符合要求的文獻(xiàn)。不符合要求的文獻(xiàn)包括沒有案例或研究區(qū)域、沒有提供流域生態(tài)補(bǔ)償案例的制度或規(guī)則、提供的規(guī)則對流域生態(tài)補(bǔ)償沒有普遍的適用性。排除不符合標(biāo)準(zhǔn)的文獻(xiàn)之后選擇了54篇期刊論文,這些論文都是存在某類“規(guī)則”(表述不一定是“規(guī)則”這一詞語)解決某個(或多個)實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題。

3 一組流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶囟ㄒ?guī)則

3.1 角色規(guī)則

角色規(guī)則重要功能是創(chuàng)造角色。在流域生態(tài)補(bǔ)償語境下,至少需要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者(賣方)、使用者(買方)、中介或促進(jìn)者、監(jiān)督者、知識或技術(shù)支持者等角色。

政府的角色如何定義對流域生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施至關(guān)重要[18]。國家立法和地方政府組織在啟動和維持生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃發(fā)揮了關(guān)鍵作用[19]。即使一個流域生態(tài)補(bǔ)償是自愿和用戶付費(fèi)的項(xiàng)目,政府仍在設(shè)計(jì)計(jì)劃,監(jiān)控服務(wù)和執(zhí)行合同方面有著不可或缺的地位[20],為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者與使用者搭建對話平臺、促進(jìn)合作、協(xié)調(diào)關(guān)系[21]。

科學(xué)團(tuán)體在流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的創(chuàng)建到最后的績效評估各個階段都不可或缺[22-23]。專家、咨詢機(jī)構(gòu)和技術(shù)機(jī)構(gòu)通過提供背景分析、制度設(shè)計(jì)和技術(shù)支持,確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的范圍、方法與工具,幫助識別參與者身份和進(jìn)行流域資源的生態(tài)、社會價(jià)值的評估[24]。

非政府組織在流域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮的作用也受到重視[25-26]。比如在美國尤金市當(dāng)?shù)厮畡?wù)公司成為生態(tài)補(bǔ)償驅(qū)動者,因?yàn)樗鼈円环矫媸腔A(chǔ)設(shè)施的重要參與者、流域服務(wù)中涉及的組織網(wǎng)絡(luò)的一部分,另一方面也是社區(qū)的重要組成部分、擁有固定的客戶(買方),吸引更多的PES投資者[27]。根據(jù)對美國尤金市流域土地所有者的調(diào)查,非政府組織是他們最值得信賴的組織,被視為設(shè)計(jì)和實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的必要條件[28]。

各類文獻(xiàn)基本達(dá)成共識,一旦缺失監(jiān)督者,該生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目一定收效甚微[29]。由誰來做監(jiān)督者是關(guān)鍵。如果選擇當(dāng)?shù)鼐用褡鳛楸O(jiān)督者,可以節(jié)約成本[30],但得到的信息質(zhì)量不高、真實(shí)性存疑[31-32]；如果由負(fù)責(zé)與農(nóng)民參與者簽訂合同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行,可以定期進(jìn)行審核以驗(yàn)證監(jiān)測的準(zhǔn)確性[33]；如果選擇第三方的技術(shù)人員和專家,可以提供精確的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)數(shù)據(jù)[34]。

3.2 邊界規(guī)則

邊界規(guī)則需要確定使用哪些進(jìn)入和退出的標(biāo)準(zhǔn)來要求參與者。對于流域生態(tài)補(bǔ)償來說,地理?xiàng)l件可視為一種天然的邊界規(guī)則,可以根據(jù)流域位置選擇參與者。另一種邊界規(guī)則是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮贤?大部分參與者需通過簽訂合同的方式來參與生態(tài)補(bǔ)償,合同的申請方式和簽訂期限等內(nèi)容是邊界規(guī)則的具體體現(xiàn)。

研究表明,地理位置是流域生態(tài)補(bǔ)償參與者選擇的重要標(biāo)準(zhǔn),當(dāng)?shù)鼐用裨诹饔蛑械南鄬ξ恢脹Q定了他們能夠提供和得到的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[35]。選擇水資源用戶越接近流域地理位置越能促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的成功[36]。比如在厄瓜多爾Pimampiro市的流域生態(tài)補(bǔ)償參與者的選擇就集中在水源地附近[37]。除了地理位置,進(jìn)入的標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)包括參與者對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知和意愿,如果忽略了這些標(biāo)準(zhǔn)會使流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目無法得到目標(biāo)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[24,38]。

此外,能否進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是由生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目本身的特點(diǎn)和農(nóng)戶的特點(diǎn)兩者共同決定的,包括農(nóng)戶進(jìn)入的資格和進(jìn)入的能力[39],可以通過調(diào)節(jié)邊界規(guī)則的細(xì)節(jié)來最大限度地高目標(biāo)群體的參與。采用合同拍賣(或招標(biāo))能夠激勵最合適的參與者進(jìn)入流域生態(tài)補(bǔ)償,因?yàn)樵撔问娇梢愿玫毓烙?jì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的真實(shí)成本。通常情況下生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者比使用者更了解生成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的成本,招標(biāo)的競爭性能夠促使投標(biāo)人減少尋租并提交更接近真實(shí)服務(wù)成本的價(jià)格[40]。合同期限的長短能夠顯著影響參與者加入流域生態(tài)補(bǔ)償計(jì)劃的可能性,當(dāng)合同期限更長時(shí),符合要求的參與者可能會投入更少的土地面積參加流域保護(hù)工作。根據(jù)這一發(fā)現(xiàn),項(xiàng)目制定者可能會考慮縮短合同期限,作為吸引新參與者參加流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟呗訹41]。

文獻(xiàn)中涉及退出規(guī)則的內(nèi)容較少,一項(xiàng)關(guān)于厄瓜多爾的流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的研究提到,地方政府只有在市長召集所有利益相關(guān)者開會并公開說明他離開的原因才能退出補(bǔ)償[42]。一般來說市長在獲悉這種退出規(guī)則之后都打消了退出決定。因?yàn)閷τ谡渭叶?采取該做法表明他們將個人的政治利益置于共同利益之上。這也說明了邊界規(guī)則可以通過設(shè)置較高的退出壁壘,減輕當(dāng)?shù)卣畵Q屆帶來潛在的負(fù)面影響,從而提高生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的長期性。

3.3 選擇規(guī)則

合同除了是邊界規(guī)則的體現(xiàn),也是選擇規(guī)則的重要體現(xiàn)。一般在合同中都規(guī)定了參與者必須做、不能做和可以做的行為。

首先,針對不同的參與者選擇規(guī)則不同。就買賣雙方而言,選擇規(guī)則十分重要,因?yàn)榇蟛糠稚鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)母犊疃际腔趨⑴c者的行為而不是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的產(chǎn)出[43]。選擇規(guī)則可涉及一系列行動,有一些是個人行動,另一些是集體行動。有研究表明,上游農(nóng)戶對集體行動有較高的偏好,不僅關(guān)心他們的農(nóng)業(yè)實(shí)踐(個人行動),而且更愿意通過保護(hù)流域區(qū)退化的森林(集體行動)來改善流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[44]。選擇規(guī)則一般都會規(guī)定在水源地或者生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施范圍內(nèi)的土地用途,比如法國東部的雀巢公司流域保護(hù)計(jì)劃支付了目標(biāo)流域的所有農(nóng)戶,讓其重新采用對水質(zhì)污染很低的奶牛養(yǎng)殖方法,放棄農(nóng)用化學(xué)品等[29]。就監(jiān)督者而言,選擇規(guī)則涵蓋了計(jì)劃和管理職責(zé)的廣度。最常見的是項(xiàng)目批準(zhǔn)規(guī)則,它規(guī)定了監(jiān)管機(jī)構(gòu)何時(shí)能夠和不能批準(zhǔn)項(xiàng)目的程序,處理并設(shè)定批準(zhǔn)條件[45]。最后是中介者的選擇規(guī)則,選擇規(guī)則要求中介機(jī)構(gòu)采取特定行動,以促進(jìn)買賣雙方之間的交易或互動[25,28]。

針對特定流域去組合選擇規(guī)則是一項(xiàng)復(fù)雜的挑戰(zhàn)。重視選擇規(guī)則的層次性有利于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施,Westcountry Rivers Trust(WRT)就是一個成功案例[46]。WRT是英格蘭西南部的一個環(huán)境慈善機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)對治理水污染的行動表現(xiàn)出層次結(jié)構(gòu)。首先,最基礎(chǔ)的行動是WRT鼓勵土地管理者自愿采用最佳管理方法,在提供水資源保護(hù)的同時(shí)節(jié)約農(nóng)業(yè)投入成本,包括養(yǎng)分管理和改良農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。接下來,運(yùn)用來自歐盟、英國或慈善機(jī)構(gòu)的資助,建造水道圍欄和改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施。最后,WRT可以協(xié)助農(nóng)民申請補(bǔ)償,這些補(bǔ)償是基于對采用低集約度農(nóng)業(yè)和其他保護(hù)措施所放棄的那一部分收入的補(bǔ)償。

雖然選擇規(guī)則的組合可能是復(fù)雜的,但是規(guī)則的闡述保持簡單更有利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。在德國的Mangfalltal流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中,自來水公司和參與農(nóng)民之間簽訂了一份合同,包括要實(shí)施的做法、農(nóng)場的面積、自來水公司支付的金額以及其他條件,例如在業(yè)主變更或農(nóng)場區(qū)域變化的情況下如何進(jìn)行。關(guān)于資源使用規(guī)則,如果需要額外的知識或培訓(xùn)來改變土地利用的變化,該計(jì)劃都為農(nóng)民提供技術(shù)援助[47]。

3.4 聚合規(guī)則

與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的聚合規(guī)則確定了采用何種原則通過所做決議、采用何種方式達(dá)成集體決策。聚合規(guī)則應(yīng)該激勵自上而下和自下而上的決策混合,兼顧地方流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先需求也能解決更高層次的沖突。

通常,在大多數(shù)流域生態(tài)補(bǔ)償案例中,政府擁有決定性的權(quán)利,但是也越來越重視當(dāng)?shù)氐穆曇?確保本地居民積極參與自然資源的規(guī)劃和管理[48]。一方面,自然資源的集體管理需要社會參與和組織,采用集體談判的方式討論和決定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的具體內(nèi)容能夠提高當(dāng)?shù)鼐用駥ι鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c度[21]。另一方面,選擇當(dāng)?shù)卮韰⑴c到付款和分配的討論,被視為對當(dāng)?shù)鼐用竦囊环N正式承認(rèn),是公平的體現(xiàn)[49]。最理想的情況是受到影響的各方都有機(jī)會參與決策過程并影響結(jié)果[50]。

目前,政府更愿意為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的使用者和提供者提供空間,在建立生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目方面進(jìn)行談判[51]。同時(shí),一定程度的集中決策仍有必要。面對跨境和大規(guī)模的流域生態(tài)補(bǔ)償問題,聚合規(guī)則應(yīng)按照生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)(比如其規(guī)模和位置)分配決策權(quán)利給當(dāng)?shù)氐墓芾頇C(jī)構(gòu),采用一種協(xié)作決策的方式。例如巴西1997年建立了流域委員會和地方水資源管理機(jī)構(gòu)來共同管理水資源。每個流域委員會由政府代表(州或聯(lián)邦,取決于特定流域的管轄范圍)、民間社會代表和利益相關(guān)者(比如土地所有者和用水戶)組成。這些委員會共同決定如何分配水、實(shí)施新的發(fā)展項(xiàng)目、仲裁利益相關(guān)者之間的沖突和實(shí)施污染控制限制等事項(xiàng)。雖然國家級行動者仍然對水管理產(chǎn)生重大影響,但這些委員會為地方一級的項(xiàng)目管理和實(shí)施行動者提供了發(fā)言權(quán)[19]。

另外一種聚合規(guī)則的形式是創(chuàng)造多利益相關(guān)方參與的董事會或類似結(jié)構(gòu)。通過這種結(jié)構(gòu),流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目有可能更全面地表達(dá)對特定地點(diǎn)形成的社會、經(jīng)濟(jì)和生物物理屬性的理解,并且能夠代表多個利益相關(guān)者的需求和優(yōu)先事項(xiàng)[52]。例如厄瓜多爾的案例是在流域管理系統(tǒng)內(nèi)包括一個獨(dú)立于信托基金的地方參與決策機(jī)構(gòu)。這些參與式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)包括了廣泛的流域利益相關(guān)方團(tuán)體,并且旨在將更多的利益攸關(guān)方納入流域管理過程[42],同時(shí)通過教育和媒體宣傳活動尋求公眾認(rèn)可來建立該組織的決策權(quán)威[45]。

3.5 范圍規(guī)則

范圍規(guī)則說明了流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目治理結(jié)果會出現(xiàn)哪些可能性。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?guī)則更多體現(xiàn)在生態(tài)方面,即可能出現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境的結(jié)果,也包括生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目對社會文化價(jià)值的影響。

隨著流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的數(shù)量持續(xù)增長,了解預(yù)測效果的重要性變得越來越重要[53]。學(xué)者們希望那些實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)在項(xiàng)目中提升潛在的流域環(huán)境自我修復(fù)能力[54]。所以范圍規(guī)則需要考慮使用哪些生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的代理指標(biāo),流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果高度依賴于這些指標(biāo)的可靠性,特別是生物-物理指標(biāo)的有效測量[55-56]。并且,生態(tài)系統(tǒng)和行政管轄區(qū)之間的模糊邊界為其治理帶來了重大挑戰(zhàn)[52]。設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)盡量和流域的地理范圍匹配,以便得到有效的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的結(jié)果[27]。應(yīng)當(dāng)注意的是,范圍規(guī)則的“地理”和邊界規(guī)則的“地理”是不同的,邊界規(guī)則的“地理”是指針對特定的行動者進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的資格；范圍規(guī)則的“地理”是指整個項(xiàng)目的管理范圍,屬于管理范圍內(nèi)的資源問題更可能得到認(rèn)真解決[57]。

流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目也經(jīng)常涉及社會價(jià)值的范圍規(guī)則,比如生態(tài)補(bǔ)償能否提高參與者的環(huán)保意識,土地利用者對不同管理實(shí)踐和目標(biāo)結(jié)果的偏好以及減貧和公平等方面的問題[58]。比如,在哥倫比亞的Nima河生態(tài)補(bǔ)償案例中,該項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、目標(biāo)和實(shí)施方面都具有內(nèi)在的政治性(該計(jì)劃并不主要追求保護(hù)目標(biāo),而是用生態(tài)補(bǔ)償這種手段來達(dá)到某些參與者控制供水以維持和增加其經(jīng)濟(jì)活動)。這也意味著生態(tài)補(bǔ)償有可能產(chǎn)生一組特定的社會關(guān)系,這些社會關(guān)系能夠在保護(hù)的期間實(shí)現(xiàn)積累的連續(xù)性,從而導(dǎo)致矛盾和不平等的結(jié)果[59]。

3.6 信息規(guī)則

信息規(guī)則需要規(guī)定哪些信息是參與者必須了解的、可用的,以及得到這些信息渠道和方式。就流域生態(tài)補(bǔ)償而言,信息規(guī)則至少包括免費(fèi)的事先知情、公開資金用途和流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化、自由獲取信息的途徑等。

已有研究都一致認(rèn)為,信息的完整度和透明度越高越有利于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施,生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者需要投入時(shí)間和精力來理解和交流關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)復(fù)雜性的知識,并在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的過程中公開可能的信息,但這必然會帶來交易成本的提高[60]。因此對兩者的取舍程度需要視具體情況而定。

首先,有關(guān)生物物理系統(tǒng)如何運(yùn)作的信息是流域機(jī)構(gòu)實(shí)施管理所必需的[32,36]。需要把有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的信息——如流域在基線期的水質(zhì)、流量、資源密度和變化等,納入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策過程和政策措施中[61-62]。對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行認(rèn)證[63]、增加現(xiàn)場監(jiān)測頻率[60]等都可以有效減少信息不對稱。其次,信息規(guī)則需要澄清參與者希望能得到什么,提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可見度(直接或間接)可以增加居民生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的支持,達(dá)到降低簽訂合同和維持合同成本的目的[64]。最后,在提高生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的可持續(xù)性上有些信息渠道比其他渠道更有效。對巴西的一個生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯堪l(fā)現(xiàn)市政官員將早期工作重點(diǎn)放在活躍于社區(qū)的關(guān)鍵人員身上,因?yàn)樾畔⑼ㄟ^口口相傳迅速傳播[19]。對坦桑尼亞的流域生態(tài)補(bǔ)償研究也表明即使在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目結(jié)束后,農(nóng)民之間的積極溝通也可能繼續(xù)實(shí)踐項(xiàng)目的做法[65]。總之,流域生態(tài)補(bǔ)償制度的有效設(shè)計(jì)不僅需要了解采取的行動與產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間的關(guān)系,而且需要掌握當(dāng)?shù)鼐用衲軌虬l(fā)揮什么樣的作用及其對生態(tài)補(bǔ)償會產(chǎn)生什么樣的認(rèn)識[66]。

3.7 收益規(guī)則

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖找嬉?guī)則決定基于行為選擇而產(chǎn)生的結(jié)果所帶來的成本與收益,一般性原則是“誰支付誰使用,誰污染誰治理”。具體有,補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償計(jì)劃、補(bǔ)償時(shí)間、交易成本或中介費(fèi)用、罰款和其他制裁等內(nèi)容。

收益規(guī)則在大多數(shù)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中表現(xiàn)為確定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)格,以支付經(jīng)濟(jì)利益為主要手段改變參與者行為。雖然用貨幣評估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)存在爭議,例如會有一些聲音說“水不是商品”“我們應(yīng)該用金錢衡量自然資源的價(jià)值嗎”[67],更有一些地區(qū)的人民將水視為文化遺產(chǎn)[59],但是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的收益規(guī)則有助于決策者和流域當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)注生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值,能夠在項(xiàng)目的制定和評估中起到關(guān)鍵作用[35]。

關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償收益規(guī)則中公平與效率的討論越來越多[68]。一刀切的收益規(guī)則受到普遍的質(zhì)疑,不僅需要對提供者進(jìn)行差異化支付,水用戶差異化需求也愈發(fā)被重視[69],因此收益規(guī)則的創(chuàng)新在理論和實(shí)踐中發(fā)展的越來越多。比如在國外已經(jīng)實(shí)踐的分層和捆綁的支付規(guī)則。分層指的是在同一個系統(tǒng)中為不同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)分別進(jìn)行支付[70],捆綁是指將多個生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“打包”,供多個購買者購買[52]。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧P款和制裁內(nèi)容比較常見的是停止補(bǔ)償或者上游賠償。在大多數(shù)案例研究中,對違規(guī)行為的主要制裁是暫時(shí)或永久性地失去未來的補(bǔ)償[29]。對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的估價(jià)可以幫助法院對污染和事故設(shè)定適當(dāng)?shù)母吡P款,這反過來將有助于激勵遵守環(huán)境和安全法規(guī)[71]。此外,收益規(guī)則中經(jīng)常包含分級制裁的規(guī)則。在厄瓜多爾的水文生態(tài)補(bǔ)償中,如果基金委員會發(fā)現(xiàn)參與者存在違規(guī)行為,會對他們從停止補(bǔ)貼1—3個月到永久剔除進(jìn)行分級制裁[37]。在哥倫比亞Asobolo計(jì)劃,當(dāng)農(nóng)民被檢測到存在違規(guī)行為,會首先開展對話說明違規(guī)原因。在三次違規(guī)警告之后,則把他們排除在計(jì)劃之外而受到制裁[47]。

IAD框架中規(guī)則的一般定義在流域生態(tài)補(bǔ)償案例中的具體體現(xiàn)總結(jié)如表2。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié)論

通過對國外流域生態(tài)補(bǔ)償案例的分析,可以發(fā)現(xiàn)角色規(guī)則、邊界規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則和償付規(guī)則是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件,但每類規(guī)則不一定需要完整存在,比如一個流域生態(tài)補(bǔ)償中可以沒有非政府組織,也可以沒有退出該項(xiàng)目的規(guī)定。完整程度是對交易費(fèi)用的權(quán)衡,因?yàn)橛行┮?guī)則雖然能保證流域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施效果更好,但是卻需要耗費(fèi)大量的金錢和人力,這一點(diǎn)在信息規(guī)則中格外明顯。另一發(fā)現(xiàn)是規(guī)則之間可以相互配合達(dá)到某一效果。雖然聚合規(guī)則和范圍規(guī)則并非實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾獥l件,但是如果一個流域生態(tài)補(bǔ)償有其特定的目標(biāo),那么這兩類規(guī)則可以搭配其他規(guī)則產(chǎn)生不一樣的結(jié)果。范圍規(guī)則中社會目標(biāo)的內(nèi)容常常和邊界規(guī)則(進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn))一起解決緩解貧困的問題,范圍規(guī)則的流域管理機(jī)構(gòu)與流域的接近搭配角色規(guī)則能夠創(chuàng)造更好的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督者。聚合規(guī)則中對當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)同賦權(quán)和邊界規(guī)則(進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn))搭配能夠改變居民的生計(jì)和收入水平,有時(shí)能夠影響償付規(guī)則的制定?？偟膩碚f,缺少任何一類規(guī)則的流域生態(tài)補(bǔ)償制度安排都可能會造成不良的效果,最理想的是發(fā)展與構(gòu)建一套“角色規(guī)則清晰、邊界規(guī)則合適、選擇規(guī)則有層次、聚合規(guī)則合理放權(quán)、范圍規(guī)則匹配、信息規(guī)則透明、償付規(guī)則創(chuàng)新”的流域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則體系。

4.2 啟示

雖然我國流域生態(tài)補(bǔ)償已在補(bǔ)償制度建設(shè)方面進(jìn)行有益的探索和創(chuàng)新[72],但對比國外案例來看仍存在可以改進(jìn)的方面,如角色規(guī)則不夠多元化,政府承擔(dān)了絕大多數(shù)責(zé)任[73]；邊界規(guī)則較少考慮參與者的進(jìn)入意愿[74],參與者也缺乏共同決策的渠道；選擇規(guī)則重視項(xiàng)目但沒有重視項(xiàng)目與結(jié)果之間的聯(lián)系[75]；信息規(guī)則難以解決上下游信息不對稱情況[76]；范圍規(guī)則選取指標(biāo)單一,也較難打破區(qū)域利益分割所形成的行政壁壘[77],收益規(guī)則補(bǔ)償方式單一[78]等問題普遍存在。特別是,2019年國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》中明確提出要“做好生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作,積累形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。那么什么是可復(fù)制和推廣的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)？本文認(rèn)為就是在實(shí)踐中建立的能對流域生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生有益影響的規(guī)則體系。從規(guī)則設(shè)計(jì)的角度出發(fā),根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)不足,提出我國流域生態(tài)補(bǔ)償改進(jìn)的方向。

表2 用于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)腎AD規(guī)則

其一,創(chuàng)造多元的角色規(guī)則,轉(zhuǎn)變政府職能。從生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的直接實(shí)施者和補(bǔ)償資金的主要提供者,轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)各方合作建立生態(tài)補(bǔ)償和激勵社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐苿诱?。可以發(fā)現(xiàn),中央政府對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展路徑的作用正在減弱,并賦權(quán)給地方政府,期待著地方政府可以自己處理、解決好生態(tài)補(bǔ)償?shù)拿埽?/p>

其二,邊界規(guī)則在參與者的選擇上運(yùn)用更多的市場手段,如國外運(yùn)用的競標(biāo)方法有助于挑選更符合條件的參與者。針對特定流域、不同角色去組合選擇規(guī)則,在整個流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的過程中重視選擇規(guī)則的表達(dá)；

其三,聚合規(guī)則重視當(dāng)?shù)氐穆曇?信息規(guī)則增加參與決策的渠道。流域生態(tài)補(bǔ)償需要促進(jìn)利益相關(guān)方自下而上的參與,讓社會公眾通過合理的信息平臺有效參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策制定、實(shí)施及糾紛解決；

其四,創(chuàng)新讓政府和市場相輔相成的收益規(guī)則和范圍規(guī)則,例如成立水基金,由多個利益相關(guān)者組成的基金理事會管理流域。吸引更多的社會資金進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償,并將投入資金轉(zhuǎn)為生態(tài)產(chǎn)品,多元化補(bǔ)償資金來源。

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