北京市市級(jí)重點(diǎn)用能單位“十三五”節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核工作實(shí)踐與建議

文_張憲鑫 李舟

1. 北京市北節(jié)能源設(shè)計(jì)研究所 2. 北京節(jié)能環(huán)保中心

1 引言

能源消費(fèi)總量控制是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)、緩解能源供應(yīng)壓力、應(yīng)對(duì)氣候變化的必然選擇。十八屆五中全會(huì)提出實(shí)行能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)。北京市作為首善之區(qū)，自我國(guó)2006年開(kāi)展節(jié)能考核工作以來(lái)，成為全國(guó)唯一連續(xù)14 年保持“超額完成”考核等級(jí)的省級(jí)地區(qū)，2019 年全市萬(wàn)元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗較2015 年下降4.53%。

“十三五”期間，為踐行新發(fā)展理念，深入推進(jìn)節(jié)能“三級(jí)雙控”工作，相繼印發(fā)了《北京市“十三五”時(shí)期節(jié)能降耗及應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》《北京市“十三五”時(shí)期節(jié)能減碳目標(biāo)責(zé)任考評(píng)工作方案》，明確各用能主體“十三五”時(shí)期節(jié)能目標(biāo)和節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核要求。市級(jí)重點(diǎn)用能單位“雙控”考核工作作為“三級(jí)兩控”考核架構(gòu)中的重要組成部分，考核范圍實(shí)現(xiàn)了各區(qū)和主要用能行業(yè)的全覆蓋，對(duì)能源消耗總量和能耗強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了定量控制，對(duì)節(jié)能管理和措施的落實(shí)情況實(shí)現(xiàn)了定性考核。

本文基于“十三五”時(shí)期北京市市級(jí)重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞考核內(nèi)容、考核方式、考核機(jī)制等進(jìn)行探討，提出進(jìn)一步優(yōu)化完善本市節(jié)能雙控工作的建議，為“十四五”的考核工作提出具有建設(shè)性和可借鑒性的意見(jiàn)。

2 “十三五”時(shí)期節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核工作概況

2.1 考核范圍

表1 2016～2019年度北京市市級(jí)重點(diǎn)用能單位數(shù)量

“十三五”初期，北京市下達(dá)了《關(guān)于印發(fā)〈北京市“十三五”時(shí)期節(jié)能減碳目標(biāo)責(zé)任考評(píng)工作方案〉的通知》，市級(jí)重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)考核工作的考核范圍實(shí)現(xiàn)了全市16 個(gè)區(qū)全覆蓋，涉及年綜合能源消費(fèi)總量在5 萬(wàn)tce 以上的重點(diǎn)用能單位，對(duì)不存在年綜合能耗5 萬(wàn)t 以上用能單位的區(qū)域，選取區(qū)內(nèi)年綜合能源消費(fèi)量最大的一家納入被考核范圍，考核行業(yè)涵了蓋電力、熱力、石油化工、汽車(chē)制造、水泥生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、電信、高等院校、建筑施工等（表1）。

2.2 考核流程及內(nèi)容

市級(jí)重點(diǎn)用能單位節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核工作主要分為：前期通知、自查與答疑、初審與數(shù)據(jù)核對(duì)、自查報(bào)告文審、專(zhuān)家打分復(fù)核、初步結(jié)果復(fù)核、結(jié)果公布7 個(gè)階段。市發(fā)展改革委、行業(yè)專(zhuān)家以及考評(píng)工作組對(duì)用能單位提交的自查報(bào)告進(jìn)行評(píng)分，形成了初步考核結(jié)果?？己藵M(mǎn)分110 分，節(jié)能目標(biāo)完成情況與節(jié)能措施實(shí)施情況各占50 分。節(jié)能目標(biāo)即能源消耗總量、能耗強(qiáng)度兩項(xiàng)“雙控”目標(biāo)各占25 分，依據(jù)完成程度進(jìn)行細(xì)化定量考核；節(jié)能措施實(shí)施情況分為節(jié)能工作組織和落實(shí)情況、能源管理體系建設(shè)與運(yùn)行情況、節(jié)能技術(shù)和工程實(shí)施情況、節(jié)能管理工作執(zhí)行情況等5 部分，各項(xiàng)分別占14 分、10 分、16 分和10 分，根據(jù)完成情況進(jìn)行定性考核；獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)10 分，圍繞能耗總量超額完成程度、新增新能源和可再生能源、節(jié)能量顯著的技改項(xiàng)目進(jìn)行加分?？己私Y(jié)果設(shè)置優(yōu)秀、良好、基本完成和未完成4 檔。

2.3 “雙控”目標(biāo)完成情況

“十三五”時(shí)期被考核的市級(jí)重點(diǎn)用能單位能耗總量占全市能耗總量的30%左右，較節(jié)能目標(biāo)累計(jì)產(chǎn)生節(jié)能量434.2 萬(wàn)t（截止到2019 年度），占“十三五”時(shí)期累計(jì)下達(dá)總目標(biāo)量的4.7%。

圖1 2016 ～2018 年度節(jié)能目標(biāo)完成情況

從圖1 可以看出，節(jié)能“雙控”目標(biāo)考核滿(mǎn)分的重點(diǎn)用能單位比例逐年增加，由2016 年度的44%增長(zhǎng)到2018 年度的62.5%，節(jié)能目標(biāo)總分40 分的單位更是增幅達(dá)到17.1%。充分體現(xiàn)了市級(jí)重點(diǎn)用能單位的重視程度以及做出的努力，有效地降低了能耗強(qiáng)度，控制了能耗總量，為緩解北京市能耗壓力、提高整體能效水平，起到了行業(yè)示范作用。

2.4 節(jié)能措施取得的成效

節(jié)能措施為定性指標(biāo)考核，得分項(xiàng)分為4 大類(lèi)21 個(gè)小項(xiàng)，圍繞能源管理制度的制定與落實(shí)、能源管理體系建立與運(yùn)行、節(jié)能新技術(shù)的應(yīng)用與資金投入、節(jié)能改造項(xiàng)目的實(shí)施、能效對(duì)標(biāo)和領(lǐng)跑者活動(dòng)參與、落后耗能工藝設(shè)備的淘汰、能報(bào)能備、能源管理師聘用、能源審計(jì)或清潔生產(chǎn)的實(shí)行、計(jì)量器具的建設(shè)與完善、節(jié)能執(zhí)法的開(kāi)展等，由考核專(zhuān)家組進(jìn)行背對(duì)背定性評(píng)分。

由表2 可以看出，得分情況雖略有降低，但已基本處于穩(wěn)定水平，這與北京市近年來(lái)開(kāi)展的節(jié)能工作密不可分，主要涉及：①提高用能單位的節(jié)能意識(shí)。開(kāi)展形式豐富的節(jié)能宣傳周活動(dòng)，深入用能單位開(kāi)展節(jié)能宣講，積極推進(jìn)能源管理師培訓(xùn)。②加強(qiáng)政策支持力度。修訂節(jié)能技改項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)資金辦法，鼓勵(lì)用能單位開(kāi)展能源審計(jì)、清潔生產(chǎn)工作，推動(dòng)節(jié)能技改項(xiàng)目落實(shí)，倡導(dǎo)新能源和可再生能源應(yīng)用，不斷完善智能器具配置。③強(qiáng)化節(jié)能監(jiān)督檢查。采取市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)模式，保障能源利用狀況報(bào)告、能源管理負(fù)責(zé)人備案按時(shí)準(zhǔn)確填報(bào)，及時(shí)淘汰落后的用能設(shè)備，執(zhí)行能效限額標(biāo)準(zhǔn)。

表2 2016～2018年度節(jié)能措施完成情況

3 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 細(xì)化考核機(jī)制，強(qiáng)化考核效果

廣州省江門(mén)市注重考核結(jié)果的透明和后期的指導(dǎo)意義，在考核結(jié)果通報(bào)中針對(duì)被考核單位出具節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核意見(jiàn)，明確各項(xiàng)扣分原因，指出被考核單位在節(jié)能工作中的薄弱環(huán)節(jié)，并提出下一年度的節(jié)能工作建議，將節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制由單純的考核到工作督促的轉(zhuǎn)變。山東濟(jì)寧市的考核程序更加嚴(yán)謹(jǐn)，注重過(guò)程管理。市節(jié)能辦根據(jù)統(tǒng)計(jì)局核定數(shù)據(jù)每月向被考核單位印發(fā)節(jié)能目標(biāo)完成情況晴雨表。每年第三季度，針對(duì)節(jié)能措施考核項(xiàng)的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，同時(shí)提出整改意見(jiàn)。每年9 月底，有關(guān)部門(mén)結(jié)合國(guó)家政策及節(jié)能形式，對(duì)考核指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整優(yōu)化，保證工作的穩(wěn)定性和考核指標(biāo)的合理性。

3.2 推進(jìn)用能權(quán)交易，促進(jìn)“雙控”市場(chǎng)化機(jī)制

用能權(quán)交易是針對(duì)能耗總量管控的一種市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)手段，2016 年浙江省、福建省、四川省、河南省陸續(xù)實(shí)施并取得了積極的作用，4 省份在制度設(shè)計(jì)方式上又根據(jù)自身節(jié)能工作情況存在差異。浙江省用能權(quán)交易制度側(cè)重于從“控產(chǎn)能”著手控制能源消費(fèi)量，通過(guò)對(duì)新增部分進(jìn)行控制、對(duì)存量部分進(jìn)行優(yōu)化實(shí)現(xiàn)的。福建省選取重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)作為試點(diǎn)，模式更接近二氧化碳排放交易，對(duì)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析測(cè)算，下達(dá)年度能耗總量配額指標(biāo)。四川省交易主體同樣圍繞重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)，但引入了節(jié)能量、綠色電力證書(shū)等作為抵消機(jī)制。相比于其他三省，河南省用能權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)更值得北京借鑒引進(jìn)，河南省選取能耗5000tce 以上的重點(diǎn)用能單位進(jìn)行試點(diǎn)，結(jié)合全省煤炭消費(fèi)減量目標(biāo)和能源消費(fèi)總量、強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)等因素綜合考慮，同樣采用歷史趨勢(shì)法與產(chǎn)量基準(zhǔn)法核定年度配額指標(biāo)，建設(shè)高效透明的交易市場(chǎng)，從而約束能源消費(fèi)總量。

3.3 建立協(xié)同評(píng)價(jià)，打造“雙控”監(jiān)管機(jī)制

實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同是各部門(mén)間政策的最優(yōu)組合以及相互協(xié)同作用的效果，前期需要建立協(xié)同評(píng)價(jià)機(jī)制，作為政策運(yùn)行績(jī)效的監(jiān)控手段。美國(guó)聘請(qǐng)非政府組織，協(xié)助制定、落實(shí)和評(píng)價(jià)該國(guó)的能源政策，研究對(duì)比美國(guó)與其他國(guó)家以及美國(guó)內(nèi)部各州之間的能效水平差距，對(duì)現(xiàn)有能源情況及相應(yīng)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，顯示其在與之相關(guān)聯(lián)的政策中產(chǎn)生的績(jī)效。江蘇省揚(yáng)州市學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《綠色發(fā)展評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)制度》，將能耗“雙控”作為約束性指標(biāo)，且設(shè)置較大權(quán)重，要加大評(píng)價(jià)中對(duì)“雙控”進(jìn)展情況的關(guān)聯(lián)考核和督察整改，利用有力的政策運(yùn)行績(jī)效考核工具來(lái)督促能耗“雙控”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

4 問(wèn)題與建議

4.1 提高用能單位參與人責(zé)任意識(shí)

部分用能單位內(nèi)部人員變動(dòng)頻繁，新負(fù)責(zé)人節(jié)能基礎(chǔ)薄弱；部分參與人經(jīng)過(guò)前期“十二五”的工作經(jīng)驗(yàn)積累，面對(duì)考核工作時(shí)態(tài)度不端正，出現(xiàn)激勵(lì)效應(yīng)遞減的現(xiàn)象；建議定期開(kāi)展培訓(xùn)宣講，貫徹落實(shí)節(jié)能目標(biāo)考核工作機(jī)制，明確自查報(bào)告編制要求，在提交自查報(bào)告初期進(jìn)行初審，保障考核工作的質(zhì)量和效率。

4.2 規(guī)范考核工作內(nèi)容

4.2.1 優(yōu)化考核程序

“雙控”目標(biāo)在每年初下達(dá)完畢后，建議在年末根據(jù)北京市的節(jié)能形勢(shì)及各重點(diǎn)用能單位的運(yùn)行情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，加強(qiáng)考核的彈性管理，保障高質(zhì)量發(fā)展的用能需求。針對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)、熱電生產(chǎn)行業(yè)、電信行業(yè)、汽車(chē)制造業(yè)等典型行業(yè)中的重要影響因素，開(kāi)展相關(guān)課題研究，幫助企業(yè)尋求應(yīng)對(duì)能源消耗總量及能耗強(qiáng)度波動(dòng)的方法。在考核工作中，建議每年選取一定比例的用能單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)節(jié)能措施項(xiàng)的落實(shí)情況。在考核結(jié)束后，向被考核單位發(fā)放意見(jiàn)征集表，掌握用能單位在考核中存在的問(wèn)題，尋找優(yōu)化考核工作的方法。

4.2.2 實(shí)現(xiàn)考核差異化

根據(jù)考核范圍內(nèi)的用能單位行業(yè)類(lèi)別，拆分為工業(yè)、非工業(yè)和交通行業(yè)，如工業(yè)用能單位更側(cè)重于技術(shù)節(jié)能，非工業(yè)用能單位更偏向于管理類(lèi)節(jié)能及建筑節(jié)能；而交通運(yùn)輸業(yè)與民生息息相關(guān)，更多地關(guān)注新能源和可再生能源的利用；建議在考核評(píng)分中，同一打分項(xiàng)根據(jù)3 類(lèi)行業(yè)設(shè)置不同權(quán)重分值，或重新制定3 套評(píng)分體系，實(shí)現(xiàn)差異化考核。

4.2.3 調(diào)整考核評(píng)分項(xiàng)

在考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，可考慮在鼓勵(lì)指標(biāo)中增設(shè)“搭建能源管控平臺(tái)”一項(xiàng)，倡導(dǎo)智慧能源，同時(shí)將各重點(diǎn)用能單位的能耗數(shù)據(jù)平臺(tái)接入北京市重點(diǎn)用能單位能耗數(shù)據(jù)報(bào)送系統(tǒng)（“能報(bào)系統(tǒng)”），實(shí)現(xiàn)月度、季度、年度的數(shù)據(jù)自動(dòng)傳導(dǎo)，同時(shí)設(shè)置“雙控”目標(biāo)完成情況預(yù)警分析功能，做到及時(shí)監(jiān)測(cè)、適時(shí)診斷、評(píng)價(jià)預(yù)報(bào)；增設(shè)“開(kāi)展‘碳達(dá)峰、碳中和’研究工作”的加項(xiàng)分，鼓勵(lì)用能單位積極參與。同時(shí)，調(diào)整“年度新增新能源和可再生能源應(yīng)用”“采用節(jié)能新產(chǎn)品、新工藝、新材料”“實(shí)施節(jié)能改造項(xiàng)目”的分值，增加該部分得分比重，推動(dòng)能源的高質(zhì)量發(fā)展和節(jié)能技改項(xiàng)目的創(chuàng)新。

4.2.4 合理運(yùn)用考核結(jié)果

多地突破“雙控”限制的事實(shí)證明“雙控”考核工作仍然存在約束力不足、獎(jiǎng)懲措施走過(guò)場(chǎng)，考核結(jié)果重結(jié)論輕反饋的現(xiàn)象，為我市的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核工作敲響了警鐘。一方面，應(yīng)以結(jié)果促落實(shí)，考核結(jié)果僅以考核等級(jí)進(jìn)行公布，并未明確各單位節(jié)能目標(biāo)完成情況以及節(jié)能措施落實(shí)中存在的不足以及得失分情況，考核結(jié)果對(duì)重點(diǎn)用能單位的節(jié)能工作無(wú)法起到明確的指導(dǎo)作用，建議考核結(jié)果公布時(shí)，以密件的形式向各重點(diǎn)用能單位發(fā)送考核得分明細(xì)，并有針對(duì)性的提出指導(dǎo)意見(jiàn)；另一方面，以結(jié)果樹(shù)作風(fēng)，建議加大考核的獎(jiǎng)懲力度，制定相關(guān)的政策法規(guī)，針對(duì)考核“優(yōu)秀”的用能單位納入市區(qū)兩級(jí)節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)政策的補(bǔ)貼范圍，給予被考核單位及相關(guān)參與人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；考核結(jié)果“未完成”的用能單位要求提出書(shū)面整改措施，列入年度節(jié)能監(jiān)察計(jì)劃，同時(shí)，建立全市重點(diǎn)用能單位節(jié)能信用評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果納入用能單位節(jié)能信用檔案。

4.3 建立“雙控”市場(chǎng)化機(jī)制

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用，樹(shù)立用能權(quán)有償使用的發(fā)展理念，切實(shí)提高能源要素配置的效率和效益。著重借鑒河南省用能權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)，選取參與“雙控”考核的重點(diǎn)行業(yè)作為北京市用能權(quán)使用和交易的試點(diǎn)范圍，基于本市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及“雙控”目標(biāo)等因素，綜合考慮確定用能權(quán)配額，先期以無(wú)償交易為主，后期逐漸引入有償指標(biāo)，逐步建立完善用能權(quán)交易系統(tǒng)，助力“雙控”目標(biāo)任務(wù)的完成。在后期市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行時(shí)，適時(shí)的引入抵消機(jī)制，消納可再生能源，推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展。