農(nóng)地細碎化形態(tài)及其治理方式研究

喬文俊

(山西師范大學(xué) 臨汾學(xué)院，山西 臨汾 041000)

當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢發(fā)生重要變化，這對農(nóng)地利用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。中央在大力推動承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的同時， 啟動了 《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》的修訂工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)地制度改革又走到了十字路口。農(nóng)地利用的目標(biāo)是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營和實現(xiàn)“地盡其利”，農(nóng)地制度改革需要回應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的一系列問題。 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民之間較難形成集體行動，土地整治合并的大片土地只能按照之前的界線分割成細碎的地塊分配下去。當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)投資正朝著大生產(chǎn)方向發(fā)展，但農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)等國家公共投資項目以及技術(shù)推廣等與土地細碎化格局相沖突。在農(nóng)村人口大規(guī)模流動的背景下，土地市場化流轉(zhuǎn)難以克服土地細碎化難題，不少種田大戶因此放棄土地流轉(zhuǎn)，外出務(wù)工的農(nóng)民只能被迫拋荒土地。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，小農(nóng)戶與大生產(chǎn)間矛盾凸顯，土地細碎化成了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為解決土地細碎化問題，一些地方政府努力進行制度創(chuàng)新，開展農(nóng)地調(diào)整。

然而農(nóng)地利用實踐與理論研究之間存在著諸多悖論。 地方社會的制度創(chuàng)新實踐表明，土地調(diào)整能夠協(xié)調(diào)農(nóng)民之間的利益關(guān)系以提高農(nóng)地的利用效率。目前的農(nóng)地制度似乎并不如理論研究的那般已經(jīng)嚴重損害經(jīng)濟效率和阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。強化農(nóng)民土地權(quán)利反而進一步固化地塊細碎和產(chǎn)權(quán)分散格局，使得農(nóng)地利用陷入了農(nóng)村公共品難以供給和土地細碎化難以克服的“反公地悲劇”中。我國農(nóng)民在農(nóng)地利用中的主要問題是土地細碎化，然而一些理論研究和土地政策法規(guī)并沒有回應(yīng)農(nóng)民的訴求，也沒有關(guān)注到地方的農(nóng)地細碎化治理實踐。 農(nóng)地細碎化問題是因何產(chǎn)生， 在土地細碎化條件下該如何提高農(nóng)地利用效率，如何去理解地權(quán)實踐與理論研究悖論，這仍需我們深入到農(nóng)地利用實踐和農(nóng)地制度運作中去，研究土地細碎化問題以及該如何進行有效的治理。

1 我國農(nóng)地細碎化的現(xiàn)實形態(tài)分析

土地細碎化是對原住民地區(qū)的土地形態(tài)的概括，指權(quán)利主體所使用的土地面積過小、地塊過于分散以至于農(nóng)地利用具有較高的外部性。根據(jù)對原住民地區(qū)的土地細碎化形成原因的分析，土地屬性多元化、“人多地少”資源稟賦與土地相對均等占有是三個構(gòu)成條件。

農(nóng)地利用具有系統(tǒng)性，當(dāng)資源系統(tǒng)內(nèi)部存在許多產(chǎn)權(quán)主體，資源單位的使用相互依存且無法將他人排除，在經(jīng)濟上無法計算各要素邊際貢獻率，這使得土地利用具有較高的外部性。細碎化土地的利用具有非排他性、非標(biāo)準(zhǔn)化、不可移動性與轉(zhuǎn)讓困難的特征，和公共資源屬性更為相近。土地利用的外部性弱化了農(nóng)民投入積極性導(dǎo)致了土地資源閑置或者利用不足的“反公地悲劇”困局。原住民地區(qū)普遍采取的土地私有制，形成一種排他性的土地占有關(guān)系。 “反公地悲劇”困局是細碎化土地內(nèi)在困境，反映土地的政治社會文化屬性和經(jīng)濟屬性的內(nèi)在沖突。中國是原住民地區(qū)的一員，同樣存在土地屬性多元化與“人多地少”資源稟賦。但在不同階段，中國采取不同的制度安排，和其他原住民地區(qū)的土地形態(tài)、利用方式存在差異性。 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時期，中國采取土地私有制，從而形成了細碎化土地。新中國成立后不久，中國進行了所有制改革，形成集體所有制。 在計劃經(jīng)濟時期，由農(nóng)民共同占有和利用土地，消滅了細碎化土地。在市場經(jīng)濟時期，家庭承包經(jīng)營制度改革將土地分配給了小農(nóng)戶使用，由此又形成了土地細碎化占有形態(tài)。

中國歷史上一直存在著土地細碎化問題，但在不同生產(chǎn)力條件下，土地細碎化的負面效應(yīng)并不完全相同。在傳統(tǒng)生產(chǎn)力階段，農(nóng)地利用的外部性較低，更多的是個體經(jīng)濟行為。 在現(xiàn)代化經(jīng)濟增長的過程中，生產(chǎn)力正朝著社會化大生產(chǎn)方向發(fā)展，農(nóng)地利用的規(guī)模效應(yīng)不斷凸顯。 農(nóng)地利用的外部性增高，土地細碎化成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性制約。

綜合來看，我國農(nóng)村土地細碎化的主要原因有兩點，一是農(nóng)村土地本身屬性的多元化功能表現(xiàn)，其次是土地的社會性和文化性使然。

農(nóng)村土地的屬性非常多， 最重要的屬性是經(jīng)濟性，經(jīng)濟性指的是作為自然資源，土地肯定是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，而且還是很多其他生產(chǎn)要素的元要素，這會給農(nóng)民創(chuàng)造很多的經(jīng)濟價值，提供了農(nóng)民收入和資產(chǎn)收入的功能體現(xiàn)。 越是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地越是最為重要的生產(chǎn)資料，越是農(nóng)民最主要的收入來源。不同農(nóng)民的土地由于地理位置的差異和使用用途的差異，進一步加劇了農(nóng)村土地的細碎化。同時，農(nóng)村土地的經(jīng)濟性還會自然衍生出土地的資產(chǎn)性特征，由于土地可以租賃、流轉(zhuǎn)等，因此土地就成為了商品，成為農(nóng)民的一種保值增值的手段和要素。

其次，土地具有社會性和文化性的屬性。社會性，指的是農(nóng)民一般聚集住在村莊，在區(qū)域內(nèi)會形成一種以血緣、地緣為基礎(chǔ)和紐帶的社會共同體，并且在使用土地時產(chǎn)生更加錯綜復(fù)雜的利益接觸點。 因此，土地使得農(nóng)民不斷形成了一種彼此認同的村落觀念和村莊認同，土地關(guān)系也成為聯(lián)結(jié)農(nóng)民人際關(guān)系的重要物化載體，塑造了村莊社會的基本特征和類型。 對于文化性，由于中國農(nóng)村具有天然的對土地資源的崇拜和信仰，這不僅僅受到宏觀農(nóng)業(yè)大國對農(nóng)村土地的影響，更成為了農(nóng)村社會安寧和豐收豐產(chǎn)的寄托。 土地社會性和文化性不可避免的會存在一定的差異，這也客觀上造成了農(nóng)村土地的細碎化現(xiàn)象。

2 我國農(nóng)地細碎化治理的必要性分析

在我國北方，尤其是“地多人少”的地區(qū)，土地“細碎化”問題并不突出，但在“人多地少”的地區(qū)（如我國廣大南方），土地“細碎化”問題較為突出，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。據(jù)農(nóng)村固定觀察點調(diào)查，戶均經(jīng)營土地4.1塊，絕大部分每戶不足0.07 hm2。

首先是耕地細碎化地塊中田埂較多，浪費耕地資源。有研究表明，田埂具有“邊行效應(yīng)”，在一定程度上能夠增加田埂兩側(cè)農(nóng)作物的產(chǎn)量，但是細碎化地塊中田埂占用農(nóng)地面積的比例達到3%～10%，對耕地面積產(chǎn)生了很大的負面影響。

其次是耕地細碎化降低了農(nóng)業(yè)勞動力和機械生產(chǎn)效率。 由于耕地細碎化的存在，勞動力和農(nóng)業(yè)機械要在多個地塊間反復(fù)轉(zhuǎn)移，這在很大程度上造成了人力、物力的浪費，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率明顯降低。

最后是耕地細碎化對適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展形成阻礙。 耕地細碎化對農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)新品種和新技術(shù)的推廣普及以及農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)開展都將產(chǎn)生不利影響。

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化，耕地細碎化的農(nóng)地利用格局已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢。 近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化和城市化水平的不斷加快， 耕地保護問題日益嚴峻，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的唯一途徑，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；l(fā)展，必須首先解決制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)村承包土地細碎化問題。

3 加強農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)地集約化發(fā)展

隨著工業(yè)化發(fā)展和城市化的推進，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，造成了人地分離的現(xiàn)實。 人地分離要求農(nóng)地資源重新配置，這對農(nóng)地細碎化治理提出了新的要求。

3.1 人地分離情況下的制度創(chuàng)新趨勢

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)不僅要求農(nóng)民有流轉(zhuǎn)意愿，還要求農(nóng)地連片集中流轉(zhuǎn)。在計劃經(jīng)濟時期及改革開放初期，農(nóng)村社會并不存在土地流轉(zhuǎn)需求。計劃經(jīng)濟時期，政府通過城鄉(xiāng)分割戶籍制度及其配套制度，嚴格執(zhí)行人口遷移與流動控制政策，農(nóng)民在當(dāng)時的制度安排下共同使用集體土地，沒有流轉(zhuǎn)土地的需求。 改革開放初期雖然逐步取消限制自由遷徙的制度，但進城農(nóng)民工面臨著城市福利和保障體系的排斥，只能依靠家庭承包經(jīng)營制度分配的土地資源獲得收入和社會保障，土地流轉(zhuǎn)需求不多。 在當(dāng)時的制度設(shè)計中，村集體有權(quán)收回不再耕種承包地的農(nóng)戶的土地，并通過內(nèi)部調(diào)整分配給農(nóng)戶耕種，以應(yīng)對特殊情況下出現(xiàn)的人地分離問題。

隨著20 世紀80 年代經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生重大變化。 農(nóng)民可以自由進入城市并獲得與城市居民相同的居住環(huán)境和就業(yè)機會。20世紀90 年代以來我國更是出臺了各種各樣的改革措施以促進農(nóng)村勞動力流動?！懊窆こ薄迸c城市化雙重推進下，非農(nóng)就業(yè)機會迅速增加，人地分離現(xiàn)象凸顯，并且數(shù)量與比例越來越大。 在此情況下，內(nèi)部平均分配的土地承包方式已經(jīng)無法解決農(nóng)民工大規(guī)模外出帶來的人地分離問題。 進行農(nóng)地制度創(chuàng)新，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和形成市場化資源配置是未來的發(fā)展趨勢。

但在農(nóng)村人口沒有完全轉(zhuǎn)移的情況之下，農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的需求具有較大差異性。畢竟農(nóng)民的階層位置處于不斷的變化之中，對土地流轉(zhuǎn)與否持有不同的態(tài)度，對土地的依賴性程度也不同。 這一切使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)的細碎化問題更為復(fù)雜。如果不能有效解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)需求的異質(zhì)性問題，將會引起更為嚴重的細碎化問題。只有土地集中連片流轉(zhuǎn)才能克服由農(nóng)地流轉(zhuǎn)引起的細碎化問題。

3.2 以集體為主體的新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

根據(jù)土地處置權(quán)主體的不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式可以分為兩種類型。第一種類型是將土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利賦予農(nóng)戶，從承包經(jīng)營權(quán)里細分出經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，形成以農(nóng)戶為主體的“三權(quán)分離”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。第二種類型是將土地流轉(zhuǎn)權(quán)利賦予村集體，村集體將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，原有的“兩權(quán)分離”的制度結(jié)構(gòu)并未發(fā)生變化，形成以集體為主體的“兩權(quán)分離”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。

兩種土地流轉(zhuǎn)模式存在不同的制度創(chuàng)新成本和制度運行成本。以集體為主體的土地流轉(zhuǎn)模式只改變了農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)方式，并將資源配置權(quán)利賦予集體，以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。 “兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也會出現(xiàn)承包主體與經(jīng)營主體的分離，并非一定要建立“三權(quán)分離”農(nóng)地制度，更非一定要將土地處分權(quán)賦予承包者。

細碎化土地是一種特殊商品，無法如一般意義上的商品或財產(chǎn)一樣自由流通和資本化。以農(nóng)戶為主體的土地流轉(zhuǎn)模式試圖通過進一步市場化解決農(nóng)地細碎化問題，反而加劇市場失靈。 集體經(jīng)濟組織以其資源配置功能優(yōu)勢匡正了市場失靈， 改進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。這表明土地集體所有制與農(nóng)地市場的建立并非是相對立的關(guān)系，而是能夠相互依存的關(guān)系。 土地集體所有制與明晰土地產(chǎn)權(quán)是一對膠著于中國土地市場成長和發(fā)展的各方面、全時程的基本矛盾。 從實踐經(jīng)驗來看，土地集體所有制在克服細碎化問題方面有著巨大的制度優(yōu)勢，發(fā)揮著不可替代的作用。 土地集體所有制限制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，并非意味著土地作為生產(chǎn)要素不能在一定條件下參與市場交易。集體土地進入流轉(zhuǎn)市場，不僅沒有破壞土地公有制，還形成了以集體為主體的新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

4 實行“按戶連片耕種”，提高集體行動效能

土地連片是指將同一農(nóng)戶分散在不同位置的土地調(diào)整到一個位置集中起來，可以破除田埂，也可以不破除田埂。 借此將農(nóng)戶分散的地塊連片，弱化農(nóng)地利用的外部性， 因而這種做法也可以治理土地細碎化。土地“按戶連片耕種”實際上是通過集體行動將農(nóng)地利用外部性內(nèi)部化為組織利益，使農(nóng)民獲得農(nóng)地細碎化治理產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。土地調(diào)整方式指將土地調(diào)整權(quán)利賦予集體，農(nóng)民按照一定的民主決策程序參與到土地連片， 從而形成以集體為主體的集體行動模式。 這一切實際上是集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下的自主治理，其基本原則參照多數(shù)原則和卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)改進。研究土地調(diào)整實際上是討論不同產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下集體行動類型及其運作方式、內(nèi)在機制與經(jīng)濟效率。

隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)方式的變化，“按戶連片耕種”有效解決了農(nóng)地細碎化問題。在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，其充分尊重農(nóng)民意愿，靈活運用土地流轉(zhuǎn)和互換政策，將農(nóng)民分散的地塊調(diào)整到一至兩片且不插花。 在農(nóng)民的土地面積無法增加的情況下，“按戶連片”也能夠降低農(nóng)地利用的外部性，從而實現(xiàn)了農(nóng)地細碎化治理?！鞍磻暨B片耕種”制度能夠有效提高農(nóng)地利用效率與機械使用效率；降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，包括降低貨幣成本、時間成本和勞動成本等；降低勞動強度，節(jié)省勞動時間，且增加農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)；便于土地流轉(zhuǎn)，促進土地資源優(yōu)化配置；建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護體制，增加農(nóng)民投入積極性。

土地連片能夠提高整體的生產(chǎn)能力，表現(xiàn)在公共品使用效率、機械使用效率、土地流轉(zhuǎn)效率等各個方面。 根據(jù)對現(xiàn)有實驗地區(qū)土地連片績效的初步估計，采取按戶連片耕種模式可以降低四分之一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、三分之一的勞動投入，減少四分之三的勞動時間。 勞動生產(chǎn)效率的提高體現(xiàn)在農(nóng)民經(jīng)營規(guī)模上。土地連片解決了“如何種田”的問題，滿足了農(nóng)民的訴求，從而解決了“無人種田”的問題，逐步提高集體行動效能。

5 加強農(nóng)地治理協(xié)同和政策支持，從體制機制上提質(zhì)增效

從“劃片承包”方案來看，農(nóng)地利用是非常不規(guī)則的，具有地方性、不確定性。即便是在同一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)中，農(nóng)民也形成了不同的自治規(guī)則。 如果把這些問題放在不同的省份和區(qū)域， 那么自治規(guī)則差異更大。 顯然，再完備的法律也不可能將農(nóng)地利用和農(nóng)地細碎化治理的所有問題事無巨細地概括無余、包羅無遺。尤其是在中國這樣一個人口眾多、地域遼闊、民族復(fù)雜、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的國家，全國統(tǒng)一立法的難度可想而知。而隨著社會不斷發(fā)展和不平衡性情況的加劇，政策部門需要重新思考土地調(diào)整的內(nèi)在邏輯及其政策效果，以便在更大范圍、更有效地推進農(nóng)地細碎化治理。

毫無疑問的是，政府在農(nóng)地細碎化治理中仍然擔(dān)任著中堅力量的角色。無論是土地調(diào)整、土地治理，還是土地流轉(zhuǎn)，政府的推動作用都越來越大。 如早期的家庭農(nóng)場發(fā)展典型模式——上海松江模式、安徽繁昌模式、山東東平模式等，都是在當(dāng)?shù)卣耐苿优c支持下成功的。 早期土地治理，主要是通過政府主導(dǎo)土地整治項目進行推動。

政府和有關(guān)部門在引導(dǎo)土地細碎化治理過程中需要打造一個相互聯(lián)動、全民參與的治理模式，這樣才能夠保證長期有效的土地關(guān)系。 要加強宣傳，引導(dǎo)大家都能參與到土地細碎化的進程中，合作共贏。 在尊重農(nóng)民意愿以及保護農(nóng)民權(quán)益的前提下，更好的發(fā)揮村集體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)農(nóng)戶依法、自愿、有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，鼓勵農(nóng)戶通過互換承包土地、聯(lián)耕聯(lián)種等多種方式，實現(xiàn)打掉田埂、連片耕種，解決土地細碎化的問題，提高機械化水平與生產(chǎn)效率。與此同時，要支持通過土地流轉(zhuǎn)、土地托管、土地入股等多種形式發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營， 加強典型經(jīng)驗總結(jié)和推廣，推動農(nóng)地治理協(xié)同和政策支持， 從體制機制上提質(zhì)增效。

6 結(jié)論

我國農(nóng)民在農(nóng)地利用中的主要問題是土地細碎化，針對我國現(xiàn)存的耕地細碎化問題,需要政府和相關(guān)人員深入到農(nóng)地利用實踐和農(nóng)地制度運作中去，研究土地細碎化問題以及該如何進行有效的治理，不斷加強農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)、實行“按戶連片耕種”、加強農(nóng)地治理協(xié)同和政策支持等措施，促進農(nóng)地集約化發(fā)展，提高集體行動效能，從體制上提質(zhì)增效，致力于減少我國農(nóng)地細碎化問題帶來的不利影響，推動我國農(nóng)地利用與農(nóng)業(yè)進一步發(fā)展。