百年中國(guó)農(nóng)村土地政策的歷史演進(jìn)與賡續(xù)發(fā)展

高程程，侯 微

(沈陽(yáng)建筑大學(xué)，遼寧 沈陽(yáng)110168)

農(nóng)村土地作為重要的生產(chǎn)資料，一直是解決農(nóng)村問(wèn)題的突破口和核心，政策制定備受矚目。在建黨百年的歷史長(zhǎng)河中，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)制定正確的土地政策緊密團(tuán)結(jié)了廣大農(nóng)民，建立了牢固的工農(nóng)聯(lián)盟。農(nóng)村土地是黨帶領(lǐng)廣大人民實(shí)現(xiàn)不同階段目標(biāo)的重要抓手，在這一過(guò)程中土地也實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的變更和功能的轉(zhuǎn)變。按照不同歷史階段土地所發(fā)揮的功能不同進(jìn)行劃分，可分為四個(gè)階段：新民主主義革命和建國(guó)初期，土地是農(nóng)民最基本的生存資料，承擔(dān)著保障農(nóng)民生存的重任，“土地私人所有，農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)”政策突出土地的自然屬性；社會(huì)主義改造至改革開(kāi)放前，土地主要承擔(dān)著保障社會(huì)主義建設(shè)，支持國(guó)家重工業(yè)發(fā)展的重任，土地政策也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴恋丶w所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”；改革開(kāi)放后至十八大前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，“兩權(quán)分離”土地政策的實(shí)施使鐵板一塊的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)松動(dòng)，土地的經(jīng)濟(jì)功能日益凸顯；黨的十八大以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題愈加顯著，為保障農(nóng)民權(quán)益，提升農(nóng)民幸福感，實(shí)施“三權(quán)分置”土地政策。

1 土地私人所有，農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)：新民主主義革命和建國(guó)初期農(nóng)村的土地政策(1921~1953)

新民主主義革命時(shí)期和建國(guó)初期是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人們完成“反帝反封建”任務(wù)，奪取和鞏固新生政權(quán)的階段。土地是這一時(shí)期人們最基本的生存資料和最重要的財(cái)產(chǎn)，如何在保障人民群眾最根本利益的前提下，調(diào)動(dòng)最廣大人民群眾革命的積極性，解決這一時(shí)期的主要矛盾，是中國(guó)共產(chǎn)黨這一時(shí)期制定農(nóng)村土地政策的根本出發(fā)點(diǎn)。

一是對(duì)“限租，限田”農(nóng)村土地政策的探索與實(shí)踐。中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就確立了團(tuán)結(jié)農(nóng)民的革命方針，農(nóng)民與土地不可分割，這就需要解決農(nóng)民的土地問(wèn)題，中共一大《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》提出：要“消滅資本私有制，沒(méi)收機(jī)器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會(huì)公有?！盵1]1922年中共二大在對(duì)中國(guó)狀況做出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷后，不僅明確提出反帝反封建的民主革命綱領(lǐng)，而且在《中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于目前實(shí)際問(wèn)題之計(jì)劃》中單獨(dú)闡述農(nóng)民問(wèn)題，重申農(nóng)民的重要性，指出現(xiàn)存土地問(wèn)題是造成農(nóng)民痛苦的根源，并提出了“限租、限田”的土地政策，“限田運(yùn)動(dòng)，限制私人地權(quán)在若干畝以內(nèi)，以此等大地主中等地主限外之地改歸耕種該地之佃農(nóng)所有”“限定租額運(yùn)動(dòng)，應(yīng)在各農(nóng)村組織佃農(nóng)協(xié)會(huì)，每年應(yīng)繳納地主之租額，由協(xié)會(huì)按收成豐歉議定之。”[2]“限租，限田”政策主要是為減輕農(nóng)民困苦現(xiàn)狀，滿足農(nóng)民基本生存要求，沈玄廬領(lǐng)導(dǎo)的浙江衙前地區(qū)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、澎湃領(lǐng)導(dǎo)的廣東海豐地區(qū)農(nóng)民運(yùn)動(dòng)以及湖南衡山地區(qū)的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)等是這一時(shí)期農(nóng)民運(yùn)動(dòng)的杰出代表。

二是“耕地農(nóng)有”土地政策的制定與實(shí)施。建黨初期中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的工人運(yùn)動(dòng)屢屢受挫，黨開(kāi)始尋求同盟者進(jìn)行聯(lián)合斗爭(zhēng)，由此開(kāi)始了第一次國(guó)共合作，并掀起了轟轟烈烈的國(guó)民大革命，促進(jìn)工農(nóng)運(yùn)動(dòng)得以恢復(fù)和發(fā)展。在運(yùn)動(dòng)中黨也在不斷成長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)民有更成熟的認(rèn)識(shí)，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民革命積極性，中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸推行“耕地農(nóng)有”的土地政策。在《中國(guó)共產(chǎn)黨告農(nóng)民書(shū)》中指出：“要解除農(nóng)民的困苦，根本是要實(shí)行‘耕地農(nóng)有’的辦法，就是誰(shuí)耕種的田地歸誰(shuí)自己所有，不向地主繳納租谷?！盵3]“耕地農(nóng)有”政策的提出，是黨對(duì)土地問(wèn)題認(rèn)識(shí)的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)了農(nóng)民高漲的革命熱情，鞏固了革命政權(quán)。隨著北伐的勝利進(jìn)行，工農(nóng)運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，在湖南、湖北、江西等地農(nóng)民通過(guò)各種方式獲得土地，同土豪劣紳作斗爭(zhēng)，反抗地主階級(jí)，并組織自衛(wèi)武裝，在斗爭(zhēng)勝利后興辦農(nóng)會(huì)和農(nóng)民學(xué)校，農(nóng)村有了新面貌，同時(shí)黨對(duì)沒(méi)收土地的范圍和所有權(quán)歸屬問(wèn)題進(jìn)行深入討論，促進(jìn)政策進(jìn)一步落實(shí)。國(guó)共合作失敗后，面對(duì)嚴(yán)峻考驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)中創(chuàng)造性開(kāi)辟出“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”道路，不斷發(fā)展農(nóng)村革命根據(jù)地，并成為黨積蓄力量的主陣地，在“耕地農(nóng)有”政策的推行下，群眾支援紅軍積極性高漲，中國(guó)革命也迎來(lái)新的轉(zhuǎn)機(jī)。

三是“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”土地政策的推行。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中日民族矛盾上升到主要地位，黨致力于建立廣泛的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，由于國(guó)共兩黨代表的階級(jí)利益不同，為了促進(jìn)國(guó)共合作的實(shí)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨審時(shí)度勢(shì)，暫停土地農(nóng)有進(jìn)度，對(duì)地主和富農(nóng)態(tài)度有所緩和，土地政策頻繁變化。最終于1940年《論政策》中明確減租減息政策：“現(xiàn)在的政策，一方面，應(yīng)該規(guī)定地主實(shí)行減租減息，方能發(fā)動(dòng)基本農(nóng)民群眾的抗日積極性，但也不要減得太多?！硪环矫妫?guī)定農(nóng)民交租交息，土地所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)仍屬于地主。”[4]地主減租減息有效減輕地主對(duì)農(nóng)民的剝削，在一定程度上保障了農(nóng)民的生存空間，同時(shí)農(nóng)民交租交息，維護(hù)了地主地權(quán)，使地主和農(nóng)民之間保持微妙的平衡，共同抵御外敵侵略?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)剛爆發(fā)時(shí)和抗戰(zhàn)結(jié)束后中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)人數(shù)有鮮明對(duì)比，初始僅幾萬(wàn)人，到結(jié)束時(shí)發(fā)展為百萬(wàn)級(jí)別，這與這一時(shí)期土地政策的實(shí)施有很大關(guān)系。

四是“耕者有其田”土地政策的落實(shí)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，人民大眾和國(guó)民黨反動(dòng)派的矛盾上升為社會(huì)主要矛盾，由于敵我力量懸殊，要打敗國(guó)民黨的進(jìn)攻必須和人民群眾團(tuán)結(jié)合作，為建立廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，黨的土地政策也產(chǎn)生了相應(yīng)變動(dòng)，實(shí)行“耕者有其田”政策。1946年《五四指示》第一條原則就是要從地主手中獲得土地，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”。戰(zhàn)略反攻新形勢(shì)下，解放區(qū)更加深入進(jìn)行土改，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)提供大量人力物力資源，奠定了抗戰(zhàn)勝利的基礎(chǔ)。隨后《中國(guó)土地法大綱》進(jìn)一步明確“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度?！盵5]在各解放區(qū)土改運(yùn)動(dòng)成績(jī)斐然，到1948年秋，已在一億人口的地區(qū)消滅了封建生產(chǎn)關(guān)系，農(nóng)民受壓迫情況大有好轉(zhuǎn)。《中華人民共和國(guó)土地改革法》的出臺(tái)為廢除地主階級(jí)土地所有制奠定法律基礎(chǔ)。到1953年春，全國(guó)大部分地區(qū)土地改革完成標(biāo)志著封建土地所有制破滅，農(nóng)民成為土地的主人。

土地改革中獲得經(jīng)濟(jì)利益的農(nóng)民約占農(nóng)業(yè)人口的60%~70%，全國(guó)得利農(nóng)民連老解放區(qū)在內(nèi)約3億人，約有7億畝土地分給了農(nóng)民[6]，糧食產(chǎn)量明顯提升。土地改革的完成對(duì)鞏固新生政權(quán)意義重大，農(nóng)民生活水平極大提高，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)成以地謀生存目標(biāo)。

2 土地集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)：社會(huì)主義改造至改革開(kāi)放前集體所有初步探索(1953~1978)

1953年過(guò)渡時(shí)期總路線提出后，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)主義改造和全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期，盡快解決工人階級(jí)同資產(chǎn)階級(jí)、社會(huì)主義道路同資本主義道路之間的矛盾，以及人民對(duì)于先進(jìn)工業(yè)國(guó)的要求同落后農(nóng)業(yè)國(guó)之間的需求，成為這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨制定土地政策的出發(fā)點(diǎn)。

一是互助組時(shí)期“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助”土地政策。圍繞上述矛盾，1953年中國(guó)共產(chǎn)黨以蘇聯(lián)為模本建設(shè)中國(guó)的社會(huì)主義，提出過(guò)渡時(shí)期總路線并執(zhí)行一五計(jì)劃，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造邁開(kāi)步伐。在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》文件的指導(dǎo)下農(nóng)村互助合作運(yùn)動(dòng)平穩(wěn)推進(jìn)，農(nóng)民依據(jù)自愿原則，在生產(chǎn)資料私有的基礎(chǔ)上，互相幫助進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。具有社會(huì)主義萌芽性質(zhì)的“農(nóng)民個(gè)體所有，勞動(dòng)互助”的土地政策解決了單個(gè)家庭單打獨(dú)斗的生產(chǎn)困境，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展，得到農(nóng)民擁護(hù)。

二是初級(jí)社時(shí)期“農(nóng)民個(gè)體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”土地政策。國(guó)家工業(yè)化的發(fā)展對(duì)商品糧需求急劇增加，通過(guò)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷情況稍有緩解，但仍有缺口，為進(jìn)一步支持工業(yè)發(fā)展，決定走合作化道路實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收和人民富裕，進(jìn)而推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社?！稗r(nóng)民個(gè)體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的初級(jí)社農(nóng)地政策具有半社會(huì)主義性質(zhì)，土地入社后，所有權(quán)依然是農(nóng)民個(gè)人所有，但土地和其他生產(chǎn)資料由合作社共同使用，具體的收益是按勞分配與按股分紅相結(jié)合。初級(jí)社有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)80%以上的合作社都增產(chǎn)增收，進(jìn)一步吸引農(nóng)民參加合作社，到1955年春，農(nóng)業(yè)社已發(fā)展到67萬(wàn)個(gè)，農(nóng)民的集體意識(shí)進(jìn)一步得到提升，社會(huì)主義道路更加明確。但此時(shí)農(nóng)業(yè)工作已出現(xiàn)些許問(wèn)題，1955年夏關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化速度問(wèn)題在黨內(nèi)引起爭(zhēng)論，總體來(lái)看工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍呈增長(zhǎng)之勢(shì)。

三是高級(jí)社時(shí)期“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”土地政策。1956年中共八大指出，國(guó)內(nèi)主要矛盾變?yōu)槿嗣駥?duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，人民對(duì)于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要之間的的矛盾。要解決這個(gè)矛盾，就要大力發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)，建設(shè)我國(guó)自己的社會(huì)主義道路，農(nóng)業(yè)也在繼續(xù)走合作化道路。由于初級(jí)社土地私有和按地分紅的政策引起部分農(nóng)民生產(chǎn)積極性下降且不利于土地的統(tǒng)一規(guī)劃，絕大部分農(nóng)戶加入高級(jí)社?！陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定土地和其他生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，形成具有完全社會(huì)主義性質(zhì)的“勞動(dòng)群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的土地政策。此政策取得正反兩方面的影響，一方面促進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，融洽了社會(huì)關(guān)系，奠定農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)；另一方面違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成管理混亂，阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四是人民公社“一大二公，一平二調(diào)”為特色的農(nóng)地政策。隨著“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)在全國(guó)的開(kāi)展，黨和國(guó)家在主觀上認(rèn)為合作社規(guī)模越大，公有化程度越高，促生產(chǎn)效果越明顯，高級(jí)社規(guī)模已不能滿足現(xiàn)有生產(chǎn)形勢(shì)，由集體所有制變?yōu)槿袼兄撇欧瞎伯a(chǎn)主義的要求，農(nóng)村人民公社在這種情況下產(chǎn)生。人民公社以規(guī)模大和公有化程度高為特點(diǎn)，通過(guò)搞平均主義和無(wú)償調(diào)撥對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪，違背基本生產(chǎn)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，農(nóng)村生產(chǎn)力遭到破壞，帶來(lái)災(zāi)難性后果。直到1960年以《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》為開(kāi)端，才重新對(duì)農(nóng)村政策進(jìn)行調(diào)整，土地和其他生產(chǎn)資料規(guī)定公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有”，基本核算單位逐漸縮小，下放至生產(chǎn)隊(duì)，經(jīng)調(diào)整后克服了生產(chǎn)隊(duì)之間無(wú)條件的平均主義，農(nóng)民生產(chǎn)積極性有較大提升，緩解了之前由于土地減產(chǎn)而導(dǎo)致的饑荒問(wèn)題。

國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)以農(nóng)業(yè)為支撐，依靠糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷和集體化的土地政策為工業(yè)發(fā)展提供資金援助。據(jù)估計(jì)從1951年到1978年，農(nóng)業(yè)稅累計(jì)978億元，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”累計(jì)5100億元[7]，在一定程度上可以說(shuō)國(guó)家工業(yè)體系的建成是在犧牲農(nóng)業(yè)利益的基礎(chǔ)上形成的，為今后工農(nóng)業(yè)的不平衡發(fā)展埋下隱患。以地謀建設(shè)過(guò)程坎坷，雖取得一定成績(jī)但更需要反思過(guò)錯(cuò)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

3 “兩權(quán)分離”土地政策的產(chǎn)生與發(fā)展：改革開(kāi)放新時(shí)期農(nóng)村土地政策集體所有發(fā)展與完善（1978~2012）

改革開(kāi)放后黨和國(guó)家的工作重心逐步轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上，社會(huì)主要矛盾變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行市場(chǎng)化改革助力經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨制定土地政策的出發(fā)點(diǎn)。

改革開(kāi)放是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)新起點(diǎn)，因工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)“人地分離”現(xiàn)象，而鐵板一塊的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)束縛了土地經(jīng)濟(jì)效益提升的能力，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)隨之分解，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán)分離出來(lái)，完成“一生二”的變革，而農(nóng)地市場(chǎng)化的過(guò)程就是農(nóng)民逐漸獲得農(nóng)地交易權(quán)的過(guò)程，具體過(guò)程如下：

一是探索“雙包到戶”，肯定聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。20世紀(jì)70年代末至80年代中期，“雙包到戶”即“包產(chǎn)到戶，包干到戶”在全國(guó)探索推廣。到1983年初，絕大部分生產(chǎn)隊(duì)已實(shí)行“雙包到戶”，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大幅提高，并在中央一號(hào)文件中給予聯(lián)產(chǎn)承包制高度認(rèn)可，同年廢除人民公社體制，之后連續(xù)多年中央一號(hào)文件要求堅(jiān)持聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民逐步獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的突破就是在土地集體所有的前提下，將剩余索取權(quán)賦予農(nóng)民，改變了傳統(tǒng)集體產(chǎn)權(quán)所有帶來(lái)的效率低下和激勵(lì)疲乏，農(nóng)民收入大幅提高，農(nóng)村生產(chǎn)力取得突破性釋放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生變化，是社會(huì)主義道路的有益探索，符合社會(huì)主義根本要求。但在肯定聯(lián)產(chǎn)承包制的同時(shí)，國(guó)家對(duì)土地交易權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格限制，直到1984年才有松動(dòng)跡象，農(nóng)地可流轉(zhuǎn)是土地進(jìn)行市場(chǎng)化交易的第一步。

二是延長(zhǎng)土地承包期。由于處在改革初期，一切都在摸索中前進(jìn)，土地政策的制定也是慎之又慎，在土地承包期限的規(guī)定上既要給政府留有一定的改革空間，又要顧及農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，1984年中央一號(hào)文件規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地投資的信念，穩(wěn)定和完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

三是明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地承包流轉(zhuǎn)法制化道路。1986年出臺(tái)《土地管理法》，中國(guó)的土地管理與利用有明確法律可依，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也有了法律保護(hù)。1988年憲法修正案在法律層面上明確了土地使用權(quán)可交易的合法地位；1993年憲法修正案首次將“農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”寫入憲法；隨后，中央《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓且對(duì)土地承包期限進(jìn)一步明確，在第一輪土地承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變，進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系；1998年，黨的十五屆三中全會(huì)提出“實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)同所有權(quán)分離，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”,“兩權(quán)分離”土地政策明晰。一系列政策的實(shí)施使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中剝離，加上國(guó)家激勵(lì)農(nóng)民在集體土地上做文章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，引領(lǐng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流。

四是規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。新世紀(jì)土地流轉(zhuǎn)加速發(fā)展，黨和國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步規(guī)范。2004年到2012年連續(xù)下發(fā)中央一號(hào)文件，對(duì)三農(nóng)問(wèn)題提出指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地向種地能手集中，由此帶來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力的分工分業(yè)和農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，同時(shí)實(shí)施征地保護(hù)政策并完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，解決進(jìn)程城務(wù)工人員后顧之憂。在解決農(nóng)民問(wèn)題的同時(shí)，農(nóng)村土地農(nóng)用交易權(quán)進(jìn)一步自由化。2002年《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村土地承包關(guān)系法制化，強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)遵循“平等協(xié)商、自愿、有償”原則；2005年頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航；2006年響應(yīng)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”全面取消農(nóng)業(yè)稅，打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)附加負(fù)擔(dān)；之后黨和國(guó)家多次重申土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定，并要求建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路，有利于土地的優(yōu)化配置和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，最大化發(fā)揮土地效用。

以地謀發(fā)展策略在中國(guó)行得通，且使中國(guó)經(jīng)濟(jì)上升到新的階段。從改革開(kāi)放到2012年三十多年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出強(qiáng)勁發(fā)展勢(shì)頭，GDP維持高增長(zhǎng)率，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，中國(guó)一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，土地的貢獻(xiàn)功不可沒(méi)。

4 “三權(quán)分置”土地政策的創(chuàng)新與完善：黨的十八大以來(lái)農(nóng)村土地政策集體所有的歷史飛躍（2012~）

黨的十八大以來(lái)農(nóng)地政策改革步入深水區(qū)，如何在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求下保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益成為黨的工作重點(diǎn)，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀進(jìn)一步要求將土地的保障功能與社會(huì)保障機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以農(nóng)地和農(nóng)民身份為依托，讓農(nóng)民有更多幸福感是這一時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨制定土地政策的出發(fā)點(diǎn)。

這一時(shí)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題，大多與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰有關(guān)，“兩權(quán)分離”的土地政策已不適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)地發(fā)展的需要，為此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成“三權(quán)分置”土地政策。

一是開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證并確立“三權(quán)分置”。2013年中央一號(hào)文件要求開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，此舉對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)意義重大，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的重要舉措，能夠明晰土地產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生土地糾紛時(shí)亦可“有證可依”。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置?！叭龣?quán)分置”格局的形成，是繼“兩權(quán)分離”后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大突破，是兼顧農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的需要，使效率與公平得以并行存在。

二是引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)并鼓勵(lì)探索多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)是進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一條重要原則就是要“堅(jiān)持依法、自愿、有償”，這一原則在多個(gè)文件中均有體現(xiàn)，可保證在市場(chǎng)配置資源的條件下，兼顧農(nóng)戶承包意愿和農(nóng)民權(quán)益。就經(jīng)營(yíng)方式來(lái)說(shuō)，國(guó)家鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，同時(shí)著重強(qiáng)調(diào)適度規(guī)模原則，家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等發(fā)展勢(shì)頭良好，經(jīng)營(yíng)性農(nóng)業(yè)服務(wù)水平也有所提升。發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路[8]。

三是明確第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包期后再延長(zhǎng)30年。在1984年和1993對(duì)土地承包期限做出調(diào)整的基礎(chǔ)上，三輪加在一起，農(nóng)地承包期限將長(zhǎng)達(dá)75年，從承包期來(lái)看農(nóng)地政策的制定具有穩(wěn)定性和持續(xù)性。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及農(nóng)村穩(wěn)定至關(guān)重要，有利于形成穩(wěn)定的承包關(guān)系，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)民土地投資意愿，向農(nóng)業(yè)公司和農(nóng)業(yè)合作社等高端農(nóng)業(yè)的方向邁進(jìn)，避免因短期承包造成的掠奪性生產(chǎn)。

四是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。城市的擴(kuò)張需要土地為依托，城市化建設(shè)過(guò)程中不可避免要向農(nóng)村征地，為此國(guó)家規(guī)定在依法征收農(nóng)民集體所有土地時(shí)，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，但在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)出現(xiàn)各種損害農(nóng)民利益的行為；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從提出到實(shí)踐發(fā)展迅速，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，并以法律保障，但在實(shí)施過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，非法用地以及粗放式利用等侵害農(nóng)民權(quán)益的行為屢見(jiàn)不鮮；宅基地作為農(nóng)民基本生活空間，也是農(nóng)地集體所有制下的管制范圍，宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施能夠有效利用農(nóng)村閑置土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

五是建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后雖有政策穩(wěn)定，但始終沒(méi)有法律依據(jù)，2018年對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修訂，“三權(quán)分置”有法可依，2020年實(shí)施新修訂的《土地管理法》，對(duì)農(nóng)村“三塊地”及土地征收補(bǔ)償原則等做出明確規(guī)定，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度不斷完善，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

在土地政策變革的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系也在不斷完善，二者相互補(bǔ)充，共同保障農(nóng)民幸福。做為擁有土地這一生產(chǎn)資料的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，種地的農(nóng)民可以通過(guò)種植農(nóng)作物獲取直接經(jīng)濟(jì)收益，土地發(fā)揮收入保障功能；而離地農(nóng)民憑借土地承包權(quán)在非農(nóng)化過(guò)程中可預(yù)防失業(yè)帶來(lái)的收入沖擊，從中間接獲取收益，這是土地的就業(yè)保障功能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化，土地的收入保障效能不斷降低，就業(yè)保障功能發(fā)揮作用也有限，單依靠土地并不能保障農(nóng)民的幸福生活，為此國(guó)家致力于統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障目標(biāo)。作為擁有土地的農(nóng)村居民，在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面開(kāi)始逐步向市民保障水平趨近，2014年將“新農(nóng)保”和“城居?！焙喜椤俺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，2016年提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其他方面的保障也在穩(wěn)步提升。但農(nóng)民不能擁有職工社會(huì)保障，農(nóng)村養(yǎng)老供給依舊是大問(wèn)題。十九大報(bào)告指出新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城鄉(xiāng)保障體系不公依舊是不平衡不充分的發(fā)展中的重要一項(xiàng)。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障體系不僅具有城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異，也存在著整體保障水平較低且不充分的問(wèn)題，由此來(lái)看我國(guó)的社會(huì)保障之路還有很長(zhǎng)的路要走。

5 結(jié)語(yǔ)

縱覽百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，盡管時(shí)代任務(wù)在轉(zhuǎn)變，但中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)地政策演變始終堅(jiān)持一定原則，有其內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。具體表現(xiàn)為農(nóng)村土地政策的制定和實(shí)施具有任務(wù)指向性，即中國(guó)共產(chǎn)黨在不同時(shí)期的歷史任務(wù)，是制定農(nóng)村土地政策的總依據(jù)；循序漸進(jìn)性，即中國(guó)農(nóng)地政策堅(jiān)持民間探索——政策引導(dǎo)——立法保障“三步走”的漸進(jìn)式改革道路；經(jīng)濟(jì)規(guī)律約束性，即始終按客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，遵循基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律會(huì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，反之會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展。同時(shí)百年農(nóng)地政策變革的歷史也為將來(lái)農(nóng)村土地政策的制定帶來(lái)一定的現(xiàn)實(shí)啟示：農(nóng)地政策的改革要堅(jiān)持公平與效率的辯證統(tǒng)一；堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖；堅(jiān)持以農(nóng)地政策變革帶動(dòng)中國(guó)的城市化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；堅(jiān)持土地權(quán)能多元化保障農(nóng)民獲得更多土地權(quán)益。