論鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與我國鄉(xiāng)村社會治理網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)重組

李 婧

(中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會黨校，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

在任何一個國家，鄉(xiāng)村是自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，也是城市可持續(xù)發(fā)展的綠色空間與生態(tài)支撐。習近平總書記更突出強調(diào)：“鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰?！钡诤蟀l(fā)展國家的城市化進程中，城鄉(xiāng)發(fā)展速率、結(jié)構(gòu)與質(zhì)量等的差別，往往導致鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市的興起以鄉(xiāng)村的衰落為代價，這種現(xiàn)象被稱為發(fā)展中國家的“現(xiàn)代化陷阱”。早在20世紀初，清末新政中出現(xiàn)的現(xiàn)代城市崛起造成了周邊農(nóng)村的自然解體；韓國、日本等國家也在20世紀90年代左右發(fā)生不同程度的鄉(xiāng)村衰落[1]—鄉(xiāng)村人口因城市化進程銳減出現(xiàn)空心化、老齡化，導致了城市過度膨脹和鄉(xiāng)村凋敝的“馬太效應”。我國有幾千年以農(nóng)立國的傳統(tǒng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。

在新時代，黨和國家深刻總結(jié)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的歷史規(guī)律，站在社會主義現(xiàn)代化建設新的歷史節(jié)點，準確研判經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢和鄉(xiāng)村演變發(fā)展態(tài)勢，提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為我國“三農(nóng)”發(fā)展歷程中具有里程碑意義的重大戰(zhàn)略舉措[2]。在《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中特別突出強調(diào)了鄉(xiāng)村治理體系的重要性，要求到2020年實現(xiàn)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設進一步加強，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善；黨的農(nóng)村工作領導體制機制進一步健全；到2035年實現(xiàn)鄉(xiāng)風文明達到新高度，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化方面的總?cè)蝿?。因此，作為健全現(xiàn)代社會制度格局固本之策的鄉(xiāng)村振興，其內(nèi)核在于理順鄉(xiāng)村權(quán)力關系、破解鄉(xiāng)村治理困境。在此背景下，黨領導下的“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”將促使鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生重要轉(zhuǎn)向，鄉(xiāng)村的權(quán)力網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)的重組將直接推動共建共治共享的鄉(xiāng)村良治體系形成，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1 自治-權(quán)利：農(nóng)民主體地位的實現(xiàn)

1949年新中國成立，改變了中國幾千年政治社會體制中“皇權(quán)不下縣”的權(quán)力結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)，將國家政權(quán)沉降到鄉(xiāng)一級基層社會。1958年人民公社實行，“一大二公”的工農(nóng)結(jié)合的基層合作單位成為我國的基層組織結(jié)構(gòu)，國家政權(quán)事實上深入到了鄉(xiāng)村，實現(xiàn)了計劃經(jīng)濟條件下的“全能主義”國家建構(gòu)。但平均主義原則下，鄉(xiāng)村社會內(nèi)卷化嚴重，阻礙了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。人民公社解體后，國家性力量從鄉(xiāng)村社會抽離，政權(quán)組織上浮，農(nóng)村治理實際上處于真空狀態(tài)。直到1982年修訂頒布的《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，國家政權(quán)正式從基層社會收縮，村民自治開始成為中國基層社會治理的主要方式。1994年，民政部下發(fā)的關于開展村民自治示范活動的通知中，提出了“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”作為村民自治的核心內(nèi)容，村民自治制度逐步成型。1998年，試行了10年的《村民委員會組織法》正式公布施行，規(guī)定村民委員會的性質(zhì)為建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權(quán)組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。由此，中國共產(chǎn)黨領導下的鄉(xiāng)村治理探索進入一個全新的階段。

“‘自治’意味著人類自我思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動路線行動的能力[3]?！币虼?，村民自治的實踐嘗試與制度設計，充分尊重了農(nóng)民的意愿、發(fā)揮了農(nóng)民的能動作用，是保障農(nóng)民主體地位的重要權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，是符合中國特色社會主義治理邏輯和社會現(xiàn)實需求的。概括來說，村民自治就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，通過選舉自治機關，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。自20世紀90年代以來，中國基層治理堅持自治為基，逐步加強農(nóng)村群眾性自治組織建設，創(chuàng)新村民自治機制與黨的領導機制的關系模式，完善自治章程、村規(guī)民約等等，為村民行使自治權(quán)利、發(fā)揮基層民主自治創(chuàng)造了良好的基礎條件，成為中國基層社會治理體系的重要組成部分。

進入新時代，在全面建成小康社會和基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的決戰(zhàn)時期，鄉(xiāng)村治理對集中、統(tǒng)一與效率的需求與日俱增。一方面，國家權(quán)力“重返鄉(xiāng)村”在一定程度上調(diào)整了村民自治的范圍。在國家整體推進的鄉(xiāng)村工程中，“項目下鄉(xiāng)”“資源下鄉(xiāng)”“基層黨組織建設”都需要有效的規(guī)約與控制，相應地使村莊管理行政化趨勢顯著，在一定程度上壓縮了村民自治權(quán)利的實施空間。另一方面，社會結(jié)構(gòu)分化與地區(qū)多元化發(fā)展趨勢，使鄉(xiāng)村自治愈趨專業(yè)化，使自治權(quán)利更加微觀和精細。東部沿海地區(qū)自不待言，市場化、人口涌入、村莊合并和對公共服務需求，促進了村莊管理的專業(yè)化發(fā)展。即便在西北地區(qū)，因經(jīng)濟發(fā)展的需求，自治權(quán)利也分散于各種較行政村、自然村體量更小的自治組織中。因此，在新的鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建中，自治權(quán)利重心下移成為必然趨勢。

2016年10月1日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《〈關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案〉的通知》，就村民自治權(quán)利行使范圍等問題做出了具體的安排。相應地，《戰(zhàn)略規(guī)劃》中提到：“繼續(xù)開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作……加強農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新[4]?！弊灾螜?quán)利行使的空間范疇發(fā)生了改變，“劃小自治單元”使村民自治從原來的行政村、大村下沉為自然村和村小組。村民自治制度創(chuàng)制的初衷，是解決“十億人民如何行使民主權(quán)利，當家作主”[5]這一根本性問題?，F(xiàn)代化所要求的政治參與、鄉(xiāng)村群眾進入國家政權(quán)的要素是不可或缺的。尤其對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)為基礎的社會主義民主國家，鄉(xiāng)村場域中人民主體性的實現(xiàn)更具基礎性作用。因此，在新的形勢與環(huán)境下，村民自治的主體地位不會改變，但自治權(quán)利在重構(gòu)鄉(xiāng)村良治體系中被重新定位和詮釋了，原先在鄉(xiāng)村權(quán)利網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中作用與運轉(zhuǎn)的社會空間場域正在嬗變。

2 法治-權(quán)威：鄉(xiāng)村法理秩序的鞏固

法律是調(diào)整人與人之間權(quán)益關系的準則。歷經(jīng)人民公社、村民自治和新時期的現(xiàn)代化與農(nóng)村轉(zhuǎn)型后，當前的農(nóng)村早已脫離了“田園牧歌”式的簡單鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，“農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共事務的深刻調(diào)整，以及利益主體、組織資源的日趨多元”[6]使鄉(xiāng)村人際關系、權(quán)利訴求以及利益結(jié)構(gòu)更為復雜化。尤其是2005年稅費改革和“項目下鄉(xiāng)”之后，圍繞資源的分配與監(jiān)管問題，農(nóng)村權(quán)益關系、干群關系日益緊張傳統(tǒng)社會中依靠“熟人關系”和風俗習慣調(diào)整人際關系的規(guī)則已然不適用當下的復雜社會關系，需要依靠法律來調(diào)整各類關系與權(quán)益訴求。2018年，“法治鄉(xiāng)村”的概念首次進入官方話語體系中，成為新時代鄉(xiāng)村社會治理的重要保障?！稇?zhàn)略規(guī)劃》中對此有清晰的表述：“堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運行、農(nóng)業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等方面的權(quán)威地位[7]?！苯∪姆ㄖ浦贫饶軌蚓S護農(nóng)村的安全，樹立法制權(quán)威對于構(gòu)建鄉(xiāng)村良治體系大有裨益。

現(xiàn)代化背景中的鄉(xiāng)村治理，法治有其不可替代的作用與優(yōu)勢，在形成鄉(xiāng)村社會法治秩序中發(fā)揮著行為規(guī)范、權(quán)利保護、秩序調(diào)整、價值引導、人格塑型等重要功能。法治鄉(xiāng)村建設與在鄉(xiāng)村社會中確立法律、制度的權(quán)威，除了加強針對鄉(xiāng)村社會的立法以提供“善法良治”的法制框架，規(guī)范權(quán)力運作、保護村民合法權(quán)益、推進綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸、健全農(nóng)村公共法律服務體系等舉措外，最重要的還是提升村名的法治素養(yǎng)，增強其法律意識、法治觀念以及運用法律的習慣。這也是解決長期以來“送法”與“迎法”、國家正式法律制度權(quán)威與鄉(xiāng)間傳統(tǒng)權(quán)威之間存在的巨大張力的關鍵所在。因此，《戰(zhàn)略規(guī)劃》特別強調(diào)：“加大農(nóng)村普法力度，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導廣大農(nóng)民增強尊法學法守法用法意識[8]。”建立健全法律體系與提升法律意識是樹立法制權(quán)威、優(yōu)化鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡關系、構(gòu)建鄉(xiāng)村良治體系的一個方面。另一方面，法治鄉(xiāng)村需要一個破舊立新的過程，也即清理鄉(xiāng)村社會中阻礙法制權(quán)威和良治體系構(gòu)建的既有因素。為此，《戰(zhàn)略規(guī)劃》十分關注鄉(xiāng)村綜合治安管理，提出“推進平安鄉(xiāng)村建設”，借力開展掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農(nóng)村黑惡勢力、宗族惡勢力，嚴厲打擊黃賭毒盜拐騙等違法犯罪等等。

鄉(xiāng)村社會就是中國的“基礎”，基礎不牢，地動山搖。自近代以來，尤其是中華人民共和國成立以來，鄉(xiāng)村社會雖經(jīng)歷深刻變遷，但仍葆有傳統(tǒng)社會習俗的底色，在從“人治”轉(zhuǎn)向“法治”的過程中充滿齟齬。在這一過程中，“以儒家道德代替正式的程序規(guī)則”[9]的路徑依賴正在被打破，正式法律與制度的權(quán)威碎片化、被替代的困境正在改善，法治權(quán)威正在逐步確立，具體落實法治要求、樹立法制權(quán)威、發(fā)揮法律效用的體制機制在逐漸健全，法律在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的重要位置與影響力日益凸顯。

3 德治-文化：鄉(xiāng)村權(quán)力文化網(wǎng)絡的構(gòu)建

鄉(xiāng)村是一個天然共同體，鄉(xiāng)村內(nèi)部的政治、經(jīng)濟、文化、自然都有獨特的運行邏輯和結(jié)構(gòu)?！耙粋€國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關的[10]?！编l(xiāng)村治理遵循同樣的邏輯。中國古典政治中，“德政”是一個核心概念，是以政治倫理的角度出發(fā)對政治權(quán)力進行的約束。這是中國傳統(tǒng)政治社會治理邏輯的基調(diào)。在“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)政權(quán)結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會更多呈現(xiàn)出“以德為主，德法融合”的德治特征。自近代以來，西方理念與制度沖擊下，德禮為支柱的原始自治結(jié)構(gòu)和秩序逐漸瓦解，法律作為調(diào)整鄉(xiāng)村社會關系的杠桿逐步形成和發(fā)展，但始終與鄉(xiāng)村社會廣泛存在的非正式制度之間存在普遍張力。因此，德治作為鄉(xiāng)村社會權(quán)力的文化網(wǎng)絡[11]與歷史資源，為進入鄉(xiāng)村領域的其他權(quán)力/權(quán)利的生長提供了土壤。此外，作為傳統(tǒng)文化“自留地”的鄉(xiāng)村社會文化，是鄉(xiāng)村共同體內(nèi)的一個“精神家園”，其自然淳樸的文化品格是中國傳統(tǒng)文化在當代的沉淀，也是現(xiàn)代人可追溯的精神原點。作為最基本的人類生活共同體，鄉(xiāng)村以簡單、樸素、天然的方法規(guī)訓著靈肉關系、人際關系以及人與自然的關系，從而形成特有的鄉(xiāng)村文化結(jié)構(gòu)和治理秩序。

新中國成立以來，“趕超型”發(fā)展模式尤其是改革開放以來“高度壓縮”的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的進程，帶來物質(zhì)充裕的同時，也以難以抗拒的勢頭解構(gòu)了鄉(xiāng)村社會的文化價值體系，深刻重塑了鄉(xiāng)村的價值結(jié)構(gòu)，帶來了現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化之間的對立，客觀上加大了農(nóng)村地區(qū)社會治理的難度。特別是改革開放以來，勞動力與資本、產(chǎn)業(yè)的相伴而生，使大量鄉(xiāng)村人口向外流出，價值觀念隨著生產(chǎn)方式、生活方式的時空轉(zhuǎn)移而發(fā)生轉(zhuǎn)變，一方面，脫離“熟人社會”鄉(xiāng)村文化結(jié)構(gòu)的人群出現(xiàn)了價值“空心化”和轉(zhuǎn)型的迷茫而無所適從；另一方面，大量人口的流失使傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化失去傳承載體，走向凋敝。相應地，鄉(xiāng)村文化與價值體系坍塌，隨之而來的就是價值失序和治理無效。商品經(jīng)濟氛圍下，重“禮”的鄉(xiāng)村文化基本原則讓位于重“利”的現(xiàn)代準則，鄉(xiāng)村主流價值出現(xiàn)了異化，功利主義和價值虛無[12]不斷占據(jù)主流。價值內(nèi)核的缺失，使鄉(xiāng)村治理成本上升，鄉(xiāng)村集體行動能力愈趨孱弱。

因此，《戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出，“以社會主義核心價值觀為引領，堅持教育引導、實踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下，采取符合農(nóng)村特點的有效方式，深化中國特色社會主義和中國夢宣傳教育，大力弘揚民族精神和時代精神?！袑嵄Ｗo好優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)，推動優(yōu)秀農(nóng)耕文化遺產(chǎn)合理適度利用。深入挖掘農(nóng)耕文化蘊含的優(yōu)秀思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，充分發(fā)揮其在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的重要作用[13]。”這兩點意見最突出的特點，就是相互承接的社會主義核心價值觀與傳統(tǒng)文化共同發(fā)揮作用，是新時代以“新舊融合”的方式重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中道德與文化力量的重要舉措，正如學者景躍進所言：“國家權(quán)力下滲的過程不再以鏟除傳統(tǒng)文化權(quán)力網(wǎng)絡為代價。隨著執(zhí)政黨對傳統(tǒng)文化態(tài)度的轉(zhuǎn)變，新世紀以來現(xiàn)代與傳統(tǒng)的新型關系正在農(nóng)村社會得以建構(gòu)[14]?！?/p>

同時，鄉(xiāng)村治理最關鍵的要素還是人，尤其是具有引領和示范作用的人。迅猛的城市化浪潮使城鄉(xiāng)人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)均發(fā)生了巨大變化，紳士城市化使鄉(xiāng)村在文化整合與領導方面人員匱乏、日漸松弛，自治權(quán)利缺乏有力的導引，容易出現(xiàn)迷茫與混亂。這也是中國早期現(xiàn)代化的教訓。在當前利益結(jié)構(gòu)與價值解構(gòu)急驟變遷的中國，社會層面中具有道德示范作用的行為者就是“扳道夫”，他們的存在對于降低鄉(xiāng)村社會運行成本、引導群眾生活風氣與價值追求、規(guī)范鄉(xiāng)村自治權(quán)利等方面至關重要。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出復活“鄉(xiāng)賢”觀念，依靠農(nóng)村中有聲望、有德行、有才情的新型鄉(xiāng)賢，建立德法互補的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮好他們在鄉(xiāng)村治理中的作用。相應地，新型鄉(xiāng)賢的生成成為挖掘鄉(xiāng)村社會治理中的傳統(tǒng)資源的主體，必然擴大鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的文化力量。

4 黨治-軸心：黨的全面領導的強化

中國共產(chǎn)黨是當代中國政府過程的中樞，決定著利益表達、綜合、決策和執(zhí)行的全過程。無論從其結(jié)構(gòu)上看還是功能上看，它已經(jīng)不同于世界政治現(xiàn)象中的一般政黨的意義，事實上構(gòu)成了一種社會公共權(quán)力，相當于國家組織而又超越了國家組織。我國“黨治國家”邏輯下的政黨-國家-社會關系已經(jīng)成為學界和政界的共識。中國共產(chǎn)黨在中國政治體制中的特殊地位以及相應的黨政關系結(jié)構(gòu)，決定了不能將黨的全面領導從鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中抽離出去。因此，《戰(zhàn)略規(guī)劃》中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略堅持的基本原則第一條便是“毫不動搖地堅持和加強黨對農(nóng)村工作的領導，健全黨管農(nóng)村工作領導體制機制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障[15]?！毙聲r代，黨的全面領導在鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡中的作用可以概括為運轉(zhuǎn)中軸與核心，誠如學者陳明明所言：“政黨下鄉(xiāng)改變了中國鄉(xiāng)村社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運行邏輯”，黨的領導在鄉(xiāng)村治理中可以實現(xiàn)“以黨權(quán)的軸心地位來強化中央權(quán)威，以黨權(quán)的鞏固擴張來拓展改革空間，以黨權(quán)的集中統(tǒng)一來打破利益分割，以黨權(quán)的合法運用來支持法律秩序[16]。 ”

在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的過渡與撕裂中，我國農(nóng)村面臨著深刻的治理危機，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的混亂、集體行動力的缺乏、鄉(xiāng)村公共空間的衰落及公共精神衰敗、普惠性公共服務落后、鄉(xiāng)村財政與債務困境等諸多問題。毋庸置疑，基層黨建是整合鄉(xiāng)村的核心力量，也是鄉(xiāng)村治理的組織保障和領導力量。《戰(zhàn)略規(guī)劃》明確提出：“扎實推進抓黨建促鄉(xiāng)村振興，突出政治功能，提升組織力，抓鄉(xiāng)促村，把農(nóng)村基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘[17]。”值得注意的是，在以往強調(diào)基層黨組織建設的常規(guī)要求上，突出強調(diào)了發(fā)揮基層黨組織的“政治功能”，也即強化農(nóng)村基層黨組織領導核心地位。這既彰顯出中國共產(chǎn)黨的全面領導在鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)中的強化，也反應了新時代黨領導農(nóng)村工作思路與方式的轉(zhuǎn)變。

總而言之，破解農(nóng)村治理困境、推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵，而面對當前我國農(nóng)村的治理危機，重組鄉(xiāng)村社會權(quán)力網(wǎng)絡、理順權(quán)力關系是關鍵。鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)性地勾畫了善治鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)圖譜，以黨組織為核心的組織體系、以黨的領導為權(quán)力中軸，推進“三治結(jié)合[18]”，即自治為基、法治為本、德治為先——健全和創(chuàng)新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程，為鄉(xiāng)村振興注入強大的內(nèi)在動因。當前鄉(xiāng)村治理體系與權(quán)力結(jié)構(gòu)的深刻變化，事關現(xiàn)代化過程中中國鄉(xiāng)村社會的治理狀況的宏大問題。2021年伊始，為實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，國家鄉(xiāng)村振興局應運而生，釋放出我國城鄉(xiāng)關系戰(zhàn)略性調(diào)整的重要信號，新時代鄉(xiāng)村社會治理將迎來關鍵時期。在長期的城鄉(xiāng)二元體制下，鄉(xiāng)村前所未有地走向了中國現(xiàn)代化建設事業(yè)的前臺。