新形勢下生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收制約性因素分析

李 想

[山合林(北京)水土保持技術(shù)有限公司,北京 100038]

《中華人民共和國水土保持法》第二十七條規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項目竣工驗收，應(yīng)當(dāng)驗收水土保持設(shè)施；水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得投產(chǎn)使用。因此，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收是法律賦予的責(zé)任。

2017年9月《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)頒布至今，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收由水行政主管部門審批變?yōu)榻ㄔO(shè)單位自主驗收已過去了3年多，水利部頒布了多項指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的文件，指導(dǎo)新形勢下生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)服務(wù)工作，推進了生產(chǎn)建設(shè)項目“放管服”和水土保持生態(tài)文明建設(shè)進程。

在水利部頒布的新規(guī)中，《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)明確了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持驗收評估由建設(shè)單位組織第三方機構(gòu)完成。評估內(nèi)容中制約水土保持設(shè)施驗收的諸多因素，是第三方機構(gòu)評估的重點，也是第三方機構(gòu)提高技術(shù)服務(wù)質(zhì)量和履約能力的關(guān)鍵。筆者在這里通過對新規(guī)新辦法的學(xué)習(xí)，結(jié)合工作實踐，對水土保持設(shè)施自主驗收制約性因素進行分析，期望對從業(yè)者有所幫助。

1 自主驗收制約性因素分析

1.1 新規(guī)明確的關(guān)于生產(chǎn)建設(shè)項目自主驗收不予通過的情形

2017年1月水利部印發(fā)了《關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，明確了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施(自主)驗收報告示范文本和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收鑒定書示范文本，明確了不予通過水土保持設(shè)施竣工驗收的9種情況：①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的；③廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；④水土保持措施體系、等級和標準未按經(jīng)批準的水土保持方案要求落實的；⑤水土流失防治指標未達到經(jīng)批準的水土保持方案要求的；⑥水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；⑦水土保持設(shè)施驗收報告、水土保持監(jiān)測總結(jié)報告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的；⑧未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的；⑨存在其他不符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定情形的。如有其中之一情況，水土保持設(shè)施驗收結(jié)論應(yīng)為不合格，不能通過自主驗收。

2018年7月水利部頒布《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收規(guī)程(試行)》(辦水?！?018〕133號)對不予通過自主驗收的情況進行了調(diào)整，去掉了“水土流失防治指標未達到經(jīng)批準的水土保持方案要求的”的情況，明確了“未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作”“重要防護對象無安全穩(wěn)定結(jié)論或結(jié)論為不穩(wěn)定”不予通過驗收的2種情況。具體如下：①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的；③未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作的；④廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；⑤水土保持措施體系、等級和標準未按經(jīng)批準的水土保持方案要求落實的；⑥重要防護對象無安全穩(wěn)定結(jié)論或結(jié)論為不穩(wěn)定的；⑦水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；⑧水土保持監(jiān)測總結(jié)報告、監(jiān)理報告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的；⑨未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的。

2019年6月水利部印發(fā)《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號)，明確了水土保持監(jiān)理工作在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收中的作用；提出了水土保持措施不開展后續(xù)設(shè)計，棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘察與設(shè)計的，不得通過水土保持設(shè)施自主驗收；強化了水土保持監(jiān)測的作用，提出了“綠黃紅”三色評價要求。

2019年7月水利部印發(fā)《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》(辦水保〔2019〕172號)，對《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收規(guī)程(試行)》(辦水?！?018〕133號)中關(guān)于不予通過水土保持設(shè)施驗收的情況給予了認定。同時，將第二條款“未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的”改為“未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的”，將第八條款“水土保持監(jiān)測總結(jié)報告、監(jiān)理報告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的”改為“水土保持設(shè)施驗收報告、監(jiān)測總結(jié)報告和監(jiān)理總結(jié)報告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的”。

1.2 生產(chǎn)建設(shè)項目自主驗收制約性因素總結(jié)

基于辦水?！?019〕172號文件關(guān)于不予通過水土保持設(shè)施驗收的9種情況，筆者認為水?！?019〕160號文件提出的“不開展后續(xù)設(shè)計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設(shè)計的，不得通過水土保持設(shè)施自主驗收”應(yīng)該納入不予通過水土保持設(shè)施驗收的要求中。后續(xù)設(shè)計是水土保持措施落實和驗收評估的重要依據(jù)，著重水土保持后續(xù)設(shè)計的要求，有利于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作的開展和推進水土保持生態(tài)文明建設(shè)進程，將其納入通過自主驗收的必備條件十分必要。

結(jié)合時下生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作實際情況，筆者認為不能通過自主驗收的情況應(yīng)為如下10項：①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；②不開展后續(xù)設(shè)計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設(shè)計的；③依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的；④未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作的；⑤廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；⑥水土保持措施體系、等級和標準未按批準的水土保持方案要求落實的；⑦重要防護對象無安全穩(wěn)定結(jié)論或結(jié)論為不穩(wěn)定；⑧水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；⑨水土保持設(shè)施驗收報告、監(jiān)測總結(jié)報告和監(jiān)理總結(jié)報告等材料弄虛作假或存在重大技術(shù)問題的；⑩未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的。

以上不予通過水土保持設(shè)施自主驗收的10種情況即為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的制約性因素，也是第三方機構(gòu)評估的重點，對于是否通過水土保持設(shè)施自主驗收具有一項否決權(quán)。

2 自主驗收制約性因素調(diào)查和控制

不予通過水土保持設(shè)施自主驗收的10種情況既是自主驗收制約性因素，也是第三方機構(gòu)開展服務(wù)工作的重點評估內(nèi)容和水行政主管部門跟蹤檢查的重點。

2.1 水土保持方案及重大變更編報審批程序

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規(guī)定：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設(shè)項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補充或者修改水土保持方案并報原審批機關(guān)批準。

《中華人民共和國水土保持法》第二十六條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目，未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設(shè)項目不得開工建設(shè)?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》(國發(fā)〔2016〕29號)規(guī)定：生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案應(yīng)該在開工建設(shè)之前完成審批。

為落實國務(wù)院簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)的行政審批制度改革精神，進一步加強和規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理，水利部于2016年3月印發(fā)了《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水?！?016〕65號)，明確了水利部審批的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更的具體要求。

生產(chǎn)建設(shè)項目在開工之前編報水土保持方案、取得水行政主管部門的審批許可是法律賦予的責(zé)任。未按要求編報水土保持方案(包括變更)或編報審批文件不齊全，則意味著該工程不具備開工條件，更不具備竣工驗收條件。因此，第三方評估機構(gòu)接受委托后，首要工作就是核查建設(shè)單位關(guān)于水土保持方案及重大變更編報審批情況，若審批存在不合規(guī)的問題應(yīng)及時通報建設(shè)單位完成法定程序，取得審批許可。

在評估階段通過現(xiàn)場調(diào)查巡檢工作，發(fā)現(xiàn)施工建設(shè)期間存在有違反《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水?！?016〕65號)規(guī)定的情況，應(yīng)及時通報建設(shè)單位補充或者修改水土保持方案，履行有關(guān)程序取得審批許可。

2.2 水土保持措施后續(xù)設(shè)計

根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第二十七條：依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目中的水土保持設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。

在水土保持方案編制階段，要確定防治等級和標準，制定水土保持措施布局，對4級(包括4級)以上渣場進行初步的地質(zhì)調(diào)查，按照最不利因素提出典型設(shè)計及工程量等。在初步設(shè)計階段，要針對棄渣場開展詳細勘察，按照防治分區(qū)，以分部工程為單元進行水土保持措施設(shè)計，編制概算投資。在施工圖階段，應(yīng)根據(jù)標段劃分情況，結(jié)合防治分區(qū)，對初步設(shè)計階段確定的水土保持工程開展施工圖設(shè)計；棄渣場等重要防護對象要逐一(逐個建構(gòu)筑物)進行水土保持設(shè)計，同時將初步設(shè)計審查時提出的問題和初步設(shè)計遺留的問題在施工圖設(shè)計中修正和完善，編制施工圖投資預(yù)算；設(shè)計應(yīng)符合現(xiàn)行國家標準《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》(GB 51018—2014)的規(guī)定，滿足施工要求。水土保持施工圖設(shè)計文件與水土保持方案同樣是具有法律效力的文件，是施工建設(shè)的重要技術(shù)支撐，也是質(zhì)量監(jiān)督管理的依據(jù)，更是水土流失防治效果評估和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，必須嚴格落實。若施工圖階段水土保持措施設(shè)計發(fā)生變更，須符合水土保持方案批復(fù)和水土保持標準、規(guī)范的要求。

2.3 水土保持監(jiān)測工作的必要性

編制水土保持方案報告書的項目，應(yīng)當(dāng)依法開展水土保持監(jiān)測工作。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測工作及其監(jiān)測系列材料不僅是水土保持設(shè)施自主驗收的必要材料和評價水土流失防治效果的依據(jù)，也是水行政主管部門監(jiān)督管理的支持性文件。水土保持“綠黃紅”三色評價結(jié)論是水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項目開展核查的重要依據(jù)，水土保持監(jiān)測評價結(jié)論為“紅”的生產(chǎn)建設(shè)項目一定是水行政主管部門開展核查的項目。因此，依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測工作十分重要。

監(jiān)測單位一般應(yīng)在設(shè)計水平年年底提交水土保持監(jiān)測成果。時下依然存在未按規(guī)定及時開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設(shè)項目，因此存在補充水土保持監(jiān)測材料的情況。補充的水土保持監(jiān)測材料，應(yīng)通過遙感資料采集施工建設(shè)期間的水土流失及防治情況；通過施工和工程監(jiān)理建檔材料分析，并結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查以及必要的定位監(jiān)測，進行水土流失防治效果測算和評價，以滿足水土保持設(shè)施驗收評估報告編制需求和水行政主管部門監(jiān)督管理需求。

2.4 水土保持監(jiān)理工作的必要性

生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)理報告是水土保持設(shè)施自主驗收的支持性材料，是單位工程、分部工程質(zhì)量和數(shù)量核查的重要依據(jù)。因此，未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)理工作的工程項目，一定不能通過水土保持設(shè)施自主驗收。

建設(shè)單位應(yīng)按照“《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號)”的要求開展水土保持監(jiān)理工作。凡主體工程開展監(jiān)理工作的項目，應(yīng)當(dāng)按照水土保持監(jiān)理標準和規(guī)范開展水土保持工程施工監(jiān)理。其中，征占地面積在20 hm2以上或者挖填土石方總量在20萬m3以上的項目，應(yīng)當(dāng)配備具有水土保持專業(yè)監(jiān)理資格的工程師；征占地面積在200 hm2以上或者挖填土石方總量在200萬m3以上的項目，應(yīng)當(dāng)由具有水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)的單位承擔(dān)監(jiān)理任務(wù)。

監(jiān)理單位一般最遲應(yīng)在設(shè)計水平年提交水土保持監(jiān)理成果。

2.5 廢棄土石渣堆放情況調(diào)查

第三方評估機構(gòu)逐年巡檢應(yīng)重點調(diào)查各個標段棄渣堆放地點變化情況，發(fā)現(xiàn)施工單位未在指定地點排渣，應(yīng)及時反饋建設(shè)單位進行妥善處理，將棄渣搬運到水土保持方案批準的棄渣場。

如果因為征地等其他原因確實需要變更棄渣地點，應(yīng)按照《水利部生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水保〔2016〕65號)、《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)要求，履行棄渣場變更審批程序。其中，新設(shè)棄渣場占地面積不足1 hm2且最大堆渣高度不高于10 m的，生產(chǎn)建設(shè)單位可先征得所在地縣級人民政府水行政主管部門同意，并納入驗收管理。

2.6 水土保持措施體系、等級和標準落實情況調(diào)查

大范圍水土保持措施體系復(fù)核采用遙感調(diào)查；重要工程等級和標準通過查閱設(shè)計文件、監(jiān)理報告，并結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查進行復(fù)核；水土保持措施落實情況、棄土棄渣防護情況、表土保護情況、植物措施生長覆蓋情況，以及土地擾動整治面積、水土流失防治面積、植被恢復(fù)及植被建設(shè)面積等采用遙感調(diào)查，并通過查閱水保設(shè)計文件、監(jiān)測報告、監(jiān)理報告進行復(fù)核；重要工程按規(guī)定的抽查比例現(xiàn)場調(diào)查復(fù)核。如果存在未達到批復(fù)的標準，應(yīng)按照批復(fù)的水土保持方案及后續(xù)設(shè)計文件，提出整改方案，指導(dǎo)施工單位限時落實；整改后再次核查，核查內(nèi)容包括整改落實期間的影像資料。

2.7 重要防護對象安全穩(wěn)定情況調(diào)查

重要防護對象指的是4級(包括4級)以上棄渣場等易發(fā)生水土流失危害及隱患的工程部位。原則上4級及以上的棄渣場應(yīng)開展穩(wěn)定性評估；其他棄渣場應(yīng)根據(jù)棄渣場選址、堆渣量、最大堆渣高度和周邊重要防護設(shè)施情況，開展必要的穩(wěn)定性評估。安全穩(wěn)定評估報告需通過技術(shù)評審，并給出安全穩(wěn)定的結(jié)論，否則該工程水土保持設(shè)施自主驗收不能通過。第三方機構(gòu)應(yīng)深入工程現(xiàn)場逐點實地踏勘，采用無人機航拍，結(jié)合安全穩(wěn)定評估報告，全方位核查棄渣場等的相關(guān)技術(shù)指標和安全穩(wěn)定性。

2.8 水土保持分部工程和單位工程驗收材料核查

分部工程、單位工程驗收材料是第三方機構(gòu)進行水土保持設(shè)施驗收技術(shù)評估的基礎(chǔ)。水土保持措施按照設(shè)計建成后，待其分部工程、單位工程完成質(zhì)量驗收，取得驗收合格材料，分部工程取得驗收簽證，單位工程取得驗收鑒定書，該工程的水土保持設(shè)施才具備驗收評估條件。分部工程驗收合格的前提是所有單元工程被監(jiān)理單位確認為完建且質(zhì)量合格或有關(guān)的質(zhì)量缺陷已經(jīng)處理完畢。單位工程驗收合格的前提是：①分部工程已經(jīng)完工質(zhì)量驗收合格；②運行管理條件已初步具備，并經(jīng)過一段時間的試運行。分部工程、單位工程質(zhì)量驗收應(yīng)由建設(shè)單位或其委托的監(jiān)理單位主持，設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測、質(zhì)量監(jiān)督、運行管理等單位參加。生產(chǎn)建設(shè)單位對分部工程、單位工程驗收資料的真實性、完整性和規(guī)范性負責(zé)。

第三方機構(gòu)根據(jù)水土保持監(jiān)理單位提供的分部工程、單位工程驗收材料，依據(jù)《水土保持工程質(zhì)量評定規(guī)程》(SL 336—2006)相關(guān)要求，深入現(xiàn)場對水土保持設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量進行核查，對其質(zhì)量等級進行評定。核查過程中一旦發(fā)現(xiàn)存在質(zhì)量問題，及時通報建設(shè)單位進行整改，水土保持設(shè)施必須達到國家現(xiàn)行有關(guān)工程質(zhì)量標準和規(guī)程的規(guī)定，達到合格以上標準，并有質(zhì)量監(jiān)督結(jié)論。

2.9 水土保持設(shè)施驗收報告、監(jiān)測總結(jié)報告和監(jiān)理總結(jié)報告的真實性

第三方機構(gòu)應(yīng)按照《水利部關(guān)于加強事中事后監(jiān)管 規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)附件“示范文本”要求，編寫生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施(自主)驗收報告；驗收報告要作出水土保持設(shè)施是否符合驗收合格條件的結(jié)論，第三方機構(gòu)要對驗收報告的真實性和是否通過驗收的結(jié)論負責(zé)。第三方機構(gòu)應(yīng)通過現(xiàn)場巡檢和調(diào)查，通過查閱各參建單位提供的設(shè)計文件和行業(yè)審批文件、主體工程監(jiān)理材料、建設(shè)單位竣工決算資料，結(jié)合行業(yè)政策和標準規(guī)范等要求，核查水土保持監(jiān)測和水土保持監(jiān)理材料真實性，發(fā)現(xiàn)存在不屬實的情況，通過座談會或書面報告的形式通報建設(shè)單位。

2.10 水土保持補償費繳納情況核查

生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)按照《中華人民共和國水土保持法》第三十二條規(guī)定繳納補償費，繳納金額應(yīng)為批復(fù)的水土保持方案報告書中計列的費用，生產(chǎn)建設(shè)單位財務(wù)部門應(yīng)出具水土保持補償費繳納憑證。