全面施行民法典 推進水土保持新發(fā)展

喬殿新，李斌斌，高 進

[1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京 100053； 2.拉斐爾(北京)科技有限公司，北京 102218]

我國第一部民法典已由第十三屆全國人民代表大會第三次會議于2020年5月28日通過，于2021年1月1日施行。民法典關乎著每個人生活的方方面面，體現(xiàn)著人民的意志和意愿，保障人民群眾對美好生活的向往，積極回應生態(tài)環(huán)境問題所帶來的經(jīng)濟社會挑戰(zhàn)[1]。水土流失是我國生態(tài)問題的集中體現(xiàn)，水土保持是生態(tài)文明的重要內(nèi)容。民法典的頒布實施，給水土保持帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

1 民法典為生態(tài)文明思想設立“綠色條款”

民法典是對我國現(xiàn)行民事法律制度規(guī)范的系統(tǒng)整合和編訂纂修，范圍廣泛，涉及社會和經(jīng)濟生活的各個方面，號稱“社會生活的百科全書”，特別是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權責任予以明確規(guī)定[2]。在資源環(huán)境與生態(tài)環(huán)境方面，民法典中有30條法律條文專門規(guī)定了“綠色原則”，確立了“綠色制度”，銜接了“綠色訴訟”，形成了系統(tǒng)完備的“綠色條款”體系[3-4]，引導人們?nèi)绾斡行Ю觅Y源并防止生態(tài)環(huán)境破壞，為習近平生態(tài)文明思想在我國法律中的全面貫徹奠定了基礎，為用“最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境”提供了民法制度保障。

1.1 民法典總則明確規(guī)定生態(tài)保護原則

民法典的總則是整個法典的總綱，對整個民法典體系具有重要的指導意義和規(guī)范價值。為體現(xiàn)習近平總書記“人與自然是生命共同體”的指導思想，民法典總則第九條明確規(guī)定“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”。

1.2 物權篇提出生態(tài)保護要求

物權篇中有16條法律條文與資源和生態(tài)環(huán)境相關，主要是強調(diào)重要環(huán)境要素的公有，并分層保護環(huán)境權益。物權是指自然人、法人直接支配不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。如果不對不動產(chǎn)權利人的行為進行必要的限制，就可能對生態(tài)保護產(chǎn)生不利后果[5-6]。從實踐看，環(huán)境污染和生態(tài)破壞主要產(chǎn)生于自然資源的開發(fā)利用過程中，要從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，就必須對不動產(chǎn)權利人對自然資源的開發(fā)利用行為進行限制、約束。

1.3 合同篇要求合同訂立、履行都應承擔生態(tài)保護義務

合同篇明確“應當避免浪費資源、污染環(huán)境和破壞生態(tài)”作為當事人合同訂立和履行所需承擔的基本義務，抓住合同訂立和履行這個交易活動的關鍵環(huán)節(jié)，要求所有的合同訂立和履行都必須承擔生態(tài)保護[7]義務。合同篇不僅體現(xiàn)了對經(jīng)濟交易活動的環(huán)境保護導向，也在一定程度上提出了強制性要求。

1.4 侵權責任篇要求全面建立生態(tài)環(huán)境侵權責任制度

侵權責任是指民事主體因?qū)嵤┣謾嘈袨槎袚牟焕拿袷路珊蠊?。侵權行為基本上都是違法行為。民法典的侵權責任篇針對生態(tài)保護的侵權行為，在法律責任的設置上做出了突破性的新規(guī)定。一是明確環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為都要承擔侵權責任。二是專門規(guī)定了適合生態(tài)保護的特殊擔責方式，即生態(tài)修復責任。三是有效銜接了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無法律依據(jù)的問題。四是設立了懲罰性賠償制度，明確規(guī)定惡意進行環(huán)境污染和生態(tài)破壞的違法者，都要承擔更加不利的法律后果。

2 民法典與水土保持法的不同

2.1 頒布機構不同

《中華人民共和國民法典》由全國人民代表大會審議通過。2020年5月28日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過，自2021年1月1日施行。

《中華人民共和國水土保持法》由全國人民代表大會常務委員會審議通過。1991年6月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過，發(fā)布并施行；2010年12月25日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修訂通過，自2011年3月1日起施行。

2.2 主要任務不同

規(guī)制環(huán)境損害行為和后果不是民法典的主要任務，民法典的主要任務是保護民事主體的合法權益，保障人民群眾對美好生活的向往，積極回應生態(tài)環(huán)境問題所帶來的經(jīng)濟社會挑戰(zhàn)，形成系統(tǒng)完備的“綠色條款”體系，引導人們?nèi)绾斡行Ю觅Y源并防止生態(tài)環(huán)境破壞。但環(huán)境損害行為往往先有對自然資源所有權的侵犯并造成個人財產(chǎn)或人身損害，而后才形成對環(huán)境公共利益的損害[8-9]。民法典將自然資源與生態(tài)環(huán)境的所有權明確，既是自然資源權利人特定利益實現(xiàn)的前提，也可以成為恢復或改善生態(tài)環(huán)境的動力，還可以幫助受害人不再承受不利影響。水土保持法用于規(guī)制環(huán)境損害行為和后果，主要任務是預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水旱風沙災害，改善生態(tài)環(huán)境。

2.3 范圍屬性不同

民法典屬于民法范圍，被譽為“社會生活的百科全書”，作為社會的基本法，是民族精神和時代精神的立法表達。民法典的頒布，全面提升了國家治理能力現(xiàn)代化水平，呼應了我國國情的現(xiàn)實需要，是維護人民權益的客觀需要。水土保持法屬于行政法范圍，是水土保持行業(yè)管理的基本法，對生態(tài)環(huán)境和美麗中國建設具有重要的作用。

3 民法典對水土保持提出新要求

3.1 強化生態(tài)文明思想

黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位更加明確，有利于把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，把生態(tài)文明思想貫穿于“四個全面”戰(zhàn)略布局。民法典當中有30個條文涉及民事主體的生態(tài)環(huán)境保護義務，旨在推進生態(tài)文明思想落地生根。

水土保持是生態(tài)文明的重要組成部分，是生態(tài)文明思想的踐行載體。要貫徹落實民法典的“綠色條款”，就必須堅持生態(tài)保護原則，履行生態(tài)保護義務，落實生態(tài)保護要求，建立生態(tài)環(huán)境侵權責任制度，進一步強化生態(tài)文明思想在水土保持中落地見效。要全面貫徹落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，就必須堅持人與自然和諧共生，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，科學推進水土流失綜合治理，加強人為水土流失監(jiān)管，強化水土保持監(jiān)測評價和預報預警，創(chuàng)新水土保持機制體制，形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，為社會提供更多優(yōu)質(zhì)水土保持生態(tài)產(chǎn)品，增加人民獲得感、幸福感、安全感，構建水土保持新發(fā)展格局。

3.2 完善水土保持法規(guī)

民法典對從事生態(tài)民事活動的主體進行了規(guī)定，涵蓋了“環(huán)境污染者”“破壞生態(tài)者”“生態(tài)修復者”“損害賠償者”等全部民事主體。民法典以“污染環(huán)境，破壞生態(tài)”為客觀事實，以“故意”為主觀條件，規(guī)定只要侵權人的行為使環(huán)境質(zhì)量降低，以及侵權人對資源不合理的開發(fā)利用而造成了生態(tài)破壞，都應當承擔侵權責任。同時，民法典規(guī)定民事主體從事民事活動，應當遵循誠信原則，秉持誠實，恪守承諾。

我國生態(tài)環(huán)境保護立法中存在著大量民事法律規(guī)范，尤其是在我國先有環(huán)境保護立法、后有民事立法的背景下，出臺的30多部資源環(huán)境類立法(包括水土保持法)中的民事法律規(guī)范缺乏協(xié)同性。民法典的實施，為解決水土保持法因缺乏相關條例而產(chǎn)生的執(zhí)法上的困難創(chuàng)造了條件，為加強水土保持信用監(jiān)管提供了法律依據(jù)。要根據(jù)民法典相關規(guī)定，修改完善水土保持法規(guī)，按照“功能協(xié)同”到“權利協(xié)同”思路，構建新型水土保持民事權利體系，規(guī)范水土保持執(zhí)法。要完善生產(chǎn)建設項目水土保持承諾制和信用監(jiān)管規(guī)章制度，加大水土保持民事主體監(jiān)管力度，加強生態(tài)環(huán)境保護。

3.3 拓寬費用賠償范圍

民法典對生態(tài)破壞的懲罰和賠償進行了明確規(guī)定，尤其是公益訴訟賠償，明確違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家有權請求侵權人賠償損失和費用。同時對賠償損失和費用進行細化，規(guī)定包括受到損壞至修復完成期間服務功能喪失導致的損失，永久性損害造成的損失，損害調(diào)查和鑒定評估費用，以及清除污染、修復費用，防止損害發(fā)生擴大所支出的合理費用。

水土保持法第三十二條規(guī)定，在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。水土保持法第五十六條規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動造成水土流失，不進行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔。

與民法典相比，水土保持法未明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查和鑒定評估費用”“防止損害發(fā)生擴大所支出的合理費用”等水土保持損害相關費用問題。應當以民法典為法理依據(jù)，對水土保持補償費的繳納范圍和具體事項予以健全完善，將“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查和鑒定評估費用”“防止損害發(fā)生擴大所支出的合理費用”納入水土保持補償費征收范圍，強化水土保持損害賠償責任，提升違法成本，加大懲戒力度，為水土保持生態(tài)保護提供更有力的法律保障。