基于河長(zhǎng)制的濱州市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀分析

李苗苗，胡曉蕾，徐 鵬，張 強(qiáng)

(濱州市水利局，山東 濱州 256603)

2016年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，以此為標(biāo)志探索近十年的河長(zhǎng)制從原來(lái)的應(yīng)急之策上升為國(guó)家意志[1]，體現(xiàn)了各級(jí)各部門保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、恢復(fù)水生態(tài)的堅(jiān)定決心。2017年4月，濱州市迅速出臺(tái)了《濱州市全面實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》，提出了“治理污水、整治八亂、控水節(jié)水、生態(tài)提升、依法管護(hù)”五大行動(dòng)方案，在全省率先創(chuàng)立了河道警長(zhǎng)制，率先建成了河長(zhǎng)制信息平臺(tái)并投入運(yùn)行，率先完成了各級(jí)河道公示牌的安裝，率先開(kāi)展了示范河湖創(chuàng)建，取得了顯著成效。河長(zhǎng)制建立了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系和相應(yīng)的制度體系，有力推進(jìn)了河湖治理保護(hù)各項(xiàng)工作[2]。

小流域作為一個(gè)基本的自然地理單元，對(duì)河流水系生態(tài)建設(shè)具有“源頭一公里”的重要意義，沒(méi)有小流域的生態(tài)清潔，就沒(méi)有大流域的生態(tài)清潔[3]。生態(tài)清潔小流域建設(shè)是新時(shí)期小流域治理的主要形式，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)小流域進(jìn)行綜合治理、系統(tǒng)保護(hù)和開(kāi)發(fā)，提供了水質(zhì)保護(hù)、防洪減災(zāi)、水環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)目標(biāo)的“一攬子”解決方案[4]。以河長(zhǎng)制為抓手，開(kāi)展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，是解決小流域水土流失問(wèn)題的重要突破口，也是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、打贏河湖治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。

1 濱州市生態(tài)清潔小流域建設(shè)現(xiàn)狀

2018年12月，山東省水利廳印發(fā)《山東省生態(tài)清潔小流域建設(shè)規(guī)劃(2018—2035年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，作為全省生態(tài)清潔小流域建設(shè)的指導(dǎo)性文件，提出了2018—2035年山東省生態(tài)清潔小流域建設(shè)指導(dǎo)思想與目標(biāo)，明確了建設(shè)規(guī)模、總體布局和實(shí)施進(jìn)度。《規(guī)劃》對(duì)生態(tài)清潔小流域內(nèi)涵的說(shuō)明是：在傳統(tǒng)小流域治理概念的基礎(chǔ)上，把小流域作為一個(gè)完整的“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)系統(tǒng)論、景觀生態(tài)學(xué)、水土保持學(xué)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和可持續(xù)發(fā)展等理論，結(jié)合流域地形地貌特點(diǎn)、土地利用方式和水土流失的不同形式，以及面源污染物來(lái)源及其遷移特征，以水源保護(hù)為中心，以流域內(nèi)水資源、土地資源、生物資源承載力為基礎(chǔ)，以調(diào)整人為活動(dòng)為重點(diǎn)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則。

濱州市位于山東省北部、魯北平原、黃河三角洲腹地，分為南部山區(qū)、中部黃泛平原和北部沿海灘涂區(qū)，河道縱橫且降雨集中，水土流失較為嚴(yán)重[5]。從2018年起，濱州市積極落實(shí)《規(guī)劃》要求，大力開(kāi)展了生態(tài)清潔小流域建設(shè)，截至2020年底，共完成6個(gè)生態(tài)清潔小流域建設(shè)項(xiàng)目，即惠民縣李莊鎮(zhèn)東牛片區(qū)水土保持生態(tài)文明重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、鄒平市姜洞小流域治理工程、濱城區(qū)秦皇臺(tái)鄉(xiāng)韓墩五干渠生態(tài)清潔小流域綜合治理項(xiàng)目、沾化區(qū)胡營(yíng)河富國(guó)片區(qū)水土保持項(xiàng)目、鄒平市淦溝河小流域(臨池段)治理工程、陽(yáng)信縣侯家溝小流域治理工程，生態(tài)清潔小流域建設(shè)總規(guī)模25.35 km2。經(jīng)過(guò)積極探索實(shí)踐，濱州市積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但還處在生態(tài)清潔小流域建設(shè)啟動(dòng)階段。目前生態(tài)清潔小流域建設(shè)未覆蓋全市，有兩個(gè)縣區(qū)尚未開(kāi)展工作，且未編制指導(dǎo)全市生態(tài)清潔小流域建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，在進(jìn)一步開(kāi)展生態(tài)小流域建設(shè)方面還存在一些困難。

2 生態(tài)清潔小流域建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 資金投入不足

濱州市不屬于國(guó)家級(jí)重點(diǎn)治理區(qū)和預(yù)防區(qū)，2015年以來(lái)一直沒(méi)有得到國(guó)家水土流失治理項(xiàng)目資金補(bǔ)助。2018—2020年，作為水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的主要投資渠道，省、市財(cái)政資金分別投資400萬(wàn)元進(jìn)行生態(tài)清潔小流域建設(shè)，另有縣級(jí)自籌資金287萬(wàn)元，共建成生態(tài)清潔小流域6條，總建設(shè)面積25.35 km2。生態(tài)清潔小流域單位面積投資不足45萬(wàn)元/km2，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量偏低，配套設(shè)施不健全，未能建成精品工程，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，水土流失治理效果有限。隨著2019年全市實(shí)行涉農(nóng)資金整合，爭(zhēng)取治理資金愈發(fā)困難，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水土流失治理任務(wù)所需。同時(shí)，水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理的政策落實(shí)不到位，加之民營(yíng)資本投入體制機(jī)制不健全，直接影響了生態(tài)清潔小流域建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模及水平。

2.2 部門之間聯(lián)合力度小

生態(tài)清潔小流域建設(shè)在傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)、植樹(shù)造林、坡面水系治理、攔沙堰壩等水土流失治理措施的基礎(chǔ)上，增加了農(nóng)村人居環(huán)境改善和水生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容。小流域治理涉及多個(gè)行業(yè)，牽涉多個(gè)部門，需要將水利、農(nóng)業(yè)、自然資源、環(huán)保等多部門項(xiàng)目及資金整合起來(lái)，對(duì)各部門之間的協(xié)作提出了較高要求。長(zhǎng)期以來(lái)，水利部門“單打獨(dú)斗”、部門之間聯(lián)動(dòng)不足，生態(tài)清潔小流域建設(shè)比較重視水土流失治理，而對(duì)面源污染治理、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境提升等整體治理欠缺考慮。

2.3 缺乏有效的管護(hù)機(jī)制

濱州市水土流失有反復(fù)性強(qiáng)、季節(jié)性強(qiáng)、潛伏性強(qiáng)等特點(diǎn)，水土保持重點(diǎn)區(qū)域主要集中在引黃灌區(qū)渠首所在的幾個(gè)縣區(qū)及鄒平市南部山丘區(qū)。引黃灌區(qū)年年進(jìn)行渠道清淤，泥沙堆積在渠首、輸沙渠或沉沙池兩側(cè)，形成了大面積的棄沙高地，泥沙堆積裸露，缺乏及時(shí)的水土保持措施管護(hù)；堆積棄沙導(dǎo)致周邊土地沙化、環(huán)境惡化、排水河道淤積等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸加劇，引黃灌區(qū)水土流失現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，在鄒平市南部山丘區(qū)，仍有大面積的裸露荒山，由于缺乏有效的管護(hù)機(jī)制，雨季集中降水及其引起的水土流失都對(duì)水土保持設(shè)施造成損害，建成的水土流失防治措施難以長(zhǎng)久發(fā)揮效益。重點(diǎn)引黃渠道沿線和山區(qū)“邊治理邊破壞”“年年治理不見(jiàn)治”的現(xiàn)象嚴(yán)重。

3 河長(zhǎng)制對(duì)生態(tài)清潔小流域建設(shè)的支持作用

3.1 提供制度保障

河長(zhǎng)制構(gòu)建了責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序的工作機(jī)制，為推動(dòng)生態(tài)清潔小流域建設(shè)提供了制度保障?！稙I州市全面實(shí)行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》明確要求：設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河長(zhǎng)，作為河湖管理保護(hù)的直接責(zé)任人，市委書(shū)記、市長(zhǎng)擔(dān)任總河長(zhǎng)，市委副書(shū)記、常務(wù)副市長(zhǎng)、分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作副市長(zhǎng)擔(dān)任副總河長(zhǎng)；將“治理水土流失”“建設(shè)生態(tài)清潔小流域”列為河長(zhǎng)制主要任務(wù)之一，并明確市水利局為牽頭單位，發(fā)改、財(cái)政、住建等八個(gè)部門為參與單位，各縣區(qū)政府負(fù)責(zé)落實(shí)，搭建多部門參與的小流域水土流失治理平臺(tái)；定期或不定期召開(kāi)河長(zhǎng)制會(huì)議，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題，掌握巡查、跟蹤工作進(jìn)展情況，并由各級(jí)河長(zhǎng)督促落實(shí)，逐級(jí)夯實(shí)責(zé)任。

3.2 夯實(shí)基礎(chǔ)工作

河湖岸線涉及水利、交通、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門，推行河長(zhǎng)制前，“九龍治水”的管理狀態(tài)導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象出現(xiàn)[2]。生態(tài)清潔小流域建設(shè)涉及多行業(yè)、多部門，建設(shè)內(nèi)容多且標(biāo)準(zhǔn)高，所需資金量大，單靠水利水保部門難以按規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施[4]，小流域治理常遭遇“無(wú)地可用”的困境。而河長(zhǎng)制開(kāi)展河湖管理保護(hù)范圍劃定、實(shí)施岸線利用管理規(guī)劃、強(qiáng)化河湖岸線空間管控，通過(guò)埋設(shè)界碑、界樁等具體措施，為開(kāi)展生態(tài)清潔小流域建設(shè)明確了空間界限。河長(zhǎng)制五大行動(dòng)中“整治八亂”的首要任務(wù)就是劃定河湖及水利工程管護(hù)范圍，從而嚴(yán)格水域岸線用途管制，集中清理了亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等“八亂”行為。截至2020年底，濱州市全部完成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河流管理范圍劃定工作，劃界河流(段)及湖泊457條，總長(zhǎng)度4 820 km，完成了21條市級(jí)重要河湖“一河一策”和18條河流岸線利用管理規(guī)劃方案編制并組織實(shí)施。

3.3 搭建監(jiān)管平臺(tái)

生態(tài)清潔小流域建設(shè)完成后移交地方政府或河道管理單位，常因人員、技術(shù)等原因無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。河長(zhǎng)制通過(guò)建立由上到下的組織體系、健全河湖管理相關(guān)制度、強(qiáng)化對(duì)河湖長(zhǎng)的考核問(wèn)責(zé)，搭建了生態(tài)清潔小流域建設(shè)的監(jiān)管平臺(tái)。作為河湖生態(tài)提升的重要組成部分，生態(tài)清潔小流域建設(shè)及管理被納入到河湖監(jiān)管范圍內(nèi)，監(jiān)管主體由行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)移至地方各級(jí)黨委、政府，大大提升了監(jiān)管效能。通過(guò)落實(shí)河湖管理保護(hù)制度、設(shè)立河湖長(zhǎng)公示牌、公開(kāi)監(jiān)督電話、啟用“巡河App”問(wèn)題直報(bào)等措施，強(qiáng)化了行政督察與社會(huì)監(jiān)督，形成了良好的監(jiān)督氛圍。截至2020年底，全市555條河渠湖庫(kù)納入河湖長(zhǎng)制管理，設(shè)立市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)河湖長(zhǎng)4 376位，聘請(qǐng)民間河長(zhǎng)與義務(wù)河長(zhǎng)316名，配備管護(hù)人員900名，使生態(tài)清潔小流域管理與維護(hù)實(shí)現(xiàn)了“有人辦事”。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著河長(zhǎng)制由“有名”到“有實(shí)”的推進(jìn)，很多河道渠系實(shí)現(xiàn)了從“沒(méi)人管”到“有人管”、從“分散管”到“統(tǒng)一管”、 從“管不住”到“管得好”的轉(zhuǎn)變[2]。在整治河湖“臟亂差”、克服監(jiān)管“寬松軟”問(wèn)題后，河長(zhǎng)制的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)為提升河湖治理品質(zhì)、恢復(fù)河湖生態(tài)功能、實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展，逐步形成了有利于河湖健康的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，這個(gè)過(guò)程對(duì)生態(tài)清潔小流域建設(shè)起到了關(guān)鍵作用。

圍繞生態(tài)清潔小流域建設(shè)，河長(zhǎng)制應(yīng)著力加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：一是加大資金投入，以以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式調(diào)動(dòng)地方政府水土流失治理積極性；二是整合各部門力量，由政府主導(dǎo)進(jìn)行流域統(tǒng)一規(guī)劃，捆綁整合水利、自然資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門項(xiàng)目和資金，共同推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)；三是強(qiáng)化河長(zhǎng)制督導(dǎo)考核，將各縣區(qū)生態(tài)清潔小流域建設(shè)與管理納入考核內(nèi)容，加強(qiáng)同水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估的銜接。