“深”耕細作 “圳”美潤澤
——深圳市生產建設項目水土流失防治成效

高 陽，林 軍

(深圳市水務局 水土保持處，廣東 深圳 518036)

深圳，地處南海之濱、珠江口東岸，依水而生、因水得名，河川密布。深圳，中國改革開放的精彩縮影，世界城市發(fā)展史上的奇跡。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，大規(guī)模開發(fā)建設和無序管理，在20世紀90年代初期也造成了大面積的水土流失，水土資源一度遭到嚴重破壞，成為影響民生福祉的痛點和短板[1-8]。

2011年3月1日，水土保持法修訂實施后，深圳市各級水土保持部門以此為契機，直面問題，奮力破解開發(fā)建設與水土保持之間的突出矛盾，將水土保持管理擺在生態(tài)文明建設的高度，不斷創(chuàng)新治理模式，著力建立綜合防治體系，水土保持生態(tài)建設工作取得顯著成效，為經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了堅實的基礎和生態(tài)安全保障，水土流失面積從2009年的104.3 km2下降至2019年的39.17 km2，凈減65.13 km2。同時，充分利用特區(qū)立法權，順應“放管服”需求，修訂、完善《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》，出臺系列配套法律法規(guī)文件，實現(xiàn)了生產建設項目水土流失防治從方案審批—后續(xù)設計—監(jiān)測監(jiān)管—專項驗收的“全鏈條”管理[9]，蹄疾步穩(wěn)地推進水土流失監(jiān)管智慧化、科技化、可量化，加快水土保持生態(tài)建設步伐，實現(xiàn)了以水潤城、以土養(yǎng)生。

1 深圳市生產建設項目水土流失防治的主要做法

1.1 理順體制機制，構建城市水土保持管理新格局

深圳歷來高度重視水土保持管理工作。1996年，市政府將水土保持職能統(tǒng)一劃歸市水務局，并于同年9月批準設立市水土保持辦公室，由市水務局代管。1997年，市政府成立市水土保持工作領導小組，進一步加強水土保持統(tǒng)籌管理力度。2001年機構改革時批準市水務局內設水土保持處(外掛市水保辦牌子)，在各區(qū)也成立了相應的水土保持機構，形成“一市十二區(qū)”(含前海、深汕合作區(qū))水土保持管理機構框架。2002年，在全國首創(chuàng)城市水土保持監(jiān)督管理市場化運作新模式，通過“政府購買服務”的方式委托社會企業(yè)對水土流失進行監(jiān)測，成立了市水土保持監(jiān)測總站，并推動寶安、龍崗、福田、南山、羅湖、光明、坪山、龍華、大鵬、前海10區(qū)以相同模式先后成立了監(jiān)測分站，其中鹽田區(qū)監(jiān)測分站由區(qū)編委批準成立，建立起覆蓋深圳全市的水土保持監(jiān)督監(jiān)測網(wǎng)絡，為動態(tài)監(jiān)測水土流失和及時治理隱患奠定了基礎。

1.2 修訂法律法規(guī)，健全水土流失防治規(guī)范標準

法不嚴則不治,令不行則不嚴。只有完善的法制才能有效規(guī)避履職風險，使全市水土保持行業(yè)的管理者、從業(yè)者有“底氣”、有“底牌”地落實水土流失防控和治理，有法可依地規(guī)范行政相對人權利義務。2017年和2019年，依據(jù)水保法和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，兩次修訂《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》，大力推行生產建設項目水土保持方案備案承諾制，使深圳超80%項目已由審批改為備案管理，水土保持事中事后監(jiān)管轉向減審批、強備案、優(yōu)服務、重承諾。在全國率先以市政府名義出臺《深圳市生產建設項目水土保持管理規(guī)定》，明晰各政府部門的責任分工，打通法律法規(guī)與各行業(yè)管理的“最后一公里”；2020年，印發(fā)實施《深圳市生產建設項目水土保持專業(yè)初步設計與施工圖設計指引(試行)》，在全國率先對生產建設項目初步設計水土保持專篇提出明確的設計指引，推動生產建設項目水土保持設計從可行性研究方案深度到施工圖設計深度，極大地提高了水土保持措施的可操作性和精確性。

水保法修訂實施10年中，深圳先后編制印發(fā)生產建設項目水土保持方案編制指南、生產建設項目水土保持方案備案指引、深圳市生產建設項目水土保持設施驗收指引、深圳市生產建設項目水土保持技術規(guī)范、深圳市水土保持區(qū)域評估實施指引等重要地方性標準、技術規(guī)范性文件20余份，為深圳生產建設項目水土流失防治提供了指導性文件和行動依據(jù)，實現(xiàn)了生產建設項目水土流失事中事后監(jiān)管的精細化、規(guī)范化和標準化。

1.3 強化過程監(jiān)管，嚴厲查處水保違法違規(guī)行為

強化生產建設項目水土保持事中事后監(jiān)管，建立水土保持日常監(jiān)督檢查、汛前專項檢查、隨機抽查、違法移交和聯(lián)合懲戒全鏈條、多維度監(jiān)管制度。2020年度，在全國首創(chuàng)生產建設項目“紅、黃、綠”監(jiān)管方式，實現(xiàn)了深圳在建生產建設項目“一張圖、一表單、一臺賬、一張網(wǎng)”的“四個一”綜合監(jiān)管模式，實現(xiàn)了1 559個在建生產建設項目檢查全覆蓋(含深汕合作區(qū)生產建設項目47個)，出動4 089人次，檢查發(fā)現(xiàn)存在水土流失隱患的項目 782個，下發(fā)整改通知書118份，移交執(zhí)法項目48個。

按照《深圳市生產建設項目水土流失隱患風險等級劃分》明確的裸露地表面積、項目堆土(渣)量、項目匯水面積、邊坡高度四個因子及動土量等因素，確定69個監(jiān)管紅牌項目，突出重點，加大對風險等級高的項目的監(jiān)督檢查頻次，提高檢查人員層級，便于及時發(fā)現(xiàn)水土流失隱患，及時督促整改，從制度上減少重大水土流失危害事件的發(fā)生概率。

組織開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，以懲治“未批先建”“未驗先投”“未開展水土保持后續(xù)設計”“未按要求落實水土保持措施”“已造成水土流失危害”等違法違規(guī)行為為重點，及時發(fā)現(xiàn)，嚴格認定，嚴肅查處，做到查處一批、震懾一片、帶動全局。將水土保持違法違規(guī)行為納入“信用中國”等統(tǒng)一信用信息平臺、記入誠信檔案、納入水土保持“重點關注”和“黑名單”，使違法主體“一處受罰、處處受限”[10]。

1.4 推行齊抓共管，推動水土流失監(jiān)管智慧化

按照“誰家孩子誰抱走”的原則，市區(qū)水務主管部門聯(lián)合住建、交通、城管、電力等行業(yè)主管部門，對其所轄生產建設項目水土保持工作開展聯(lián)合執(zhí)法和檢查，既減少了對企業(yè)、項目正常生產建設的干擾，又推動了水土保持全行業(yè)的齊抓共管。推動水務工程水土保持檢查與質量安全檢查并行，實施水務工程水土保持“紅黑榜”等手段，刀刃向內，解決水務工程帶水施工，易造成水土流失入河入庫入渠的問題，為深圳市“水清岸綠、魚翔淺底”的水環(huán)境治理貢獻突出力量。

基于水利部“天地一體化”平臺建設，圍繞水土保持“強監(jiān)管、補短板”的工作思路，利用衛(wèi)星遙感、地理信息、移動智能終端、無人機等“天地一體化”技術手段，對深圳域(含深汕合作區(qū))開展水土流失遙感調查工作，全面掌握深圳水土流失類型、分布、面積、強度等情況。同時，以水土流失遙感監(jiān)測成果為依據(jù)，對自然水土流失及生產建設活動造成的水土流失進行分類、分級管理，通過現(xiàn)場復核、隱患整改、違法查處等，實現(xiàn)水土保持監(jiān)管的全覆蓋。深圳市水土保持信息化建設項目已獲得批復概算3 606萬元，可實現(xiàn)水土保持業(yè)務管理的“可視、可知、可控、可預測”，逐步打造具有深圳特色、引領全國的水土保持信息化體系，預計2021年度建成使用。

1.5 加強國策宣傳，提高全民水土保持意識

宣重于罰，管重于治。城市水土流失一旦形成，其導致的災害和損失是不可逆的，是不具有補救意義的。對于城市水土流失前端防治是首要，防治的根本在于影響人的行為，因此宣傳在城市水土保持工作中便占據(jù)了舉足輕重的地位。深圳在水土保持宣傳方面堅持走多層次、多渠道、全方位之路，以“水土保持入工地”“水土保持入社區(qū)”“水土保持入學?！薄八帘３秩朦h?！睘橹黝}，依托深圳市水土保持科技示范園的公益平臺(2011—2021年入園參觀人次共計36.21萬人次)，通過上門服務、座談、執(zhí)法檢查、普法活動等面對特定行政相對人和普通社會公眾的宣傳，認真聽取開發(fā)建設單位和社會公眾的意見和建議，盡可能爭取行政相對人對水土保持工作的理解和支持，把法律對水土保持的各項規(guī)定轉變?yōu)樾姓鄬θ说淖杂X行為，把保持水土變?yōu)樯鐣姷囊环N習慣意識，形成全社會關注水土保持、全社會抵制破壞水土保持的良好氛圍，將水土保持、生態(tài)文明建設落到實處，惠及民生。

2 深圳生產建設項目水土流失防治的短板和思考

生態(tài)治理，道阻且長，行則將至。深圳水土保持工作雖然取得了一定成績，但以下幾個方面仍需進一步完善、提高。

2.1 水土保持法規(guī)體系建設需進一步完善

立法是深圳水土保持工作最頂層的設計，是所有管理手段的來源和依據(jù)。自2018年以來，深圳優(yōu)化營商環(huán)境，推進政府職能轉變，加大行政審批“放管服”力度，啟動“深圳90”改革(即建設項目從立項到施工許可,政府部門的審批時間不超過90個工作日)；2019年修訂的《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》與實際工作出現(xiàn)部分距離，如備案制作為行政審批制度改革的新成果在現(xiàn)行法規(guī)中尚未體現(xiàn)，在法規(guī)體系中仍處于空白，對違反備案相關程序的行為尚缺乏制約手段，且違法處罰額度偏低，達不到應有的威懾力，對全市水土保持監(jiān)督執(zhí)法造成一定阻力。

2.2 行政審批制度改革后監(jiān)管模式亟待建立

近5年來，深圳不斷將簡政放權向縱深推進，持續(xù)加大政府系統(tǒng)改革力度，深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，進一步取消、下放、轉移審批服務事項，進一步探索水土保持方案行政管理新路徑。目前，全市所有企業(yè)投資項目以及不在基本生態(tài)控制線范圍內的政府投資項目已全部實行水土保持方案備案管理，即來即辦。一方面極大地提升了行政效率，有利于更好地激發(fā)市場主體活力，但另一方面實行告知性備案后水土保持方案的質量把控、建設項目信息的正確傳遞在事前均不在水務部門有效管理范疇，給后續(xù)水土保持事中事后監(jiān)管提出了更高要求，切實服務于“放管服”改革的監(jiān)管模式亟待建立。

2.3 生產建設項目水土流失監(jiān)管方式需進一步完善

目前全市生產建設項目水土流失防治主要依靠人工現(xiàn)場巡查，水土流失情況主要依靠人工經(jīng)驗判斷，水土流失危害也是事后處置，無法滿足全覆蓋、高頻率日常檢查和臺風、暴雨等特殊天氣條件下的巡查要求，水土保持監(jiān)管實效有限，難以適應當前水土保持工作高效管理需要，急需依靠高科技手段提升水土保持監(jiān)管效能。另外，針對城市人為水土流失的研究成果較少，生產建設項目水土流失無便捷測定的量化指標，相關技術標準、導則等多在探索階段，無國內外成熟的模式可以借鑒，均需要深圳依據(jù)自身特色去探索、完成。

3 深圳城市水土保持發(fā)展的未來展望

水保法修訂實施10年來,深圳城市水土保持，特別是生產建設項目水土流失防治取得了長足的進展和成效。未來，特別是承前啟后的“十四五”期間，深圳市水土保持工作堅持以問題為導向，以“強監(jiān)管、補短板”為重點，以“革新體制機制”為抓手，從生產建設項目水土流失防治的“法、財、人、技、宣”五點入手，多措并舉，綜合施策，不斷推動深圳市水土保持工作再上新臺階[11-17]。

3.1 法——完善水土保持法規(guī)制度體系

緊扣生產建設項目施工期水土流失防治特點，探索建立符合深圳建設特點的水土流失防治的法規(guī)、制度、技術、標準、管理體系，系統(tǒng)解決水土保持措施落地的問題。啟動《深圳經(jīng)濟特區(qū)水土保持條例》全面修訂工作，針對生產建設項目水土保持方案備案、后續(xù)初步設計和施工圖設計、設施驗收、水土保持補償費征繳等條款進行修訂和補充，探索建立符合深圳特點的水土保持監(jiān)管模式，切實落實“放管服”要求，做到“放得下，管得住”。

3.2 財——建立水土保持長效管理機制

從保障生產建設項目水土流失防治的資金需求入手，擬與市發(fā)改評審中心、市住建局造價站共同發(fā)文，明確深圳生產建設項目水土保持費用的組成和占總投資比重范疇。同時，協(xié)調交通、住建、城管和工務等各行業(yè)主管部門依法將審批后的水土保持方案納入各項目主體工程初步設計、施工圖設計環(huán)節(jié)，將施工期水土流失防治內容和要求納入設計、監(jiān)理、施工合同格式文本，壓實建設單位主體責任，建立水土保持的全行業(yè)齊抓共管的長效管理機制。

3.3 人——創(chuàng)建市級水土保持人才專家?guī)?/h3>

專家作為生產建設項目水土保持“放管服”改革中的重要一環(huán)，對于水土保持措施設計、水土流失應急處理等均有重大作用。建立專家類別齊全、專家數(shù)量較為充足的市級水土保持專家數(shù)據(jù)庫，可以有效保障市、區(qū)水務主管部門及各建設單位開展生產建設項目水土保持方案的技術評審工作，并通過設置針對專家技術評審的獎懲措施，真正讓技術為生產服務，讓專家為政府把關，筑牢、管好水土保持方案事前技術審查的第一道關，使水土保持方案的各項設計能夠有效落地。同時，為生產建設項目水土保持事中事后監(jiān)管提供技術支撐，保障后續(xù)強監(jiān)管的專家支撐力量，并通過各專業(yè)專家的交流、探討，明晰城市水土保持的工作邊界和內容，推動城市水土保持工作不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

3.4 技——推動水土流失監(jiān)管信息化智慧化

緊緊圍繞深圳水土保持工作發(fā)展定位，以不斷提升信息化和水土保持業(yè)務工作的深度融合為重點，以“健全智能感知體系、實現(xiàn)水土保持數(shù)據(jù)資源整合與共享、搭建水土保持智慧監(jiān)管平臺、提升水土保持科技示范園信息服務、完善水土保持信息化運行管理制度”為建設目標，通過針對生產建設項目重點土石方作業(yè)面進行視頻監(jiān)控、沉沙排水口安裝SS在線監(jiān)測設備、覆蓋深圳域的高分遙感影像水土流失調查、水土流失AI識別等高科技手段，構建與部、省、區(qū)、街道以及市相關職能部門橫縱向對接、具有深圳特色的水土保持監(jiān)督管理信息一體化系統(tǒng)，以全面提升水土保持監(jiān)管效能，防范人為水土流失風險，提高水土保持監(jiān)管手段的科技含量和監(jiān)管效率，推進城市水土保持工作從“傳統(tǒng)水?！边M入“智慧水?！睍r代。

3.5 宣——創(chuàng)新水土保持國策宣傳和理論研究

基于深圳水土保持信息化建設，打造水土保持科技示范園網(wǎng)站和手機App等新型宣傳渠道，同步互動，拓展宣傳輻射功能，通過互聯(lián)網(wǎng)，提高水土保持科普宣傳輻射范圍，強化全民水土保持意識和理念。深化城市水土保持理論研究，如城市土壤侵蝕模數(shù)研究等城市水土流失規(guī)律原理研究、極端天氣條件下水土保持措施效益評價和分析等，鼓勵城市水土保持各種新技術、新材料和新設備的開發(fā)利用，特別是城市雨洪資源的有效利用以減輕城市內澇和缺水問題、建筑垃圾等廢棄物綜合利用、水土流失量化監(jiān)管設備研發(fā)等。

萬里征程風正勁，千鈞重任再揚帆。2020年是深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年，2021年是“十四五”開局之年，站在歷史新起點上，深圳將再燃激情，再闖新路，成為展示“中國之治”的深圳力量，搶抓粵澳港大灣區(qū)和中國特色社會主義先行示范區(qū)“雙區(qū)驅動”重大歷史機遇，率先探索全面建設可持續(xù)發(fā)展先鋒的新路徑。深圳四十正青春，水保事業(yè)再發(fā)展，繼續(xù)勇當城市水土保持的排頭尖兵。