“深”耕細(xì)作 “圳”美潤(rùn)澤
——深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治成效

高 陽(yáng)，林 軍

(深圳市水務(wù)局 水土保持處，廣東 深圳 518036)

深圳，地處南海之濱、珠江口東岸，依水而生、因水得名，河川密布。深圳，中國(guó)改革開(kāi)放的精彩縮影，世界城市發(fā)展史上的奇跡。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)和無(wú)序管理，在20世紀(jì)90年代初期也造成了大面積的水土流失，水土資源一度遭到嚴(yán)重破壞，成為影響民生福祉的痛點(diǎn)和短板[1-8]。

2011年3月1日，水土保持法修訂實(shí)施后，深圳市各級(jí)水土保持部門(mén)以此為契機(jī)，直面問(wèn)題，奮力破解開(kāi)發(fā)建設(shè)與水土保持之間的突出矛盾，將水土保持管理擺在生態(tài)文明建設(shè)的高度，不斷創(chuàng)新治理模式，著力建立綜合防治體系，水土保持生態(tài)建設(shè)工作取得顯著成效，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和生態(tài)安全保障，水土流失面積從2009年的104.3 km2下降至2019年的39.17 km2，凈減65.13 km2。同時(shí)，充分利用特區(qū)立法權(quán)，順應(yīng)“放管服”需求，修訂、完善《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》，出臺(tái)系列配套法律法規(guī)文件，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治從方案審批—后續(xù)設(shè)計(jì)—監(jiān)測(cè)監(jiān)管—專項(xiàng)驗(yàn)收的“全鏈條”管理[9]，蹄疾步穩(wěn)地推進(jìn)水土流失監(jiān)管智慧化、科技化、可量化，加快水土保持生態(tài)建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)了以水潤(rùn)城、以土養(yǎng)生。

1 深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的主要做法

1.1 理順體制機(jī)制，構(gòu)建城市水土保持管理新格局

深圳歷來(lái)高度重視水土保持管理工作。1996年，市政府將水土保持職能統(tǒng)一劃歸市水務(wù)局，并于同年9月批準(zhǔn)設(shè)立市水土保持辦公室，由市水務(wù)局代管。1997年，市政府成立市水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持統(tǒng)籌管理力度。2001年機(jī)構(gòu)改革時(shí)批準(zhǔn)市水務(wù)局內(nèi)設(shè)水土保持處(外掛市水保辦牌子)，在各區(qū)也成立了相應(yīng)的水土保持機(jī)構(gòu)，形成“一市十二區(qū)”(含前海、深汕合作區(qū))水土保持管理機(jī)構(gòu)框架。2002年，在全國(guó)首創(chuàng)城市水土保持監(jiān)督管理市場(chǎng)化運(yùn)作新模式，通過(guò)“政府購(gòu)買服務(wù)”的方式委托社會(huì)企業(yè)對(duì)水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)，成立了市水土保持監(jiān)測(cè)總站，并推動(dòng)寶安、龍崗、福田、南山、羅湖、光明、坪山、龍華、大鵬、前海10區(qū)以相同模式先后成立了監(jiān)測(cè)分站，其中鹽田區(qū)監(jiān)測(cè)分站由區(qū)編委批準(zhǔn)成立，建立起覆蓋深圳全市的水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水土流失和及時(shí)治理隱患奠定了基礎(chǔ)。

1.2 修訂法律法規(guī)，健全水土流失防治規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

法不嚴(yán)則不治,令不行則不嚴(yán)。只有完善的法制才能有效規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)，使全市水土保持行業(yè)的管理者、從業(yè)者有“底氣”、有“底牌”地落實(shí)水土流失防控和治理，有法可依地規(guī)范行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。2017年和2019年，依據(jù)水保法和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的要求，兩次修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》，大力推行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒赋兄Z制，使深圳超80%項(xiàng)目已由審批改為備案管理，水土保持事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向減審批、強(qiáng)備案、優(yōu)服務(wù)、重承諾。在全國(guó)率先以市政府名義出臺(tái)《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理規(guī)定》，明晰各政府部門(mén)的責(zé)任分工，打通法律法規(guī)與各行業(yè)管理的“最后一公里”；2020年，印發(fā)實(shí)施《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專業(yè)初步設(shè)計(jì)與施工圖設(shè)計(jì)指引(試行)》，在全國(guó)率先對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)水土保持專篇提出明確的設(shè)計(jì)指引，推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)計(jì)從可行性研究方案深度到施工圖設(shè)計(jì)深度，極大地提高了水土保持措施的可操作性和精確性。

水保法修訂實(shí)施10年中，深圳先后編制印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制指南、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒钢敢⑸钲谑猩a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收指引、深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范、深圳市水土保持區(qū)域評(píng)估實(shí)施指引等重要地方性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范性文件20余份，為深圳生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治提供了指導(dǎo)性文件和行動(dòng)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失事中事后監(jiān)管的精細(xì)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

1.3 強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)厲查處水保違法違規(guī)行為

強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中事后監(jiān)管，建立水土保持日常監(jiān)督檢查、汛前專項(xiàng)檢查、隨機(jī)抽查、違法移交和聯(lián)合懲戒全鏈條、多維度監(jiān)管制度。2020年度，在全國(guó)首創(chuàng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“紅、黃、綠”監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)了深圳在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“一張圖、一表單、一臺(tái)賬、一張網(wǎng)”的“四個(gè)一”綜合監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了1 559個(gè)在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目檢查全覆蓋(含深汕合作區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目47個(gè))，出動(dòng)4 089人次，檢查發(fā)現(xiàn)存在水土流失隱患的項(xiàng)目 782個(gè)，下發(fā)整改通知書(shū)118份，移交執(zhí)法項(xiàng)目48個(gè)。

按照《深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失隱患風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分》明確的裸露地表面積、項(xiàng)目堆土(渣)量、項(xiàng)目匯水面積、邊坡高度四個(gè)因子及動(dòng)土量等因素，確定69個(gè)監(jiān)管紅牌項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，加大對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的項(xiàng)目的監(jiān)督檢查頻次，提高檢查人員層級(jí)，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)水土流失隱患，及時(shí)督促整改，從制度上減少重大水土流失危害事件的發(fā)生概率。

組織開(kāi)展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，以懲治“未批先建”“未驗(yàn)先投”“未開(kāi)展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)”“未按要求落實(shí)水土保持措施”“已造成水土流失危害”等違法違規(guī)行為為重點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格認(rèn)定，嚴(yán)肅查處，做到查處一批、震懾一片、帶動(dòng)全局。將水土保持違法違規(guī)行為納入“信用中國(guó)”等統(tǒng)一信用信息平臺(tái)、記入誠(chéng)信檔案、納入水土保持“重點(diǎn)關(guān)注”和“黑名單”，使違法主體“一處受罰、處處受限”[10]。

1.4 推行齊抓共管，推動(dòng)水土流失監(jiān)管智慧化

按照“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則，市區(qū)水務(wù)主管部門(mén)聯(lián)合住建、交通、城管、電力等行業(yè)主管部門(mén)，對(duì)其所轄生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法和檢查，既減少了對(duì)企業(yè)、項(xiàng)目正常生產(chǎn)建設(shè)的干擾，又推動(dòng)了水土保持全行業(yè)的齊抓共管。推動(dòng)水務(wù)工程水土保持檢查與質(zhì)量安全檢查并行，實(shí)施水務(wù)工程水土保持“紅黑榜”等手段，刀刃向內(nèi)，解決水務(wù)工程帶水施工，易造成水土流失入河入庫(kù)入渠的問(wèn)題，為深圳市“水清岸綠、魚(yú)翔淺底”的水環(huán)境治理貢獻(xiàn)突出力量。

基于水利部“天地一體化”平臺(tái)建設(shè)，圍繞水土保持“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”的工作思路，利用衛(wèi)星遙感、地理信息、移動(dòng)智能終端、無(wú)人機(jī)等“天地一體化”技術(shù)手段，對(duì)深圳域(含深汕合作區(qū))開(kāi)展水土流失遙感調(diào)查工作，全面掌握深圳水土流失類型、分布、面積、強(qiáng)度等情況。同時(shí)，以水土流失遙感監(jiān)測(cè)成果為依據(jù)，對(duì)自然水土流失及生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行分類、分級(jí)管理，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核、隱患整改、違法查處等，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)管的全覆蓋。深圳市水土保持信息化建設(shè)項(xiàng)目已獲得批復(fù)概算3 606萬(wàn)元，可實(shí)現(xiàn)水土保持業(yè)務(wù)管理的“可視、可知、可控、可預(yù)測(cè)”，逐步打造具有深圳特色、引領(lǐng)全國(guó)的水土保持信息化體系，預(yù)計(jì)2021年度建成使用。

1.5 加強(qiáng)國(guó)策宣傳，提高全民水土保持意識(shí)

宣重于罰，管重于治。城市水土流失一旦形成，其導(dǎo)致的災(zāi)害和損失是不可逆的，是不具有補(bǔ)救意義的。對(duì)于城市水土流失前端防治是首要，防治的根本在于影響人的行為，因此宣傳在城市水土保持工作中便占據(jù)了舉足輕重的地位。深圳在水土保持宣傳方面堅(jiān)持走多層次、多渠道、全方位之路，以“水土保持入工地”“水土保持入社區(qū)”“水土保持入學(xué)校”“水土保持入黨?！睘橹黝}，依托深圳市水土保持科技示范園的公益平臺(tái)(2011—2021年入園參觀人次共計(jì)36.21萬(wàn)人次)，通過(guò)上門(mén)服務(wù)、座談、執(zhí)法檢查、普法活動(dòng)等面對(duì)特定行政相對(duì)人和普通社會(huì)公眾的宣傳，認(rèn)真聽(tīng)取開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，盡可能爭(zhēng)取行政相對(duì)人對(duì)水土保持工作的理解和支持，把法律對(duì)水土保持的各項(xiàng)規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓鄬?duì)人的自覺(jué)行為，把保持水土變?yōu)樯鐣?huì)公眾的一種習(xí)慣意識(shí)，形成全社會(huì)關(guān)注水土保持、全社會(huì)抵制破壞水土保持的良好氛圍，將水土保持、生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處，惠及民生。

2 深圳生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的短板和思考

生態(tài)治理，道阻且長(zhǎng)，行則將至。深圳水土保持工作雖然取得了一定成績(jī)，但以下幾個(gè)方面仍需進(jìn)一步完善、提高。

2.1 水土保持法規(guī)體系建設(shè)需進(jìn)一步完善

立法是深圳水土保持工作最頂層的設(shè)計(jì)，是所有管理手段的來(lái)源和依據(jù)。自2018年以來(lái)，深圳優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加大行政審批“放管服”力度，啟動(dòng)“深圳90”改革(即建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到施工許可,政府部門(mén)的審批時(shí)間不超過(guò)90個(gè)工作日)；2019年修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》與實(shí)際工作出現(xiàn)部分距離，如備案制作為行政審批制度改革的新成果在現(xiàn)行法規(guī)中尚未體現(xiàn)，在法規(guī)體系中仍處于空白，對(duì)違反備案相關(guān)程序的行為尚缺乏制約手段，且違法處罰額度偏低，達(dá)不到應(yīng)有的威懾力，對(duì)全市水土保持監(jiān)督執(zhí)法造成一定阻力。

2.2 行政審批制度改革后監(jiān)管模式亟待建立

近5年來(lái)，深圳不斷將簡(jiǎn)政放權(quán)向縱深推進(jìn)，持續(xù)加大政府系統(tǒng)改革力度，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，進(jìn)一步取消、下放、轉(zhuǎn)移審批服務(wù)事項(xiàng)，進(jìn)一步探索水土保持方案行政管理新路徑。目前，全市所有企業(yè)投資項(xiàng)目以及不在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)的政府投資項(xiàng)目已全部實(shí)行水土保持方案?jìng)浒腹芾?，即?lái)即辦。一方面極大地提升了行政效率，有利于更好地激發(fā)市場(chǎng)主體活力，但另一方面實(shí)行告知性備案后水土保持方案的質(zhì)量把控、建設(shè)項(xiàng)目信息的正確傳遞在事前均不在水務(wù)部門(mén)有效管理范疇，給后續(xù)水土保持事中事后監(jiān)管提出了更高要求，切實(shí)服務(wù)于“放管服”改革的監(jiān)管模式亟待建立。

2.3 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失監(jiān)管方式需進(jìn)一步完善

目前全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治主要依靠人工現(xiàn)場(chǎng)巡查，水土流失情況主要依靠人工經(jīng)驗(yàn)判斷，水土流失危害也是事后處置，無(wú)法滿足全覆蓋、高頻率日常檢查和臺(tái)風(fēng)、暴雨等特殊天氣條件下的巡查要求，水土保持監(jiān)管實(shí)效有限，難以適應(yīng)當(dāng)前水土保持工作高效管理需要，急需依靠高科技手段提升水土保持監(jiān)管效能。另外，針對(duì)城市人為水土流失的研究成果較少，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失無(wú)便捷測(cè)定的量化指標(biāo)，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則等多在探索階段，無(wú)國(guó)內(nèi)外成熟的模式可以借鑒，均需要深圳依據(jù)自身特色去探索、完成。

3 深圳城市水土保持發(fā)展的未來(lái)展望

水保法修訂實(shí)施10年來(lái),深圳城市水土保持，特別是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展和成效。未來(lái)，特別是承前啟后的“十四五”期間，深圳市水土保持工作堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以“強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板”為重點(diǎn)，以“革新體制機(jī)制”為抓手，從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的“法、財(cái)、人、技、宣”五點(diǎn)入手，多措并舉，綜合施策，不斷推動(dòng)深圳市水土保持工作再上新臺(tái)階[11-17]。

3.1 法——完善水土保持法規(guī)制度體系

緊扣生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工期水土流失防治特點(diǎn)，探索建立符合深圳建設(shè)特點(diǎn)的水土流失防治的法規(guī)、制度、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、管理體系，系統(tǒng)解決水土保持措施落地的問(wèn)題。啟動(dòng)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》全面修訂工作，針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案?jìng)浒浮⒑罄m(xù)初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)、設(shè)施驗(yàn)收、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征繳等條款進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，探索建立符合深圳特點(diǎn)的水土保持監(jiān)管模式，切實(shí)落實(shí)“放管服”要求，做到“放得下，管得住”。

3.2 財(cái)——建立水土保持長(zhǎng)效管理機(jī)制

從保障生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的資金需求入手，擬與市發(fā)改評(píng)審中心、市住建局造價(jià)站共同發(fā)文，明確深圳生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持費(fèi)用的組成和占總投資比重范疇。同時(shí)，協(xié)調(diào)交通、住建、城管和工務(wù)等各行業(yè)主管部門(mén)依法將審批后的水土保持方案納入各項(xiàng)目主體工程初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，將施工期水土流失防治內(nèi)容和要求納入設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工合同格式文本，壓實(shí)建設(shè)單位主體責(zé)任，建立水土保持的全行業(yè)齊抓共管的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

3.3 人——?jiǎng)?chuàng)建市級(jí)水土保持人才專家?guī)?/h3>

專家作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“放管服”改革中的重要一環(huán)，對(duì)于水土保持措施設(shè)計(jì)、水土流失應(yīng)急處理等均有重大作用。建立專家類別齊全、專家數(shù)量較為充足的市級(jí)水土保持專家數(shù)據(jù)庫(kù)，可以有效保障市、區(qū)水務(wù)主管部門(mén)及各建設(shè)單位開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的技術(shù)評(píng)審工作，并通過(guò)設(shè)置針對(duì)專家技術(shù)評(píng)審的獎(jiǎng)懲措施，真正讓技術(shù)為生產(chǎn)服務(wù)，讓專家為政府把關(guān)，筑牢、管好水土保持方案事前技術(shù)審查的第一道關(guān)，使水土保持方案的各項(xiàng)設(shè)計(jì)能夠有效落地。同時(shí)，為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中事后監(jiān)管提供技術(shù)支撐，保障后續(xù)強(qiáng)監(jiān)管的專家支撐力量，并通過(guò)各專業(yè)專家的交流、探討，明晰城市水土保持的工作邊界和內(nèi)容，推動(dòng)城市水土保持工作不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

3.4 技——推動(dòng)水土流失監(jiān)管信息化智慧化

緊緊圍繞深圳水土保持工作發(fā)展定位，以不斷提升信息化和水土保持業(yè)務(wù)工作的深度融合為重點(diǎn)，以“健全智能感知體系、實(shí)現(xiàn)水土保持?jǐn)?shù)據(jù)資源整合與共享、搭建水土保持智慧監(jiān)管平臺(tái)、提升水土保持科技示范園信息服務(wù)、完善水土保持信息化運(yùn)行管理制度”為建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)土石方作業(yè)面進(jìn)行視頻監(jiān)控、沉沙排水口安裝SS在線監(jiān)測(cè)設(shè)備、覆蓋深圳域的高分遙感影像水土流失調(diào)查、水土流失AI識(shí)別等高科技手段，構(gòu)建與部、省、區(qū)、街道以及市相關(guān)職能部門(mén)橫縱向?qū)?、具有深圳特色的水土保持監(jiān)督管理信息一體化系統(tǒng)，以全面提升水土保持監(jiān)管效能，防范人為水土流失風(fēng)險(xiǎn)，提高水土保持監(jiān)管手段的科技含量和監(jiān)管效率，推進(jìn)城市水土保持工作從“傳統(tǒng)水保”進(jìn)入“智慧水?！睍r(shí)代。

3.5 宣——?jiǎng)?chuàng)新水土保持國(guó)策宣傳和理論研究

基于深圳水土保持信息化建設(shè)，打造水土保持科技示范園網(wǎng)站和手機(jī)App等新型宣傳渠道，同步互動(dòng)，拓展宣傳輻射功能，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，提高水土保持科普宣傳輻射范圍，強(qiáng)化全民水土保持意識(shí)和理念。深化城市水土保持理論研究，如城市土壤侵蝕模數(shù)研究等城市水土流失規(guī)律原理研究、極端天氣條件下水土保持措施效益評(píng)價(jià)和分析等，鼓勵(lì)城市水土保持各種新技術(shù)、新材料和新設(shè)備的開(kāi)發(fā)利用，特別是城市雨洪資源的有效利用以減輕城市內(nèi)澇和缺水問(wèn)題、建筑垃圾等廢棄物綜合利用、水土流失量化監(jiān)管設(shè)備研發(fā)等。

萬(wàn)里征程風(fēng)正勁，千鈞重任再揚(yáng)帆。2020年是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年，2021年是“十四五”開(kāi)局之年，站在歷史新起點(diǎn)上，深圳將再燃激情，再闖新路，成為展示“中國(guó)之治”的深圳力量，搶抓粵澳港大灣區(qū)和中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)“雙區(qū)驅(qū)動(dòng)”重大歷史機(jī)遇，率先探索全面建設(shè)可持續(xù)發(fā)展先鋒的新路徑。深圳四十正青春，水保事業(yè)再發(fā)展，繼續(xù)勇當(dāng)城市水土保持的排頭尖兵。