黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)踐與思考
——以陜西省咸陽(yáng)市境內(nèi)省管項(xiàng)目為例

彭曉剛，李 濤

(1.陜西省水土保持和移民工作中心，陜西 西安710004；2.陜西華正生態(tài)建設(shè)設(shè)計(jì)監(jiān)理有限公司，陜西 西安710004；3.中水珠江規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)有限公司 陜西分公司，陜西 西安710100)

黨中央把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，生態(tài)文明建設(shè)上升到史無前例的高度，而水土資源是生態(tài)文明的基礎(chǔ)，水土流失是制約生態(tài)文明建設(shè)的主要瓶頸，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出黃河中游要突出抓好水土保持工作。為貫徹總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，水利部對(duì)水土保持工作進(jìn)行了一系列新的安排部署，總基調(diào)是強(qiáng)監(jiān)管、補(bǔ)短板。特別對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持強(qiáng)監(jiān)管方面，水利部以水?！?020〕160號(hào)文發(fā)出通知(《水利部關(guān)于開展黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)過程中造成的人為水土流失問題開展專項(xiàng)整治。隨后黃河水利委員會(huì)印發(fā)了《黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)工作手冊(cè)》(以下簡(jiǎn)稱《工作手冊(cè)》)，為專項(xiàng)整治行動(dòng)的深入開展提供了強(qiáng)有力的依據(jù)和支持。緊接著陜西省為落實(shí)水利部和黃委的安排部署，以《關(guān)于開展陜西省黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知》(陜水保發(fā)〔2020〕35號(hào))對(duì)專項(xiàng)整治的工作任務(wù)、組織分工、工作重點(diǎn)和要求等4個(gè)方面進(jìn)行了全面安排。筆者參與制定了全省專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施方案和咸陽(yáng)市項(xiàng)目的核實(shí)與現(xiàn)場(chǎng)排查認(rèn)定工作。通過梳理發(fā)現(xiàn)：有不少建設(shè)單位存在對(duì)水土流失防治工作重視度不夠、對(duì)水土保持相關(guān)制度政策及防治措施缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)、對(duì)如何開展水土保持工作摸不清頭緒等一系列問題；基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作存在較大短板，主要表現(xiàn)在綜合監(jiān)管力量薄弱、監(jiān)管手段較落后、監(jiān)管效率不高等。如何適應(yīng)國(guó)家對(duì)水土保持生態(tài)文明建設(shè)提出的新要求？面對(duì)新形勢(shì)，在生產(chǎn)建設(shè)過程中如何有效控制人為水土流失？下面就有關(guān)問題進(jìn)行分析和闡述，并提出意見和建議。

1 咸陽(yáng)市項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)排查認(rèn)定情況

省管項(xiàng)目由陜西省水土保持和移民工作中心負(fù)責(zé)，同時(shí)委托技術(shù)服務(wù)單位在項(xiàng)目核實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)排查認(rèn)定、整改意見起草等方面進(jìn)行技術(shù)支持。在現(xiàn)場(chǎng)排查認(rèn)定階段，由陜西省水土保持和移民工作中心和技術(shù)服務(wù)單位共同派員組成工作組，工作組成員認(rèn)真組織學(xué)習(xí)文件精神并確立了事前充分準(zhǔn)備、事中嚴(yán)謹(jǐn)客觀、事后認(rèn)真總結(jié)的工作思路。特別是在排查認(rèn)定過程中，本著客觀、公正、負(fù)責(zé)的原則制定了外業(yè)查勘、內(nèi)業(yè)資料查閱、召開座談會(huì)、充分質(zhì)詢討論、省市縣水行政主管部門代表和技術(shù)負(fù)責(zé)人合議形成結(jié)論、正式通報(bào)并簽字確認(rèn)的排查認(rèn)定工作流程。在外業(yè)查勘中，若發(fā)現(xiàn)敏感部位，工作組利用無人機(jī)查勘并保留影像資料；在內(nèi)業(yè)資料查閱中，工作組能查盡查，支撐性證明材料能驗(yàn)盡驗(yàn)；召開座談會(huì)階段，建設(shè)單位、水土保持監(jiān)理、水土保持監(jiān)測(cè)服務(wù)單位充分發(fā)表意見；在形成結(jié)論階段，要求建設(shè)單位和水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)單位回避，由技術(shù)負(fù)責(zé)人按照《工作手冊(cè)》提出初步認(rèn)定結(jié)果，在對(duì)有關(guān)問題有自由裁量權(quán)時(shí)由省市縣水行政主管部門代表嚴(yán)肅認(rèn)真合議研判，確保認(rèn)定結(jié)果客觀；在正式通報(bào)階段，由技術(shù)負(fù)責(zé)人宣讀認(rèn)定結(jié)果，參會(huì)各方代表人員在認(rèn)定表上簽字確認(rèn)。咸陽(yáng)工作組在排查認(rèn)定期間每天將結(jié)果上報(bào)至本次專項(xiàng)整治行動(dòng)信息平臺(tái)，并對(duì)有關(guān)資料進(jìn)行整理，確保當(dāng)天認(rèn)定的項(xiàng)目當(dāng)天完成全部認(rèn)定步驟。整個(gè)排查認(rèn)定過程方法得當(dāng)，形式合理，程序嚴(yán)謹(jǐn)，結(jié)果公正，檔案齊全?，F(xiàn)場(chǎng)排查認(rèn)定結(jié)束后，依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題起草了整改意見初稿并報(bào)省水利廳。

最終咸陽(yáng)工作組對(duì)負(fù)責(zé)的18個(gè)省管項(xiàng)目形成如下認(rèn)定結(jié)論：未批先變的4個(gè)，主要是新增棄渣場(chǎng)未報(bào)批；未實(shí)施防治措施的4個(gè)，主要是建設(shè)單位不落實(shí)省市縣監(jiān)督檢查意見，措施落實(shí)不到位或者嚴(yán)重滯后；未開展監(jiān)測(cè)的6個(gè)，大部分項(xiàng)目不按規(guī)定報(bào)送監(jiān)測(cè)季報(bào)年報(bào)；未驗(yàn)先投的2個(gè)，全部是公路項(xiàng)目；未繳納補(bǔ)償費(fèi)的7個(gè)，情況較為普遍。

2 現(xiàn)階段陜西省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位等水土保持工作存在的問題

2.1 建設(shè)單位尚未完全履行水土保持法定責(zé)任(義務(wù))

2011年修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)水土保持法》和2013年實(shí)施的《陜西省水土保持條例》明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施主體需要履行的水土保持責(zé)任(義務(wù))包括：選址選線應(yīng)當(dāng)避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)；保存利用表土資源；棄渣綜合利用與排放；實(shí)施水土保持“三同時(shí)”制度, 與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用；編制水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施；編制水土保持初步設(shè)計(jì)；開展水土保持監(jiān)測(cè)；開展水土保持工程監(jiān)理；繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)；配合監(jiān)督檢查；驗(yàn)收水土保持設(shè)施；管護(hù)水土保持設(shè)施等。本次專項(xiàng)整治重點(diǎn)為存在未批先建、未批先變、未實(shí)施防治措施、未開展監(jiān)測(cè)、未驗(yàn)先投和未繳納補(bǔ)償費(fèi)等6種違法違規(guī)行為的項(xiàng)目。從咸陽(yáng)市省管項(xiàng)目排查認(rèn)定結(jié)果看，項(xiàng)目存在違法違規(guī)行為較為普遍，主要包括未按要求及時(shí)變更方案或棄渣場(chǎng)補(bǔ)充方案；未能認(rèn)真落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度；水土保持方案批準(zhǔn)的措施落實(shí)不到位，后補(bǔ)設(shè)計(jì)、監(jiān)理和監(jiān)測(cè)情況比較普遍；不按規(guī)定開展水土保持監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)手段落后，存在數(shù)據(jù)抄襲、造假、臆測(cè)問題；重點(diǎn)防護(hù)對(duì)象措施嚴(yán)重滯后或不落實(shí)，施工期間的水土流失防治流于形式；繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的主動(dòng)性和積極性不高；對(duì)水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的重視度不高，存在久拖不驗(yàn)、不按驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收等現(xiàn)象。

2.2 建設(shè)單位對(duì)水土保持工作重視不夠

從實(shí)際情況看，建設(shè)單位開展水土保持工作主要是為了應(yīng)付項(xiàng)目立項(xiàng)開工和水行政主管部門的監(jiān)督檢查。相當(dāng)一部分建設(shè)單位未建立起項(xiàng)目建設(shè)過程中的水土保持組織管理機(jī)制；未落實(shí)專人負(fù)責(zé)建設(shè)過程中的水土保持工作；對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí)不深、重視不高；在施工期將水土保持責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給施工單位，造成項(xiàng)目立項(xiàng)開工和實(shí)施過程中責(zé)任主體分離，尤其是棄渣場(chǎng)位置隨意選擇，未經(jīng)批準(zhǔn)亂棄亂倒；對(duì)臨時(shí)措施的落實(shí)不到位，施工期水土流失嚴(yán)重。

2.3 水土保持第三方技術(shù)服務(wù)單位技術(shù)服務(wù)水平存在短板

陜西水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)情況復(fù)雜，許多企業(yè)沒有質(zhì)量管理體系、組織結(jié)構(gòu)不健全、技術(shù)力量薄弱、技術(shù)服務(wù)質(zhì)量較差，不能嚴(yán)格按照行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范為建設(shè)單位提供技術(shù)支持。第三方技術(shù)服務(wù)單位是建設(shè)單位履行法定義務(wù)至關(guān)重要的橋梁和紐帶，短板的存在嚴(yán)重阻礙了水土保持工作的良性開展。目前除水土保持方案編制和水土保持監(jiān)測(cè)工作建設(shè)單位可以自行開展外，其他工作都需借助具有一定技術(shù)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)配合實(shí)施。而第三方機(jī)構(gòu)指的是能承擔(dān)民事責(zé)任且具備一定技術(shù)服務(wù)能力的組織，目前中國(guó)水土保持學(xué)會(huì)頒發(fā)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制單位水平評(píng)價(jià)證書和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)單位水平評(píng)價(jià)證書是評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)單位能力的市場(chǎng)上認(rèn)可度最高的參考依據(jù)，一般情況下沒有星級(jí)證書或者星級(jí)等級(jí)越低，服務(wù)水平和質(zhì)量越差，反之亦然。

2.4 缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)水土保持工作的綜合咨詢服務(wù)

現(xiàn)階段項(xiàng)目實(shí)施管理者仍然對(duì)水土保持工作重視不夠，缺乏對(duì)水土保持全面系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，尤其是缺乏水土保持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)水土保持工作全過程高質(zhì)量的綜合咨詢服務(wù)指導(dǎo)，導(dǎo)致未能全面系統(tǒng)地貫徹落實(shí)水土保持這一項(xiàng)基本國(guó)策，增加了許多時(shí)間成本、環(huán)境成本、資金成本，乃至行政成本。綜合咨詢是指除水土保持方案、初步設(shè)計(jì)、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收外的其他必要服務(wù)，主要包括：①協(xié)助建設(shè)單位建立項(xiàng)目水土保持管理體系，制定水土保持管理制度；②協(xié)助建設(shè)單位編寫季度、年度水土保持總結(jié)報(bào)告和制定下一年度水土保持工作計(jì)劃；③組織對(duì)水土保持方案、初步設(shè)計(jì)、施工圖及變更方案進(jìn)行內(nèi)部審查與優(yōu)化，提出合規(guī)化和合理化建議；④協(xié)助建設(shè)單位主持召開水土保持專題會(huì)議，召集各方協(xié)商施工過程中的重要水土保持事宜，解決實(shí)施過程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作；⑤協(xié)助做好建設(shè)單位與各級(jí)水行政主管部門的溝通與聯(lián)系，配合做好相關(guān)水土保持監(jiān)督檢查；⑥全面系統(tǒng)收集工程建設(shè)區(qū)的正面典型素材，做好水土保持宣傳工作；⑦協(xié)助建設(shè)單位做好水土保持檔案管理工作；⑧按照水土保持有關(guān)獎(jiǎng)項(xiàng)或榮譽(yù)申報(bào)要求，全過程指導(dǎo)水土保持工作，爭(zhēng)取各類獎(jiǎng)項(xiàng)特別是國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程的申報(bào)。

3 現(xiàn)階段陜西省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理存在的問題及建議

機(jī)構(gòu)改革后，部分縣區(qū)水土保持監(jiān)管責(zé)任主體仍不明確，責(zé)任清單不明，存在監(jiān)管真空；技術(shù)力量薄弱，信息化技術(shù)運(yùn)用程度極低。水土保持屬于技術(shù)性要求比較高的行業(yè)，基層機(jī)構(gòu)在技術(shù)人員配置上往往滿足不了監(jiān)管要求；財(cái)政資金緊缺導(dǎo)致在監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)管實(shí)施方案制定、第三方技術(shù)購(gòu)買服務(wù)、設(shè)施設(shè)備配置等方面不能滿足新時(shí)期的要求。

監(jiān)管數(shù)字化、智能化、智慧化轉(zhuǎn)變較慢，仍拘泥于現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)遙感監(jiān)管、書面檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等相結(jié)合方式的理解和認(rèn)知度不高，導(dǎo)致監(jiān)管手段落后，監(jiān)管的深入性、時(shí)效性、精準(zhǔn)性較差。

基層機(jī)構(gòu)普遍存在對(duì)水土流失的危害性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)水土保持工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致思想上不夠重視。部分縣區(qū)監(jiān)督檢查和執(zhí)法力度不夠，重檢查、輕處罰現(xiàn)象較突出；講人情而非講法律制度現(xiàn)象常見，執(zhí)法寬松軟，建設(shè)單位的違法違規(guī)行為得不到依法懲罰，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位沒有形成有效約束和震懾，同環(huán)境保護(hù)相比較，尚未形成對(duì)水土保持不敢違不愿違的社會(huì)氛圍。

當(dāng)前陜西省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作仍然存在一些問題，不能適應(yīng)水土保持新形勢(shì)和新要求。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)要求的不斷提升，陜西人為水土流失防治工作任重道遠(yuǎn)。建議生產(chǎn)建設(shè)單位加強(qiáng)水土保持工作薄弱環(huán)節(jié)管理，扭轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，化解在水土保持生態(tài)文明建設(shè)方面的壓力和風(fēng)險(xiǎn)；在水土保持工作管理上需要高度重視，按政策、按要求、按程序、按時(shí)間節(jié)點(diǎn)嚴(yán)格履行好各項(xiàng)水土保持法定義務(wù)。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格履行法定監(jiān)管職責(zé)，確保有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，把生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重：一是及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的違法違規(guī)行為；二是依法依規(guī)認(rèn)定不同責(zé)任主體和不同性質(zhì)的違法活動(dòng)；三是嚴(yán)格追究責(zé)任并實(shí)施處罰，針對(duì)不同主體和不同對(duì)象，理清責(zé)任性質(zhì)，制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，綜合采取經(jīng)濟(jì)處罰、約談、通報(bào)、列入信用黑名單等手段，讓違法者、失信者受到應(yīng)有的處罰，從而為生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供有力保障，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)單位在水土流失防治責(zé)任的高度自覺性。