我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度問題研究

王書宏，李小慧，張麗娟，邊晶瑩

(1.河南省資源環(huán)境調查五院，河南 鄭州 450053；2.河南省礦山環(huán)境重點實驗室，河南 鄭州 450053；3.《中國礦業(yè)》雜志社有限公司，北京 100029)

為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使全民所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，我國將原國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設部等七個國家部委的相關職責進行整合，組建了自然資源部作為國務院組成部門。自然資源部的成立代表著我國自然資源管理體制和機制正在發(fā)生重大變革，推動了自然資源資產(chǎn)負債表的編制和研究，擔負起摸清家底、價值核算、產(chǎn)權明晰和資源資產(chǎn)化的責任，做到責權到位，把全民所有的自然資源統(tǒng)籌起來，統(tǒng)一規(guī)劃，同時也推進了自然資源長期可持續(xù)的開發(fā)和利用。

當前，從國家部委到地方政府都在進行礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查工作，對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的價值核算進行研究，嘗試編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表，試圖找到符合我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理改革的新方法和新思路，實現(xiàn)由資源到資產(chǎn)進而到資本的轉換。通過不斷探索認識到，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬和分配問題是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)清查及核算的前提和基礎，必須先厘清礦產(chǎn)資源的相關權利歸屬問題，明確礦產(chǎn)資源價值權益的分配比例，才能保證核算出的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值更合理、更準確，進而保證自然資源資產(chǎn)負債表的科學性。明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權歸屬及權益分配也有利于引導我國相關法律的修訂，優(yōu)化政府對于礦業(yè)行業(yè)的管理，更好地發(fā)揮礦產(chǎn)資源在市場優(yōu)化配置中的作用。

1 我國礦產(chǎn)資源管理改革歷程

礦產(chǎn)資源是我國最早設立行政機構實行管理的資源門類之一。隨著我國大力開展地質調查工作，礦產(chǎn)資源的開發(fā)程度不斷加深，管理難度和復雜程度隨之增加。改革開放以來，我國礦產(chǎn)資源管理完成了由計劃管理向市場調節(jié)的轉變。

改革開放前，我國對礦產(chǎn)資源采用計劃經(jīng)濟管理制度。由原國家計劃委員會組織各單位、各部門進行礦產(chǎn)資源的勘察、開發(fā)、開采等活動；由省級各地方的地勘部門實施勘察任務、開采任務；勘查開采的礦產(chǎn)資源由國家工業(yè)部門負責下一步的開發(fā)和利用。改革開放后，我國基本國情發(fā)生改變，礦產(chǎn)資源管理由計劃經(jīng)濟管理制度逐步向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變。由集中統(tǒng)一管理轉向分散管理，并將礦產(chǎn)資源與土地、海洋等資源的管理有機結合；取消了我國保持了30年的“資產(chǎn)無價值”理論，礦產(chǎn)資源開發(fā)從無償使用轉變?yōu)橛袃斒褂?，對于礦業(yè)權的取得和轉讓制定了相關法規(guī)條款。

2020年4月，自然資源部印發(fā)了《關于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(以下簡稱“《意見》”)，《意見》在礦產(chǎn)資源領域推進了一系列改革方案，主要包括礦業(yè)權出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產(chǎn)資源權益金制度改革、礦產(chǎn)資源儲量管理改革及地質勘查資質管理改革等。除此之外，自然資源部陸續(xù)印發(fā)《礦業(yè)權出讓登記工作制度》《礦政管理專題會會議制度》《簽訂礦業(yè)權合同工作制度》《礦產(chǎn)資源儲量評審備案工作細則》《礦業(yè)權出讓計劃與方案編制審查制度》等配套的制度文件，優(yōu)化礦業(yè)權審批流程，使礦業(yè)權管理標準化、簡單化，在嚴格嚴謹嚴肅的基礎上，簡化各項流程，提高行政服務效率[1]。由此可以看出，政府已經(jīng)認識到礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度的片面性，限制了我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的合理性。因此，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權對于礦產(chǎn)資源管理、合理開發(fā)具有重要的意義。

2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度概念界定

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的歸屬問題始終是管理改革上的難點，弄清楚礦產(chǎn)資源產(chǎn)權歸屬，是進行有效管理的前提和基礎。明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權可以增加礦產(chǎn)資源效益，提高礦產(chǎn)資源使用效率，降低在勘查、開采、生產(chǎn)、消費、生態(tài)修護等環(huán)節(jié)造成的損失，在保護各權益人合法權益的同時，確保產(chǎn)業(yè)鏈流暢、穩(wěn)定，保證我國礦業(yè)市場長久處于平衡的狀態(tài)。

2.1 自然資源產(chǎn)權的概念

產(chǎn)權指的是所有權人對合法財產(chǎn)的所有權，表現(xiàn)為對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權利。自然資源產(chǎn)權是對自然資源開發(fā)利用權利與義務的法律形式，明晰自然資源產(chǎn)權可以解決自然資源歸誰所有、歸誰使用、歸誰支配、自然資源帶來的收益歸誰享有等問題。自然資源產(chǎn)權指的是權利主體圍繞自然資源存在的權利義務。

2.2 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的概念

我國礦產(chǎn)資源的所有權人是國家，因此我國礦產(chǎn)資源是由國務院行使對礦產(chǎn)資源的權利。我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度是基于礦產(chǎn)資源所有權中各種權利的總稱，與其他財產(chǎn)不同的是，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權具有其自身的特殊性。健全礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度除了礦產(chǎn)資源的明晰性、排他性、可轉讓性、穩(wěn)定性等一般特征外，需重視礦產(chǎn)資源的生態(tài)特性。在礦產(chǎn)資源資本化的過程中，會經(jīng)歷勘查、開采、開發(fā)、加工、使用等多個流程，在這個過程中生態(tài)環(huán)境資源將面臨較大的挑戰(zhàn)，因此，應將生態(tài)環(huán)境的承載能力、可持續(xù)性以及生態(tài)保護義務等附加進去，與礦產(chǎn)資源產(chǎn)權相結合，形成新的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的概念。

2.3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權的內容

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權包括礦產(chǎn)資源的所有權、勘探權、開采權、管理權、收益權和交易權(處置權)，以及這些權利主體之間的微觀經(jīng)濟關系[2]，具體內容如下所述。①礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中其他權利的前提，涉及到礦產(chǎn)資源的歸屬問題，我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)歸國家所有，且不因其所依附的土地所有權或者使用權的改變而改變；②礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的勘查權和開采權指的是誰可以對這部分礦產(chǎn)資源進行勘查和開采，這并不意味著開采人是這部分礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的擁有者，且這種行為是以礦產(chǎn)資源所有權主體和勘采主體分離為前提的；③礦產(chǎn)資源管理權是所有權的衍生權利，不同于一般的管理許可權，礦產(chǎn)資源管理權是國家在特定條件和方式下讓渡的財產(chǎn)權；礦產(chǎn)資源管理權所有者不僅具有礦產(chǎn)資源的管理權，也具備開采秩序管理權；④礦產(chǎn)資源交易權(處置權)包括讓渡勘查開采權、勘采權主體讓渡勘采權的交易行為、產(chǎn)權主體放棄產(chǎn)權等行為[3]；⑤礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主體的收益主要有租金、利潤和稅收等，所有權人的收益為租金，礦業(yè)權人的收益為利潤，公共服務部門的收益為稅收。收益權是因礦產(chǎn)資源主體或他人勘查、開采和利用礦產(chǎn)資源帶來的收益所擁有的權利。

3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度存在的問題

3.1 產(chǎn)權主體模糊，權益落實差

我國礦產(chǎn)資源所有權為國家所有，由國務院代為行使權利，具體行使主體為自然資源部及各級地方政府。但是在所有者委托代理主體行使權利的過程中，由于代理主體不明確、責任追究制度不完善等原因，讓礦產(chǎn)資源從國家所有變成地方政府乃至某些企業(yè)私有，導致國家所有礦產(chǎn)資源權益受損。目前，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)收益體系主要包括石油特別收益金、資源稅、礦業(yè)權占用費、出讓金、環(huán)境治理恢復基金等多類科目，統(tǒng)稱為礦產(chǎn)資源權益金，但是目前就礦產(chǎn)資源涉及到的稅、租、費、金、利定位仍然較為模糊。從收益征繳主體來看，分為由省征收、由市/縣征收、經(jīng)營單位征收，但是也存在沒有征繳的情況；從權益分配來看，存在中央和省之間分配，中央、省、市、縣之間四級分配，也存在僅在地方分配等現(xiàn)象且分配比例各不相同，沒有統(tǒng)一的分配標準和分配規(guī)則，導致礦產(chǎn)資源所有者權益落實困難，造成礦產(chǎn)資源所有者權益遭到損失。

3.2 權利保護不到位，礦業(yè)權退出機制不完善

我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度仍存在漏洞，配套的法律法規(guī)也不健全，導致對礦產(chǎn)資源盲目開采、不合理開發(fā)等現(xiàn)象屢禁不止，礦產(chǎn)資源勘采監(jiān)管力度不夠。為獲取更大的經(jīng)濟效益，我國在礦產(chǎn)資源的勘察、開發(fā)、開采、利用的全產(chǎn)業(yè)鏈過程中，缺乏對生態(tài)環(huán)境的保護意識，忽視了礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值。同時還存在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權權益保障不到位、保護區(qū)的礦業(yè)權退出機制不完善、對礦業(yè)權人補償不到位等問題[4-5]。自然保護區(qū)因其獨特、豐富的礦產(chǎn)資源，遭到大規(guī)模開采，生態(tài)問題十分突出，由于礦業(yè)權人違反了相關的法律法規(guī)勘探、開采礦產(chǎn)資源，為此政府提出禁止新礦業(yè)權進入該保護區(qū)，原有的礦業(yè)權也應有序廢除、退出，由于目前礦業(yè)權退出機制的不健全，導致礦業(yè)權人的補償問題和生態(tài)環(huán)境的修復問題無從追責，補償機制無法落實。

3.3 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權之間邊界模糊

礦產(chǎn)資源產(chǎn)權與其他資源產(chǎn)權之間邊界不清、權責交叉矛盾尖銳。如探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權、林地草地等使用權的邊界模糊，現(xiàn)行法規(guī)對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權、土地產(chǎn)權、海域使用權之間的制度規(guī)定過于簡單、相關法律制度不完善，導致權能不完整或權屬發(fā)生重疊，使得礦產(chǎn)資源在勘查開采、開發(fā)利用的過程中與其他產(chǎn)權產(chǎn)生矛盾和分歧。礦業(yè)權人在取得礦業(yè)權后，需要與林地、草地、土地、海域使用權人進行協(xié)商及交涉，由于部門的管理機制大相徑庭，在實際運行過程中容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。我國礦業(yè)權本身沒有包括土地使用權，因此為了在土地上進行有關的礦業(yè)活動，必須再取得以土地為客體的土地使用權。但在礦業(yè)用地取得階段，礦業(yè)權與土地使用權在審核程序與征收程序方面存在不同程度的沖突，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，類似的權利邊界不清造成的沖突也將日趨明顯。

4 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表編制的影響

我國編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的根本目的在于將經(jīng)濟活動造成的資源環(huán)境問題作為發(fā)展成本納入經(jīng)濟核算與考核中，這就對礦產(chǎn)資源產(chǎn)權人提出了更嚴格的權屬使用要求。一方面，為防止礦產(chǎn)資源的盲目開采和濫用，應賦予產(chǎn)權人承擔生態(tài)環(huán)境保護的責任和義務，優(yōu)化礦產(chǎn)資源合理分配的同時，讓生態(tài)環(huán)境資源得到最大程度的保護，推進礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展[6]；另一方面，完成礦產(chǎn)生態(tài)空間的統(tǒng)一確權登記，是現(xiàn)階段礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度改革的工作重點之一[7]。改變現(xiàn)行產(chǎn)權制度中權利歸屬模糊、責任落實不清晰的問題，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)登記制度，以產(chǎn)權的界定作為依據(jù)，落實礦產(chǎn)資源生態(tài)空間確權登記，既可以保護礦產(chǎn)資源產(chǎn)權人的權益，又能保證生態(tài)環(huán)境功能不發(fā)生改變。

編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表，第一步是要對礦產(chǎn)資源進行核算，包括實物量核算和價值量核算、存量核算和流量核算、分類核算和整體核算[3]。盡管目前我國對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的編制仍處于探索階段，還沒有形成一個具有普適性的編制標準，但無論是核算資產(chǎn)實物表、存量表或分類表，落實礦產(chǎn)資源產(chǎn)權歸屬、明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權分配標準、完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度都是保證礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表科學性、合理性和準確性的前提和基礎。我國礦產(chǎn)資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度存在的問題，嚴重限制了編制自然資源資產(chǎn)負債表的科學性[8]。只有解決礦產(chǎn)資源資產(chǎn)主客體不明確、產(chǎn)權邊界模糊等問題，再結合礦產(chǎn)資源的特有屬性，才能準確地對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)進行核算，否則礦產(chǎn)資源主客體的重疊和矛盾將造成礦產(chǎn)資源資產(chǎn)價值的重復核算，導致礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負債表的結果違背實際情況，無法為政府部門的相關決策提供科學合理的參考。

5 建 議

1) 完善相關制度，明確礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主客體。由于我國礦產(chǎn)資源所有權歸國家所有，因此要明確礦產(chǎn)資源的代理主體，將產(chǎn)權主體具體化。健全代理主體的制度和標準，建立礦產(chǎn)資源資產(chǎn)代理、委托和管理制度，明確哪些礦產(chǎn)資源資產(chǎn)歸哪一級的哪些部門或哪些企業(yè)負責，不同種類的礦產(chǎn)資源由哪些部門行使所有權，并建立完整的配套代理委托制度。

2) 厘清權利邊界，保護所有權人應有權益。劃清礦產(chǎn)資源的使用權邊界，界定主客體使用權的界限，保護所有權人和權利委托人或權利代理人的合法權益，盡量規(guī)避侵權行為的發(fā)生。盡可能細化權利歸屬，可以參考土地資源管理中的權利條目，細化礦產(chǎn)資源所涉及到的經(jīng)營權、轉包權、轉讓權、入股權、租賃權、抵押權、處分權、收益權等各項權責，保證礦產(chǎn)資源的流轉和經(jīng)營。

3) 優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，提高使用效率。大部分礦產(chǎn)資源的再生周期較長，大部分屬于不可再生資源，因此可以根據(jù)不同礦產(chǎn)資源的特征，延長其使用權的年限。不僅可以提高礦產(chǎn)資源的利用效率，同時也可以保證礦產(chǎn)資源的盲目勘察和過度開發(fā)，避免礦產(chǎn)資源的浪費，有利于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

4) 要明晰權利義務關系，保證收益分配公平。在礦產(chǎn)資源產(chǎn)權主體獲得使用權時，除了明確其必須承擔的權責外，還需要明確其享有的收益，做到權責利平衡，可以避免由于侵權或收益分配不平衡所造成的市場動亂現(xiàn)象。保證產(chǎn)權主體的權責利平衡，有利于對產(chǎn)權主體行為進行約束，可以保護礦產(chǎn)資源不被破壞；保證產(chǎn)權主體歸屬和收益平衡，可以調動產(chǎn)權主體的積極性和能動性，進而優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置，提高礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率。

5) 完善礦產(chǎn)資源產(chǎn)權相關法律法規(guī)。 礦產(chǎn)資源作為自然資源資產(chǎn)的重要組成部分，除了經(jīng)濟屬性，還具備社會屬性和生態(tài)環(huán)境屬性，因此，單一的經(jīng)濟法律法規(guī)或單一的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)無法滿足礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度，需要的是一個可以將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護并重的綜合性法律條款，需要該法律可以保證經(jīng)濟社會、自然資源、生態(tài)環(huán)境三者的協(xié)調發(fā)展，并根據(jù)一般性問題做出合理安排。