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    基于適應(yīng)性管理的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度優(yōu)化研究

    2021-04-04 08:34:41
    中國(guó)礦業(yè) 2021年7期
    關(guān)鍵詞:礦區(qū)礦山方案

    盧 錕

    (上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

    近年來(lái),中國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理制度改革,提升礦產(chǎn)綜合開發(fā)利用水平,開展綠色礦山建設(shè),正在從礦業(yè)大國(guó)邁向礦業(yè)強(qiáng)國(guó)。但礦區(qū)生態(tài)退化問題、尾礦潰壩等事故時(shí)有發(fā)生,表明礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的有效性距離生態(tài)文明制度建設(shè)的要求還存在一定距離。《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》明確提出開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與適應(yīng)性管理。適應(yīng)性管理面向嵌套的、不斷變化的、復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),憑借其“邊做邊學(xué)”的核心理念,為飽受不確定性和復(fù)雜性困擾的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)注入了活力和希望,亟需在制度層面得到落實(shí)。本文梳理中國(guó)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的制度現(xiàn)狀,查明制度建設(shè)過程中需要改進(jìn)之處,結(jié)合適應(yīng)性管理的理論和實(shí)踐,從修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、決策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等方面提出優(yōu)化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度的思路。

    1 中國(guó)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度現(xiàn)狀

    1.1 土地復(fù)墾制度

    露天采礦、地下采礦、廢棄物堆放等活動(dòng)可能損毀土地。2011年國(guó)務(wù)院公布的《土地復(fù)墾條例》以行政法規(guī)的形式對(duì)因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾進(jìn)行規(guī)范。該條例規(guī)定,礦山企業(yè)在申請(qǐng)采礦權(quán)時(shí)編制土地復(fù)墾方案,并對(duì)土地?fù)p毀情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià),定期報(bào)告復(fù)墾情況,復(fù)墾完成后申請(qǐng)主管部門驗(yàn)收。主管部門在5年內(nèi)跟蹤評(píng)價(jià)農(nóng)用地復(fù)墾效果。地方政府按項(xiàng)目管理方式組織歷史遺留、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾,鼓勵(lì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾或者社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾。主管部門在調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上編制復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃,根據(jù)資金安排確定年度復(fù)墾項(xiàng)目。

    1.2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度

    2009年頒布、2019年修改的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》以部門規(guī)章的形式從規(guī)劃、恢復(fù)治理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面對(duì)因礦產(chǎn)資源勘查開采活動(dòng)造成的礦區(qū)地面塌陷等地質(zhì)環(huán)境問題的預(yù)防和治理恢復(fù)做出規(guī)定。根據(jù)規(guī)定,自然資源主管部門開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià),編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。采礦權(quán)人是恢復(fù)治理責(zé)任人,在申請(qǐng)采礦許可證時(shí)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案并嚴(yán)格執(zhí)行。如果責(zé)任人滅失,則由政府專項(xiàng)資金治理恢復(fù)。自然資源主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督檢查采礦權(quán)人建立健全監(jiān)測(cè)工作體系和監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期報(bào)告。在法律責(zé)任方面,未編制方案、未按方案治理、未按期完成治理的,責(zé)令限期改正,并列入異常名錄或嚴(yán)重違法名單;逾期不改正處3萬(wàn)元以下罰款,不受理其采礦權(quán)新設(shè)、延續(xù)、變更、注銷。

    1.3 綠色礦山建設(shè)制度

    符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律的資源開發(fā)利用有利于資源修復(fù)。旨在整體提升資源利用效率與循環(huán)利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理和土地復(fù)墾的綠色礦山建設(shè),是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的新路徑。2017年發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕4號(hào))通過制定標(biāo)準(zhǔn)體系,采取名錄管理,弱化試點(diǎn)建設(shè)中的發(fā)展規(guī)劃編制,強(qiáng)化自建自評(píng)和第三方評(píng)估,加大政策支持、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)激勵(lì),全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。自然資源部相繼制定發(fā)布礦種(礦類)合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)推廣目錄,開展技術(shù)推廣應(yīng)用情況評(píng)估,構(gòu)建動(dòng)態(tài)更新評(píng)價(jià)機(jī)制,引導(dǎo)礦山企業(yè)提高資源利用效率[1]。2020年發(fā)布的《綠色礦山評(píng)價(jià)指標(biāo)》和《綠色礦山遴選第三方評(píng)估工作要求》,從礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用等方面對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一,并對(duì)第三方評(píng)估工作進(jìn)行規(guī)范,增強(qiáng)綠色礦山遴選的規(guī)范性和公信力。

    綜上,中國(guó)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件層面得以構(gòu)建。為彌補(bǔ)法律層面的制度缺失,2019年12月自然資源部起草形成《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見稿)對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)做出規(guī)定,明確相關(guān)責(zé)任主體和資金來(lái)源,對(duì)于健全相關(guān)制度具有重要意義。但由于制度發(fā)展時(shí)間短、歷史環(huán)境積弊多、區(qū)域差異大等原因,從整體上看礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的適應(yīng)性管理程度不高,尚未形成全面、統(tǒng)一的制度體系,距離統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)的規(guī)范要求仍有提升空間。

    2 中國(guó)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度建設(shè)中存在的問題

    2.1 統(tǒng)籌礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的系統(tǒng)性保障不足

    現(xiàn)有制度對(duì)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)系統(tǒng)性保障的不足主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌修復(fù)面臨壓力、修復(fù)范圍相對(duì)狹隘和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)總體要求不明確等方面。一是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)面臨較大壓力。行政職權(quán)交叉問題仍客觀存在,自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、礦山安全監(jiān)察等部門之間的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚未建立,與整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求還有差距。土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、綠色礦山建設(shè)制度的分立仍在一定程度上存在,導(dǎo)致部分礦區(qū)修復(fù)工程的目標(biāo)、內(nèi)容和措施相對(duì)單一,未能充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的連通性及其服務(wù)功能的整體性,還存在拼盤、拼湊、碎片化現(xiàn)象。因此,亟需建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,確保將生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容在礦產(chǎn)資源勘查方案、開采方案、環(huán)境影響報(bào)告書、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案等多個(gè)方案中得到整合和統(tǒng)一。二是信息共享機(jī)制尚未建立。確保礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到一體化的系統(tǒng)保護(hù)和協(xié)同修復(fù),各相關(guān)部門的數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新和信息共享是重要基礎(chǔ)。但目前礦區(qū)生態(tài)環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)仍分散在多個(gè)部門,在法律層面缺乏對(duì)于信息互聯(lián)互通的規(guī)定。推動(dòng)礦山環(huán)境保護(hù)向礦山生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變,有必要建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái),并將其作為國(guó)家政務(wù)信息資源的組成部分,實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、效果評(píng)估結(jié)果的數(shù)據(jù)資源整合和信息互聯(lián)共享。在此基礎(chǔ)之上,構(gòu)建大數(shù)據(jù)系統(tǒng),為全國(guó)性、區(qū)域性等不同尺度的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)管控提供決策和技術(shù)支撐。三是對(duì)未達(dá)到修復(fù)效果的法律制裁機(jī)制不足。法律上的懲罰和制裁手段是確保礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)義務(wù)人能夠按照開采方案履行并達(dá)到實(shí)際修復(fù)效果的保證。這種底線要求的缺乏造成實(shí)踐中未能形成足夠的威懾。這就使得考慮或不考慮修復(fù)效果都處于行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者的自由裁量之下,在一定程度上導(dǎo)致修復(fù)措施往往是粗略和不科學(xué)的,以致在實(shí)際工作中“巖石鋪草皮”“礦山刷綠漆”“盆栽式復(fù)綠”等敷衍做法一再出現(xiàn)[2],在不適宜的地點(diǎn)、采用不適宜的方式進(jìn)行開發(fā)的情況屢禁不止,如青海省黃南州尖扎縣李家峽6座砂石礦開挖面幾近垂直[3],修復(fù)工作極其困難。

    2.2 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制有待完善

    生態(tài)環(huán)境修復(fù),既針對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù),也針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的修復(fù)。審慎性要求看到最糟糕的一面,包括修復(fù)活動(dòng)本身可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),以最壞情況分析作為更詳細(xì)審查的起點(diǎn),確定合理可預(yù)見的災(zāi)難性事件閾值,進(jìn)而提出改進(jìn)方案?,F(xiàn)有方案沒有涵蓋這種分析,而是基于歷史狀況來(lái)預(yù)測(cè)以后的發(fā)展趨勢(shì)。既然過去沒有發(fā)生災(zāi)難性的事故,那么就沒有必要對(duì)此引起重視。當(dāng)最壞情況分析被擱置時(shí),嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)分析也隨之?dāng)R置,尾礦潰壩、尾礦沙泄漏等次生災(zāi)害得不到合適的應(yīng)對(duì)。在湖南郴州屋場(chǎng)坪錫礦“11·16”尾礦庫(kù)水毀災(zāi)害事件中,部分河堤被沖塌,沿岸農(nóng)田菜地、林地和荒地被洪水尾礦淹沒,下游部分重金屬治理工程被沖毀,河水砷濃度超標(biāo),飲水安全受到影響。生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中低估潛在風(fēng)險(xiǎn),沒有對(duì)最壞可能的情況予以關(guān)注,認(rèn)為即使發(fā)生事故,對(duì)環(huán)境和生態(tài)的影響也不大,并且能用現(xiàn)代技術(shù)快速得到處理。這種粗放型的工作方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的要求。

    生態(tài)環(huán)境是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動(dòng)的最終受體,由開發(fā)利用活動(dòng)引起物理、化學(xué)、生物等方面特性的改變,產(chǎn)生破壞生態(tài)、污染環(huán)境、危害公眾健康的后果,其顯著特點(diǎn)是累積性、滯后性和不可逆性。為了降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性,減低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損害,需要從宏觀層面確立風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制,在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中納入風(fēng)險(xiǎn)防范原則。這一原則要求根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平,判斷礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是否存在不可接受的修復(fù)風(fēng)險(xiǎn),以及需要采取的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)措施。建立與生態(tài)環(huán)境修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的防控體系,完善的風(fēng)險(xiǎn)名錄制度,區(qū)分暫不開發(fā)利用的區(qū)域和可以開發(fā)利用的區(qū)域,分別實(shí)施以防止生態(tài)破壞、污染擴(kuò)散為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控和實(shí)施以安全利用為目的的風(fēng)險(xiǎn)管控。但現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度和調(diào)查評(píng)價(jià)制度尚未涵蓋修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要求。相對(duì)而言,前期風(fēng)險(xiǎn)管控越精細(xì),后期修復(fù)措施越精準(zhǔn)。

    2.3 與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)相適應(yīng)的修復(fù)監(jiān)管機(jī)制尚未形成

    《土地復(fù)墾條例》規(guī)定,自然資源主管部門具有對(duì)土地復(fù)墾情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的職責(zé),礦山企業(yè)具有對(duì)土地?fù)p毀情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的義務(wù)。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中明確,自然資源主管部門具有對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé),采礦權(quán)人具有定期報(bào)告、提交監(jiān)測(cè)資料的義務(wù)。雖然復(fù)墾區(qū)地質(zhì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制已經(jīng)得到初步確立,但上述規(guī)定對(duì)監(jiān)測(cè)與修復(fù)主體的認(rèn)定存在不一致性,可能造成實(shí)踐中對(duì)于礦山企業(yè)和采礦權(quán)人的不同理解。實(shí)踐中,并非所有礦山企業(yè)都是采礦權(quán)人,由于出租等原因可能產(chǎn)生事實(shí)管理人與礦業(yè)權(quán)人不一致的情況。從法理上看,由事實(shí)管理人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與修復(fù)義務(wù)是“損害擔(dān)責(zé)”原則的體現(xiàn)。一方面可以提升事實(shí)管理人的違法成本,促使其積極、主動(dòng)采取有效措施開展監(jiān)測(cè)與修復(fù),從源頭防止生態(tài)破壞、環(huán)境污染;另一方面,相對(duì)于礦業(yè)權(quán)人而言,事實(shí)管理人更加了解實(shí)際狀況,由其承擔(dān)監(jiān)測(cè)與修復(fù)義務(wù)可以節(jié)約成本,提高效率。如果再考慮到《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定,“土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的,土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)”,《礦產(chǎn)資源法》對(duì)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與修復(fù)的主體的規(guī)定可以進(jìn)一步完善和銜接。

    修復(fù)方案調(diào)整機(jī)制尚未適應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的要求。修復(fù)方案的制定不可能一勞永逸,需要根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果及時(shí)調(diào)整、修改,防止方案與實(shí)踐的脫節(jié)?,F(xiàn)有方案的重新編制或修訂局限于礦山企業(yè)擴(kuò)大開采規(guī)模、擴(kuò)大礦區(qū)范圍或變更用地位置、改變開采方式,這在一定程度上導(dǎo)致動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)目標(biāo)的落空?,F(xiàn)實(shí)中,由于沒有依據(jù)最新監(jiān)測(cè)結(jié)果和評(píng)估意見開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作,造成修復(fù)治理效果大打折扣的例子并不少見[4]。大多數(shù)中小經(jīng)營(yíng)者由于資金和設(shè)備的限制,動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與合規(guī)的內(nèi)生動(dòng)力不足,如果缺乏法律硬性規(guī)定,他們不大可能主動(dòng)調(diào)整修復(fù)方案和安排,甚至有可能打著生態(tài)治理的名義邊修復(fù)邊破壞。

    3 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的適應(yīng)性管理表征及其應(yīng)用

    山水林田湖草生命共同體具有反饋、適應(yīng)、再生等能力[5],但自然不會(huì)自動(dòng)地產(chǎn)生人類偏好的結(jié)果。基于“預(yù)測(cè)-減緩-實(shí)施”的規(guī)劃管理方法,過于強(qiáng)調(diào)自然平衡,而與生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的新興模式格格不入[6]。為了使人工干預(yù)和改造后形成的生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào),有必要強(qiáng)化以系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和審慎性為主要表征的適應(yīng)性管理,將傳統(tǒng)管理方法修正為“預(yù)測(cè)-實(shí)施-監(jiān)測(cè)-評(píng)估-調(diào)整-適應(yīng)”。

    3.1 系統(tǒng)性表征及其應(yīng)用

    系統(tǒng)性是適應(yīng)性管理的內(nèi)在要求。礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)不可避免地會(huì)帶來(lái)不可再生資源的損耗和對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)。這種影響和危害雖然直接表現(xiàn)為土地?fù)p毀,但卻不限于此,還可能包括:地形地貌景觀改變,生物連通性、棲息地喪失,水土流失、泥石流災(zāi)害,粉塵污染、地表和地下水污染,居民生活品質(zhì)下降等。因此,土地復(fù)墾或單個(gè)環(huán)境要素的治理不能代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的修復(fù)。尊重自然的新公共覺醒,將環(huán)境看作一個(gè)生命系統(tǒng)或生態(tài)系統(tǒng),而不僅僅將其視為一個(gè)從中提取商品的倉(cāng)庫(kù)或供操作的物理的或化學(xué)的機(jī)器[7]。這就需要遵循生態(tài)規(guī)律,采用和改進(jìn)基于自然整體的修復(fù)方案,阻止那些會(huì)對(duì)自然適應(yīng)較小規(guī)模擾動(dòng)的環(huán)境產(chǎn)生過大壓力的活動(dòng),確保一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)因素在管理措施中都能夠得到考慮。

    從系統(tǒng)層面開展整體生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要在制度上予以體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代,美國(guó)社會(huì)意識(shí)到,生態(tài)環(huán)境并非可以無(wú)償消耗的,而是值得保護(hù)的寶貴遺產(chǎn),不惜任何代價(jià)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的環(huán)境成本過于高昂。1977年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過《露天采礦控制和復(fù)原法》對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行控制,推動(dòng)之前由社會(huì)承擔(dān)的環(huán)境成本和生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用內(nèi)部化。具體來(lái)看,該法規(guī)從三個(gè)方面為礦產(chǎn)資源開采和修復(fù)活動(dòng)劃定邊界。一是對(duì)開采作業(yè)地點(diǎn)和程序施加限制,明確不適宜開采的土地,如基本農(nóng)田、沖積河谷、國(guó)家公園等,并確保在無(wú)法恢復(fù)原來(lái)的預(yù)開采條件時(shí)不會(huì)進(jìn)行開采。二是設(shè)定適用于所有露天開采的一般環(huán)境保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)將土地恢復(fù)到開采前或更好的狀態(tài),與周圍地形的自然排水?dāng)?shù)據(jù)相匹配,使受損的森林、植被和河流恢復(fù)原狀。開采中應(yīng)避免有毒物質(zhì)排放、控制水蝕和有毒物的沉積、盡量減少對(duì)礦區(qū)及場(chǎng)外區(qū)域水文平衡的干擾、防止堆積物產(chǎn)生滑坡。在受影響區(qū)域植被建設(shè)結(jié)束后的5年內(nèi)承擔(dān)保養(yǎng)責(zé)任,確保其具有自我再生能力。三是采礦許可證申請(qǐng)者應(yīng)當(dāng)制定切實(shí)可行的修復(fù)計(jì)劃并確保得到執(zhí)行。申請(qǐng)者必須證明其計(jì)劃與環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)一致,提供地理和環(huán)境數(shù)據(jù),所需的信息包括顯示文化、物理和相關(guān)地質(zhì)數(shù)據(jù)的精確地圖,有關(guān)擬議行動(dòng)可能造成的水文后果的研究資料,以及詳細(xì)的修復(fù)計(jì)劃。

    3.2 審慎性表征及其應(yīng)用

    審慎性是適應(yīng)性管理順利實(shí)施的前提。制定各種基于自然的解決方案需要額外的謹(jǐn)慎,確保在提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必需的資源產(chǎn)品的同時(shí)不對(duì)生態(tài)環(huán)境和利益相關(guān)者造成重大不利影響。一方面,旨在促進(jìn)人與自然和諧共處的生態(tài)保護(hù)修復(fù)涉及環(huán)境資源和社會(huì)財(cái)富的分享,要實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。審慎性要求監(jiān)管者充分考慮確定項(xiàng)目的社會(huì)需求,分析其對(duì)作為整體的社會(huì)、受影響地區(qū)及其利益相關(guān)者的影響,為民眾提供實(shí)質(zhì)參與機(jī)會(huì),以便與擬議行動(dòng)利害關(guān)系或受其影響的利益相關(guān)者知情、評(píng)議和監(jiān)督。另一方面,隨著開采和修復(fù)深度的提升,風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)和應(yīng)對(duì)難度也遞增,不確定性越大,不可逆性越高,礦產(chǎn)資源的開采和修復(fù)就應(yīng)當(dāng)越謹(jǐn)慎。有別于尋求精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)未來(lái),適應(yīng)性管理認(rèn)識(shí)到與預(yù)測(cè)未來(lái)結(jié)果相連的不確定性,在強(qiáng)化科學(xué)認(rèn)知的同時(shí),重視社會(huì)學(xué)習(xí)的反饋環(huán)路,主動(dòng)聽取、回應(yīng)利益相關(guān)者的意見和建議,考慮一系列可能的未來(lái)結(jié)果。

    礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的審慎性主要表現(xiàn)為兩項(xiàng)制度要求,一是通過“最壞情況分析”合理預(yù)見開采和修復(fù)活動(dòng)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)閾值,二是確保為公眾參與提供適當(dāng)?shù)某绦??!白顗那闆r分析”是基于不確定性提出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生或不發(fā)生的概率。防范于未然需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性進(jìn)行調(diào)查,在行動(dòng)前和行動(dòng)中了解更多的可能方案。這項(xiàng)要求旨在防止經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)利用不確定性來(lái)掩蓋生態(tài)災(zāi)難和惡果發(fā)生的可能性。例如,德國(guó)要求經(jīng)營(yíng)者在采礦過程中最大程度地減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響,修復(fù)不單是植樹或平整土地,而是從風(fēng)險(xiǎn)閾值出發(fā)考慮生態(tài)的變化以及居民的要求。為了確保公眾參與,美國(guó)《露天采礦控制和復(fù)原法》規(guī)定,許可證申請(qǐng)者應(yīng)在擬經(jīng)營(yíng)地區(qū)普遍發(fā)行的報(bào)紙刊登意向公告;任何有利害關(guān)系而受到或可能受到不利影響者都有權(quán)提出書面反對(duì);主管部門在合理時(shí)間內(nèi)舉行非正式會(huì)議,會(huì)議結(jié)束后60 d內(nèi)向所有當(dāng)事人提供書面調(diào)查結(jié)果。如申請(qǐng)獲批,經(jīng)營(yíng)者必須繳納履約保證金,并向“廢礦復(fù)原基金”繳納一定比例的復(fù)原費(fèi)。

    3.3 動(dòng)態(tài)性表征及其應(yīng)用

    動(dòng)態(tài)性是適應(yīng)性管理的核心。礦產(chǎn)資源勘查、開采和修復(fù)過程,呈現(xiàn)出非平衡軌跡,涉及多種生態(tài)環(huán)境條件的集合或疊加。多重的維度使得修復(fù)計(jì)劃和行動(dòng)的實(shí)施比預(yù)期更為困難,建立在可預(yù)測(cè)和簡(jiǎn)單環(huán)境假設(shè)之上的修復(fù)措施無(wú)法充分發(fā)揮作用[8]。在生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)模型下,適應(yīng)性管理把決策更多地看作是一系列不斷重新評(píng)估的微調(diào)步驟,管理策略必須重視信息收集并利用新的信息調(diào)整現(xiàn)有方法[9]。持續(xù)的監(jiān)測(cè)可以加深科學(xué)認(rèn)知和理解,并幫助調(diào)整管理策略或操作,進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)目的的實(shí)現(xiàn)。

    礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施的有效性有賴于圍繞生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性和認(rèn)知的時(shí)限性,提高數(shù)據(jù)收集和分析質(zhì)量,調(diào)整最初的策略與規(guī)劃選擇。一方面,由于開采條件、氣候、地形和環(huán)境的地區(qū)差異,需要因地制宜地設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)男迯?fù)方案。例如,適用于露天開采的一般標(biāo)準(zhǔn)和適用于山頂、陡坡采礦的附加標(biāo)準(zhǔn)反映在制度規(guī)則中,既涉及到一般標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行底線,也體現(xiàn)出附加標(biāo)準(zhǔn)的特殊要求。另一方面,隨著開采作業(yè)的深入,礦區(qū)內(nèi)外環(huán)境如尾礦庫(kù)高度和覆蓋率處于不斷變化中,需要使用自然資源系統(tǒng)模型將動(dòng)態(tài)的持續(xù)監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)估融入監(jiān)管框架。例如,美國(guó)《露天采礦控制和復(fù)原法》授權(quán)內(nèi)政部開發(fā)并保持一個(gè)有關(guān)采礦和復(fù)原的公開情報(bào)數(shù)據(jù)中心,對(duì)采礦和復(fù)原作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行不定期檢查和監(jiān)測(cè),督促經(jīng)營(yíng)者跟蹤不易估量的環(huán)境變化、在實(shí)踐中均衡評(píng)估修復(fù)措施的實(shí)施績(jī)效和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度,并相應(yīng)調(diào)整管理策略。英國(guó)礦業(yè)部門從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等方面對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃方案進(jìn)行綜合評(píng)估,并對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況開展跟蹤評(píng)估,使得最終落地的規(guī)劃方案能夠符合可持續(xù)發(fā)展和保障礦產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)的要求[10]。

    4 以《礦產(chǎn)資源法》的修訂為契機(jī),推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度不斷優(yōu)化

    實(shí)現(xiàn)資源與環(huán)境績(jī)效的共贏狀態(tài),既需要技術(shù)進(jìn)步,也需要制度優(yōu)化改進(jìn)。這是因?yàn)?,?duì)于頻繁發(fā)生的社會(huì)問題,完善相應(yīng)的制度才是成本最低、最穩(wěn)固的對(duì)策[11]。在《礦產(chǎn)資源法》修改中,應(yīng)當(dāng)圍繞以系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性、審慎性為表征的適應(yīng)性管理,推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度建設(shè)不斷創(chuàng)新。

    4.1 完善修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

    相較于開采活動(dòng),礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為更為復(fù)雜。其目的是將健康風(fēng)險(xiǎn)或生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)降至可接受風(fēng)險(xiǎn)水平,不需要將生態(tài)環(huán)境完全恢復(fù)至受損前的基線水平。因此,強(qiáng)調(diào)將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到開采前或更好狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格,不易實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以可接受風(fēng)險(xiǎn)水平為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一般要求和附加要求,以此為基礎(chǔ)建立全國(guó)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)信息平臺(tái),為全國(guó)范圍內(nèi)的活動(dòng)提供行為底線,防止出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”中的短板。

    礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一般標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確包括礦業(yè)權(quán)人、事實(shí)管理人等在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)者的修復(fù)治理義務(wù),確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性達(dá)到可接受風(fēng)險(xiǎn)水平??梢园ㄒ韵聨讉€(gè)方面:①在勘查開采過程中運(yùn)用先進(jìn)適用技術(shù)將對(duì)礦內(nèi)區(qū)自然和社會(huì)的消極影響降至最低;②綜合考慮土壤、空氣、水體、生態(tài)連通性和物種保護(hù),參考原地貌形態(tài)與景觀、自然地貌形態(tài)特征恢復(fù)受影響區(qū)域的自然植被和生態(tài),連通生態(tài)過程、植被分布、物種棲息地,達(dá)到人工景觀與自然景觀相互協(xié)調(diào)的效果;③確保修復(fù)措施盡可能與開采作業(yè)同步,并以有利于生態(tài)環(huán)境的方式進(jìn)行;④消除潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危及生命健康、財(cái)產(chǎn)安全的因素或隱患;⑤承擔(dān)合理期間內(nèi)的維護(hù)義務(wù),在修復(fù)驗(yàn)收完成后的5年內(nèi)進(jìn)行環(huán)境保育,確?;謴?fù)自然補(bǔ)給能力和生態(tài)服務(wù)功能;⑥在無(wú)法達(dá)到上述修復(fù)要求的情況下不進(jìn)行開采作業(yè)。 此外,由于采礦作業(yè)方式的不同以及所影響地區(qū)的地形、氣候、生物、化學(xué)和其他物理?xiàng)l件的多樣性,可以針對(duì)井工礦山、露天采坑、邊坡治理、尾礦治理等制定附加標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。

    4.2 健全決策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制

    礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的載體。通過這個(gè)載體,一方面經(jīng)營(yíng)者自主識(shí)別、調(diào)查生態(tài)環(huán)境損害和風(fēng)險(xiǎn)的可能性并提出應(yīng)對(duì)措施,另一方面將這個(gè)識(shí)別公開于社會(huì)監(jiān)督之下?,F(xiàn)有的礦山地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀分析與預(yù)測(cè)描述開采活動(dòng)可能存在的不良影響,并提出相應(yīng)的處置方案。“最壞情況分析”是更加嚴(yán)格的要求,既要預(yù)防次生災(zāi)害,也要防止修復(fù)活動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在任何邏輯意義上,最壞情況也不應(yīng)局限于開采活動(dòng)的影響,生態(tài)系統(tǒng)重建、改造也可能產(chǎn)生潛在風(fēng)險(xiǎn)。它要求看到最壞的一面,充分預(yù)測(cè)這些可能性的影響,即使知道最壞情況不可能發(fā)生。因此,有必要在修復(fù)方案中增加最壞情況分析,要求礦業(yè)權(quán)人運(yùn)用先進(jìn)適用技術(shù)描述修復(fù)活動(dòng)可能存在的最壞可能情況以及被阻止的可能性,表明其有能力在最大可行范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)、消解可以預(yù)見的最糟糕情況。

    信息披露與公開評(píng)議相輔相成,共同預(yù)防在修復(fù)問題上的決策失誤。它們是貫穿于修復(fù)方案評(píng)審程序的一根紅線。一是促進(jìn)公民參與修復(fù)方案編審的各個(gè)階段和環(huán)節(jié),確保方案的編制、評(píng)審、審查是基于完整和充分的信息。二是出于公眾參與應(yīng)成為方案編審過程中一個(gè)重要因素的考慮,在作出決定和采取行動(dòng)之前為公眾提供有意義的機(jī)會(huì)。應(yīng)當(dāng)看到,公眾意見是對(duì)專業(yè)意見不可缺少的補(bǔ)充,以公眾參與輔助專業(yè)決策十分必要。適應(yīng)新時(shí)代的要求,《礦產(chǎn)資源法》的修改應(yīng)當(dāng)以此作為一個(gè)重點(diǎn),提出可操作的程序性設(shè)計(jì),確保為公眾有效、有序參與提供更加完善的保障,推動(dòng)修復(fù)方案從技術(shù)型文件向評(píng)議型文件的轉(zhuǎn)變。

    4.3 強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

    出讓礦業(yè)權(quán)、允許開采的決定有時(shí)可能與稀缺或?qū)氋F的自然資源的生態(tài)或其他需求相沖突。為了防止開采活動(dòng)危害礦區(qū)周圍居民生產(chǎn)生活、制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,建議在《礦產(chǎn)資源法》中增加指定不適合開采區(qū)域的程序作為礦業(yè)權(quán)出讓的先決條件。這一程序的啟動(dòng),可以是依申請(qǐng),也可以依職權(quán)。由主管機(jī)關(guān)根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃,在綜合評(píng)估礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮修復(fù)成本及后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)成本,設(shè)立動(dòng)態(tài)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄,確定開采的可行性和適當(dāng)性。如果礦產(chǎn)資源的生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值超過經(jīng)濟(jì)價(jià)值,或者在技術(shù)上不可行,那么該區(qū)域必須被認(rèn)定為不適合開采。

    為強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管,避免出現(xiàn)修復(fù)治理先緊后松、力度逐步減弱的情況,推動(dòng)邁入有效修復(fù)階段,應(yīng)當(dāng)以綜合所有適用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律要求的許可證制度為基礎(chǔ)建立常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制。經(jīng)營(yíng)者按照許可證載明的要求進(jìn)行開采、修復(fù),安裝、使用和保養(yǎng)必要的監(jiān)測(cè)設(shè)備,依規(guī)定方式評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)結(jié)果,根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果的變化情況調(diào)整修復(fù)方案和措施,按月向行政機(jī)構(gòu)報(bào)告?,F(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)當(dāng)是不定期的,但在規(guī)定時(shí)間內(nèi)應(yīng)有最低頻次。視違法程度區(qū)分嚴(yán)重違法行為和一般違法行為,如果違法行為未對(duì)生態(tài)環(huán)境、公眾健康或安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅,可以給予一定期限予以矯正,對(duì)未按期限矯正者按日計(jì)罰。

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