我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革回顧和建議

趙 宏 包曉穎 王文博

鋼鐵產(chǎn)業(yè)既具有拉動(dòng)投資、吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的特點(diǎn)，又具有高耗能、高排放的屬性，因而鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一方面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的支撐作用，另一方面對(duì)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)帶來負(fù)面影響。這種鮮明的“兩面性”特征，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，也使企業(yè)投資鋼鐵項(xiàng)目的審批成為多方利益博弈的焦點(diǎn)。

新世紀(jì)以來，隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深化，鋼鐵項(xiàng)目審批制度先是經(jīng)歷了從“管”到“放”的重大轉(zhuǎn)變，而隨著鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，近年來鋼鐵項(xiàng)目審批又呈現(xiàn)出從“放”到“嚴(yán)”的趨勢(shì)。

在“十四五”開局之年，面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，回顧總結(jié)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革的得失利弊，提出進(jìn)一步深化項(xiàng)目審批制度改革的意見建議，促進(jìn)政策優(yōu)化，對(duì)保障我國(guó)鋼鐵行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革回顧

改革開放以來，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革經(jīng)歷了審批、核準(zhǔn)、備案、暫停、從嚴(yán)備案共5個(gè)時(shí)期：

（一）審批期（2004 年之前）

這一時(shí)期的投資體制仍具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，新增生產(chǎn)能力的煉鐵、煉鋼、軋鋼項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告。

（二）核準(zhǔn)期（2004—2013 年）

為深化投資體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，2004年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)），按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，將鋼鐵項(xiàng)目由審批制改為核準(zhǔn)制，并由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再審批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告。

（三）備案期（2014—2019 年）

為進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，2014年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕53號(hào)），將鋼鐵項(xiàng)目移出政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄，企業(yè)投資鋼鐵項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，鋼鐵項(xiàng)目審批權(quán)限由國(guó)務(wù)院投資主管部門下放至地方各級(jí)人民政府，標(biāo)志著鋼鐵項(xiàng)目審批實(shí)現(xiàn)了從“管”到“放”的重大轉(zhuǎn)變。期間，工業(yè)和信息部于2015年4月發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號(hào)），將產(chǎn)能置換方案作為鋼鐵冶煉項(xiàng)目備案的前置條件。

（四）暫停期（2020 年1 月—2021 年5 月）

為遏制違規(guī)新增鋼鐵產(chǎn)能，鞏固鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于完善鋼鐵產(chǎn)能置換和項(xiàng)目備案工作的通知》（發(fā)改電〔2020〕19號(hào)），規(guī)定自2020年1月24日起，不再公示、公告新的鋼鐵產(chǎn)能置換方案，不再備案新的鋼鐵冶煉項(xiàng)目，我國(guó)鋼鐵項(xiàng)目審批首次進(jìn)入全面暫停的“空白期”。

（五）從嚴(yán)備案期（2021 年6 月起）

為鞏固化解鋼鐵過剩產(chǎn)能成果，推進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)鋼鐵行業(yè)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，促進(jìn)綠色低碳、高質(zhì)量發(fā)展，2021年4月國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于鋼鐵冶煉項(xiàng)目備案管理的意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2021〕594號(hào)），規(guī)定自2021年6月1日起恢復(fù)鋼鐵冶煉項(xiàng)目備案，并對(duì)重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)鋼鐵冶煉項(xiàng)目、搬遷改造項(xiàng)目的產(chǎn)能規(guī)模、工藝裝備水平、綠色化水平提出了更加嚴(yán)格的要求，意味著國(guó)務(wù)院投資主管部門對(duì)鋼鐵項(xiàng)目審批的態(tài)度發(fā)生了從“放”到“嚴(yán)”的明顯變化，行業(yè)管控力度進(jìn)一步強(qiáng)化提升。

二、鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革的啟示

回顧我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革歷程，無論是改革初期具有較強(qiáng)行政色彩的審批制、核準(zhǔn)制，還是后來更加突出企業(yè)投資主體地位的備案制，都是為了順應(yīng)我國(guó)投資體制改革大勢(shì)而做出的積極變革，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，起到了關(guān)鍵作用。但同時(shí)也存在著一些問題和不足，值得深思。

（一）抓住了重大項(xiàng)目建設(shè)的“點(diǎn)”，忽視了平衡市場(chǎng)需求的“面”

2014年之前，我國(guó)對(duì)鋼鐵項(xiàng)目采取由國(guó)務(wù)院投資主管部門負(fù)責(zé)的審批制和核準(zhǔn)制，按照“鼓勵(lì)先進(jìn)、限制一般、淘汰落后”的基本原則，陸續(xù)通過審批并開工建設(shè)了寶鋼三期、首鋼京唐、鞍鋼鲅魚圈、寶鋼湛江等一批代表世界先進(jìn)水平的精品項(xiàng)目，奠定了我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力布局優(yōu)化調(diào)整的基礎(chǔ)。

“少而精”的行業(yè)投資管理導(dǎo)向也存在明顯的局限性，主要是忽視了市場(chǎng)對(duì)一般水平鋼鐵產(chǎn)品需求旺盛的基本面，行政審批與市場(chǎng)需求的矛盾突出，加上缺少對(duì)民營(yíng)鋼鐵企業(yè)新建鋼鐵項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制和手段，導(dǎo)致以民營(yíng)為主的一大批鋼鐵企業(yè)一哄而上，造成我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模的爆發(fā)式盲目增長(zhǎng)和組織結(jié)構(gòu)的劇變。2000-2014年，我國(guó)粗鋼年產(chǎn)量由1.28億噸迅速擴(kuò)大到8.23億噸，增長(zhǎng)了約7億噸，鋼鐵產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾激化，制約和影響了行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，民營(yíng)鋼鐵企業(yè)的快速發(fā)展，導(dǎo)致國(guó)有鋼鐵企業(yè)產(chǎn)量占比從90%降低到50%，我國(guó)鋼鐵行業(yè)長(zhǎng)期以來以國(guó)有為主導(dǎo)的格局發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，對(duì)“十三五”時(shí)期鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、推動(dòng)兼并重組、提升產(chǎn)業(yè)集中度等重點(diǎn)工作形成了不利影響。

（二）備案制具有市場(chǎng)化的先天優(yōu)勢(shì)，但弱化了“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)

2014—2019年，為了進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，同時(shí)也為了化解鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾，我國(guó)對(duì)鋼鐵行業(yè)施行了以產(chǎn)能置換為前置條件的項(xiàng)目備案制。這種制度具有三大優(yōu)點(diǎn):一是市場(chǎng)性強(qiáng)，用“滿足前置條件即可建設(shè)”的市場(chǎng)化手段代替行政審批手段來調(diào)節(jié)行業(yè)供需形勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也最大限度減少了中央政府對(duì)微觀具體事務(wù)的管理。二是普適性強(qiáng)，一碗水端平的產(chǎn)能置換政策，適用于不同所有制、不同規(guī)模、不同水平的各類鋼鐵企業(yè)，激發(fā)了整個(gè)行業(yè)技術(shù)改造升級(jí)的活力。三是透明性高，通過公示公告等一系列舉措，把所有鋼鐵建設(shè)項(xiàng)目都放在了藍(lán)天白云下，接受社會(huì)各界的廣泛監(jiān)督，提升了項(xiàng)目審批制度的公信力。

但項(xiàng)目審批制度的市場(chǎng)化是一把雙刃劍，在滿足市場(chǎng)需求的同時(shí)，也減弱了國(guó)家對(duì)涉及生產(chǎn)力布局的調(diào)整、關(guān)乎社會(huì)民生的城市鋼廠搬遷等重大項(xiàng)目的把控力和話語權(quán)，導(dǎo)致河北、江蘇、山東等鋼鐵大省的城市鋼廠搬遷和沿海鋼廠新建項(xiàng)目扎堆，影響了我國(guó)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程，擾亂了我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力空間布局。

三、對(duì)深化鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革的幾點(diǎn)建議

回顧歷史，總結(jié)得失，未來一段時(shí)期，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資體制改革應(yīng)通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保硬約束等途徑不斷優(yōu)化和完善，為推動(dòng)我國(guó)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造更加開放、公平、風(fēng)險(xiǎn)可控的營(yíng)商環(huán)境。具體建議有以下幾點(diǎn)：

（一）堅(jiān)持從嚴(yán)把控項(xiàng)目備案制度

近年來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，我國(guó)鋼鐵行業(yè)盈利能力達(dá)到歷史最高水平。在高額利潤(rùn)的驅(qū)使下，新增鋼鐵產(chǎn)能沖動(dòng)明顯，粗鋼產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游供需穩(wěn)定帶來較大壓力，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等行業(yè)管理部門已對(duì)鋼鐵控產(chǎn)能、減產(chǎn)量做出相關(guān)部署。在此形勢(shì)下，鋼鐵項(xiàng)目審批仍須從嚴(yán)把控，遏制新增鋼鐵產(chǎn)能沖動(dòng)，鞏固來之不易的鋼鐵去產(chǎn)能成果。

（二）強(qiáng)化重大項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)

針對(duì)一些新建鋼鐵項(xiàng)目與全國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)空間布局不一致、不協(xié)調(diào)的問題，應(yīng)充分借鑒石化行業(yè)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局方案的模式，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化中央政府對(duì)重大項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，提高地方政府對(duì)重大項(xiàng)目的科學(xué)決策水平，避免江西省彭澤縣承接河北省鋼鐵產(chǎn)能轉(zhuǎn)移項(xiàng)目被有關(guān)部門緊急叫停和處置等事件的再次發(fā)生。

（三）加大事中事后監(jiān)管力度

下決心把項(xiàng)目投資管理的事中事后監(jiān)督管理上升到與事前決策同等重要的高度，對(duì)已備案開工建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)建立企業(yè)自查、地方核查、國(guó)家抽查相結(jié)合的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，把監(jiān)管范圍擴(kuò)大到包括咨詢、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理在內(nèi)的項(xiàng)目投資建設(shè)全過程，重點(diǎn)加大對(duì)批小建大、未批先建等違法違規(guī)行為的處罰力度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審批單位的問責(zé)力度，強(qiáng)化負(fù)面警示作用，提高既定產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力和公信力。

（四）強(qiáng)化外部要素條件硬約束

在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行產(chǎn)能置換政策的同時(shí)，充分發(fā)揮鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能和脫困發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議的平臺(tái)作用，積極探索將環(huán)境、土地、能耗等外部要素作為建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目前置約束條件的可行性，綜合施策，進(jìn)一步提高鋼鐵項(xiàng)目與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)潛在風(fēng)險(xiǎn)。