民法典視域下礦業(yè)侵權(quán)的司法認定與制度完善

郭琳琳

(自然資源部咨詢研究中心，北京 100035)

自《民法典》2021年1月1日生效后，諸多民事權(quán)利的運行發(fā)生了變化，礦產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)，礦業(yè)權(quán)的行使也遇到了新的法律規(guī)則制約，所以會產(chǎn)生一些以往不曾遇到的問題，以往礦業(yè)權(quán)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的案件在處理結(jié)果上有可能會帶來一種全新的結(jié)果。只有了解《民法典》體系下解決行使礦業(yè)權(quán)導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境損害的新規(guī)則，才能夠更加規(guī)范地行使礦業(yè)權(quán)。

1 案例簡介

王某在手續(xù)不全的情況下于2015—2018年間，在南京市浦口區(qū)永寧鎮(zhèn)老山林場采礦，開采礦產(chǎn)品價值高達4 455 998.6元。江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院出具的《損害評估報告》中記載，由于王某在采礦時沒有采取生態(tài)恢復(fù)措施，開采行為造成了大小植被的破壞，甚至還有20年以上的麻櫟林；與此同時，在《生態(tài)環(huán)境損害(動物類)補充說明》中記載，對涉事棲息地進行觀察，共計觀察到35種242只林鳥，并經(jīng)野外調(diào)查發(fā)現(xiàn)了6種哺乳動物，由于棲息環(huán)境被破壞，這些動物的繁衍生長得到了抑制，生態(tài)服務(wù)功能大大降低?！稉p害評估報告》中將損害分成了三部分，生態(tài)資源林木的經(jīng)濟損失861 750元；生態(tài)服務(wù)功能的經(jīng)濟價值損失，包括了森林涵養(yǎng)水損失、水土流失、土壤侵蝕、樹木放氧量的減少等損失，合計636 686元；生態(tài)多樣性的損失，在《補充說明》中提及，鳥類可以在一定范圍內(nèi)起到播種作用，并且對土壤有改善作用，因而鳥類生態(tài)棲息地損害造成的生態(tài)損害價值按照畝數(shù)計算，合計243 122元，而哺乳動物的生態(tài)損失并沒有給出。在檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟時，綜合技術(shù)顧問意見按照總損害的1%計算哺乳動物的生態(tài)服務(wù)價值,合計18 744元。在庭審過程中，代理律師、法庭技術(shù)顧問、專家輔助人均出庭參加了訴訟。最終南京市中級人民法院依據(jù)鑒定意見全部支持了檢察機關(guān)的訴訟請求，還規(guī)定了用于生態(tài)恢復(fù)的費用以及生態(tài)恢復(fù)的時間表和驗收標準，并且判決王某承擔鑒定費400 000元，法庭技術(shù)顧問費用2 000元(1)案例來源為江蘇省南京市中級人民法院(2020)蘇01民初798號判決書。。

2 《民法典》思維下本案處理結(jié)果的變化

上述案例是2020年12月南京市中級人民法院作出的判決，由于《民法典》2020年5月28日公布，2021年1月1日實施，因而在法院審理的過程中實際上《民法典》已經(jīng)公布，法院雖然沒有直接引用《民法典》中的規(guī)定，但是部分參考了《民法典》中的理念來處理案件。而在《民法典》正式實施后，如果用《民法典》的規(guī)則來分析案件，則會帶來處理結(jié)果上的變化。

2.1 賠償數(shù)額的變化

上述案例中，賠償數(shù)額的計算主要依據(jù)了生態(tài)損害鑒定，包括《損害評估報告》和《補充說明》中2份文件，按照江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院的認定，涉案損害共計包含了三大類，然后計算出總數(shù)，法院對于其認定全部予以采納，最終判決王某承擔生態(tài)賠償責任的總數(shù)額與鑒定中的總和相一致。這種賠償原則，在民事法律規(guī)則中稱之為填補原則，即有多少損害就承擔多少責任，對于侵權(quán)人而言，不具有懲罰性。而在《民法典》實施之后，其中立法新增了懲罰性賠償?shù)膬?nèi)容，在這一規(guī)則之下，侵權(quán)人將承擔更重的賠償責任。所謂懲罰性賠償，是指行為人違反了法律的特別規(guī)定，要承擔多于損害本身的賠償責任，賠償?shù)谋稊?shù)由法律直接規(guī)定[1]。關(guān)于懲罰性賠償，最先引入該制度的是《消費者權(quán)益保護法》的雙倍賠償，之后是《食品安全法》的十倍賠償。而在《民法典》中，除保留了產(chǎn)品質(zhì)量懲罰性賠償制度之外，又增加了兩項領(lǐng)域，一是知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，即侵犯知識產(chǎn)權(quán)的，受侵害人可以要求侵權(quán)人承擔懲罰性賠償；二是環(huán)境損害領(lǐng)域，即損害生態(tài)環(huán)境的，侵權(quán)人需要承擔懲罰性賠償。就上述案例而言，王某最終承擔的賠償責任將不再是鑒定機構(gòu)認定的生態(tài)損害數(shù)額，而可能會是鑒定總數(shù)額的數(shù)倍之多，因而其責任會更重。這就要求礦業(yè)權(quán)人在勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源時，要更加注意生態(tài)環(huán)境保護，否則就會承擔更為嚴重的賠償責任。《民法典》中規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償，是生態(tài)文明立法制度的一個創(chuàng)舉，為環(huán)境審判創(chuàng)立了一個新規(guī)則，同時對于礦業(yè)權(quán)的規(guī)范化行使來說，也提出了新的要求，即勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源不能以侵害環(huán)境為代價。

2.2 賠償范圍的變化

賠償范圍就是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后，依據(jù)法律的規(guī)定，哪些項目可以獲得賠償?shù)姆秶?。對于生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，一直以來生態(tài)環(huán)境審判實踐持有相對保守的觀點，即只有法律條文中明確規(guī)定的賠償項目，才能夠被納入到生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?。上述案例中，對于棲息地破壞造成哺乳動物生態(tài)服務(wù)功能下降的損失，在鑒定結(jié)果中并沒有給出，而檢察機關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時，考慮到哺乳動物生態(tài)服務(wù)功能下降是已經(jīng)發(fā)生的事實，于是考慮綜合技術(shù)顧問意見，按照總損害量的1%計算哺乳動物的生態(tài)服務(wù)價值合計18 744元，而最終法院認可了這樣的估算。由此說明法院在審理過程中，借鑒了《民法典》的思維，擴展了生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?，與此同時，對于技術(shù)顧問的專家費用2 000元也在判決中給予了體現(xiàn)。長期以來，律師費、調(diào)查費、專家顧問費、專家輔助人費等費用，能不能在判決中作為生態(tài)損害賠償?shù)膶ο髞斫o予判決，備受爭議，絕大多數(shù)情況下，這些費用得不到法院的判決支持，偶爾會有支持的情況，也是變相支持，像上述案例這樣直接支持專家顧問費的案例并不多見。原因在于，以往的法律規(guī)范中，對于生態(tài)損害的賠償范圍一直沿用《侵權(quán)責任法》的規(guī)定，而該法中并沒有對生態(tài)損害的賠償范圍做詳細規(guī)定，為保護生態(tài)環(huán)境而發(fā)起的訴訟，所花費的調(diào)查費、評估費、律師費、專家顧問費、專家輔助人費等費用并沒有明確規(guī)定屬于生態(tài)損害賠償?shù)姆秶?，所以，司法實踐中難以給予正面支持。然而，在《民法典》中，不僅規(guī)定了生態(tài)損害的賠償范圍，還對這些費用也作出了明確的規(guī)定，這對于司法審判具有非常積極的作用。與此同時，對于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)而言，如果礦業(yè)權(quán)的行使損害了生態(tài)環(huán)境，那么賠償?shù)姆秶^以往而言有所提高，尤其是調(diào)查費、評估費、律師費、專家顧問費、專家輔助人費等費用是一筆不小的數(shù)目，因而加大了礦業(yè)權(quán)人生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的責任負擔，違法成本的增加必然會減少生態(tài)環(huán)境侵權(quán)的比例。

2.3 生態(tài)修復(fù)的變化

在以往處理礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致生態(tài)損害的案件中，通常情況下，法律責任僅限于履行金錢義務(wù)，并不包含行為義務(wù)，即修復(fù)生態(tài)環(huán)境一直以來并不是礦業(yè)權(quán)行使損害生態(tài)環(huán)境審判的依據(jù)，法院通常情況下不會判決侵權(quán)人修復(fù)生態(tài)，因為在以往的法律規(guī)范中，并沒有對生態(tài)修復(fù)有明確的法律規(guī)定。從法理學(xué)上看，生態(tài)修復(fù)是指生態(tài)環(huán)境被破壞之后，生態(tài)服務(wù)功能有所降低，對于被破壞的生態(tài)環(huán)境，采取一系列的技術(shù)性修復(fù)措施，使得生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能達到?jīng)]有受損害之前的程度[2]。生態(tài)修復(fù)是生態(tài)環(huán)境治理的一項重要措施，在《民法典》中增加生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容，不僅僅是《民法典》立法上的一個創(chuàng)舉，同時對于生態(tài)環(huán)境保護也提出了一個新的方向。雖然上述案例審判時《民法典》并未正式實施，但是已經(jīng)公布，法院在處理時引入了《民法典》中生態(tài)修復(fù)的觀念，為侵權(quán)人設(shè)定生態(tài)修復(fù)義務(wù)的時間表和驗收標準，無疑具有非常積極的意義。而當前《民法典》已經(jīng)正式實施，生態(tài)修復(fù)已經(jīng)成為一項法定制度，這對于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)具有重要意義，要求礦業(yè)權(quán)人在行使礦業(yè)權(quán)時，要履行“邊開采、邊修復(fù)”的義務(wù)，這樣才能夠使礦業(yè)權(quán)的行使更加規(guī)范化，從而有效地保障了生態(tài)環(huán)境不會由于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)而遭到不可逆的損害。

3 《民法典》語境下認定礦業(yè)權(quán)生態(tài)損害的基本思路

3.1 懲罰倍數(shù)的判斷

根據(jù)《民法典》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害的，將承擔相應(yīng)的懲罰性賠償，但是法律條文中并沒有對相應(yīng)做明確的說明。這種立法模式屬于授權(quán)式立法，即授權(quán)其他部門法來補充制定相關(guān)規(guī)范，對懲罰性賠償金的倍數(shù)加以詳細的規(guī)定。從當前立法實踐來看，產(chǎn)品侵權(quán)責任的三倍賠償、作為特殊產(chǎn)品的食品侵權(quán)責任的十倍賠償，都符合這種補充式立法模式。就礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害而言，究竟承擔多少倍的懲罰性賠償目前部門立法尚無補充性規(guī)定。所以，在處理生態(tài)侵權(quán)糾紛時，就存在上不封頂?shù)目赡苄裕@種立法模式無疑會給礦產(chǎn)資源開發(fā)利用形成巨大的威懾作用，審判實踐中無論判決礦業(yè)權(quán)人承擔多少倍的懲罰性賠償，都屬于自由裁量權(quán)的范疇。從《民法典》的立法精神來看，加大對環(huán)境侵權(quán)的懲罰力度，礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害將會對礦業(yè)權(quán)人給予嚴厲的法律責任追究，這就要求礦業(yè)權(quán)人開發(fā)利用礦產(chǎn)資源時，要合法合規(guī)的行使權(quán)利。

3.2 計算基數(shù)的確定

按照《民法典》的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害需要承擔懲罰性賠償，無論多少倍的賠償，都需要有計算基礎(chǔ)。從民法物的角度來看，產(chǎn)品侵權(quán)責任、食品侵權(quán)責任的懲罰性賠償計算基礎(chǔ)都是以商品本身的交易價格來計算懲罰性賠償?shù)臄?shù)額。但是，生態(tài)環(huán)境并不是物，沒有相應(yīng)的交易價格，以怎樣的數(shù)額作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊A(chǔ)，是實踐中必須明確的問題[3]。通常認為，應(yīng)以生態(tài)損害的數(shù)額作為懲罰性賠償?shù)挠嬎慊A(chǔ)。但是，按照《民法典》第一千二百三十五條的規(guī)定，環(huán)境侵權(quán)請求權(quán)的范圍包含了5個方面：生態(tài)服務(wù)功能喪失的損失，生態(tài)功能永久喪失的損害，調(diào)查鑒定的費用，修復(fù)生態(tài)的費用，防治生態(tài)損害擴大的費用，這5類費用屬于不同類型的費用，可以在一個案件之內(nèi)并用，都可以算作生態(tài)損害的費用，請求侵權(quán)人賠償。理論上講，懲罰性賠償應(yīng)當以這5項費用的總和來計算賠償基礎(chǔ)，當然有的案件并不一定同時具有這5項費用損失，而是只具有其中的一部分，那么依然要將所有的損失項目相加計算總數(shù)。但是，其中調(diào)查鑒定的費用是否可以懲罰性賠償，要求侵權(quán)人承擔多倍，這一點存在理論爭議，大多數(shù)意見認為，懲罰性賠償是對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)人的一種懲罰，調(diào)查鑒定費用是為了搞清楚生態(tài)損害的總量而額外支付的費用，起因是侵權(quán)行為所致，所以侵權(quán)行為人應(yīng)當對該費用負責，對其懲罰也應(yīng)當將該費用計算在內(nèi)，然后給予多倍的懲罰，這樣才能夠起到懲罰的作用。

3.3 損害鑒定的費用

礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害的，要求礦業(yè)權(quán)人承擔侵權(quán)責任需要計算生態(tài)損害的總量，必然會遇到生態(tài)損害鑒定問題。當前我國鑒定的主管部門是司法行政部門，但是生態(tài)損害鑒定并非司法鑒定，不歸司法行政部門主管，屬于一種新型鑒定門類，尚處于起步階段，因此當前具有生態(tài)損害鑒定資質(zhì)的機構(gòu)特別少，全國僅70家左右[4]。由于生態(tài)損害鑒定機構(gòu)數(shù)量少，加之生態(tài)損害需要鑒定的項目內(nèi)容非常廣泛，而且難度較高，所以鑒定收費非常高，“天價”鑒定費案已不是新鮮事。以上述案例為例，40萬的生態(tài)損害鑒定費對于整個案件而言，已經(jīng)接近“天價”。所以，如何解決生態(tài)損害鑒定中的“天價”鑒定費問題，是辦理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件的關(guān)鍵問題。按照現(xiàn)行法律規(guī)范，雖然對于該問題并沒有明確定論，但是在一些地方性規(guī)范中卻做了相應(yīng)探索，例如：2019年9月河北省人民代表大會常務(wù)委員會通過并實施的《關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》第十三條明確規(guī)定：“檢察機關(guān)對涉及案件的專門性問題應(yīng)當進行鑒定。難以鑒定的，審判機關(guān)、檢察機關(guān)應(yīng)當結(jié)合案件其他證據(jù)以及行政執(zhí)法機關(guān)的意見、專家意見等予以合理確定?！边@種處理方式就很好地解決了“天價”鑒定費的問題。上述案例中，對于哺乳動物生態(tài)服務(wù)功能下降的損失，由于鑒定機構(gòu)沒有給出鑒定結(jié)果，所以法院根據(jù)專家顧問的意見，按照生態(tài)損害總額1%的比例來確定損害數(shù)額，而法院也認可了這樣的認定，很顯然有效解決了鑒定中的實際困難，不再會為鑒定問題而終結(jié)訴訟。

3.4 調(diào)查費用的計算

調(diào)查費用是為了調(diào)查生態(tài)環(huán)境損害的實際后果而支付的費用，當然調(diào)查費用的范圍很廣泛，而在《民法典》中并沒有用列舉式的立法方式來規(guī)定，而是開放式的立法，即“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用”中的“等”字所包含的內(nèi)容非常廣泛，只要是與調(diào)查相關(guān)的合理費用，如差旅費、律師費、人工費、專家顧問費、專家輔助人費等費用都可以計算在內(nèi)。之所以《民法典》有這樣的規(guī)定，是由于以往的法律制度中缺乏對調(diào)查費用承擔的明確規(guī)定，所以調(diào)查費、律師費、人工費、專家顧問費、專家輔助人費等合理費用都難以得到支持?！睹穹ǖ洹穼嵤┖?，礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害的，承擔環(huán)境侵權(quán)責任時，需要對調(diào)查費用承擔責任，這些費用有可能不會是一個小數(shù)目，而且在懲罰性賠償?shù)囊?guī)則下，還會承擔多倍賠償，這就會大大增加礦業(yè)權(quán)人的經(jīng)營成本負擔，從而倒逼礦業(yè)權(quán)人依法行使礦業(yè)權(quán)保護生態(tài)環(huán)境。

3.5 預(yù)防費用的支出

以往的司法實踐中，對生態(tài)環(huán)境損害的處理著重損害救濟，也就是有了多大的環(huán)境損害，就要求行為人承擔多少賠償責任，這是侵權(quán)責任法的基本思想，雖然侵權(quán)法對于侵權(quán)行為具有一定預(yù)防作用，但法律規(guī)范中并沒有突出對生態(tài)環(huán)境的預(yù)防，而且對于預(yù)防生態(tài)損害擴大而支出的成本并不在生態(tài)損害賠償范圍，這就極大限制了生態(tài)損害賠償請求權(quán)的行使。因而在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的過程中導(dǎo)致生態(tài)損害的，傳統(tǒng)實踐并不會支持預(yù)防生態(tài)損害所支出的費用，從而大大降低了礦業(yè)權(quán)人侵害環(huán)境的成本負擔，所以違法違規(guī)行使礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。而在《民法典》中，將強化防止生態(tài)損害擴大、預(yù)防生態(tài)損害的費用納入其中，對于生態(tài)環(huán)境保護的力度有所提升，同時在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域之內(nèi)，要求礦業(yè)權(quán)人在行使礦業(yè)權(quán)的時候就采取預(yù)防措施，防止生態(tài)環(huán)境的損害，否則如果出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境破壞，那么為了阻止、緩解生態(tài)環(huán)境損害擴大而支付的費用應(yīng)當由礦業(yè)權(quán)人承擔。這樣的處理規(guī)則，更加有利于礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中“邊開發(fā)邊修復(fù)”指導(dǎo)思想的實現(xiàn)。

3.6 訴訟主體的厘定

礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害不僅僅會涉及私益損害，同時還會損害生態(tài)環(huán)境公共利益，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)服務(wù)功能部分或者全部喪失。在這種情況下，法律允許范圍內(nèi)的主體可以提起環(huán)境公益訴訟，請求礦業(yè)權(quán)人承擔相應(yīng)的生態(tài)損害賠償責任[5]。值得注意的是，在《民法典》實施后，修改后的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》也進行了修改，其中將礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟的主體由“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”修改為“國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織”。這不僅僅是文字表述上的變化，而且有實際的內(nèi)涵意義，因為“國家規(guī)定的機關(guān)”與“法律規(guī)定的機關(guān)”有著很大的區(qū)別，“法律規(guī)定的機關(guān)”強調(diào)法定性，只有法律條文中明確規(guī)定的機關(guān)才可以提起環(huán)境公益訴訟，而“國家規(guī)定的機關(guān)”則側(cè)重于政策性，在政策文件中如果規(guī)定了哪些機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，則可以依據(jù)政策的規(guī)定實施，不必再尋求法律條文的直接性規(guī)定，當然，該政策性文件僅限于國家層面的政策性文件，這樣才符合司法解釋中“國家規(guī)定”的要求。從這一修改來看，礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟的主體被拓寬，更加有利于保護生態(tài)環(huán)境，對于礦業(yè)權(quán)人而言，權(quán)利行使的規(guī)范性要求將會更高，否則就會有被相關(guān)主體提起公益訴訟的法律風(fēng)險。

4 結(jié) 語

礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的，需要承擔生態(tài)侵權(quán)法律責任。在《民法典》生效實施后，以往難以在判決中體現(xiàn)的內(nèi)容，如懲罰性賠償、生態(tài)修復(fù)、調(diào)查費用、鑒定費用等內(nèi)容，在《民法典》的體例下都能夠得到支持。而且根據(jù)懲罰性賠償規(guī)則，侵權(quán)人還可能承擔多倍賠償。這無疑加大了礦業(yè)權(quán)人的違法成本，對保護生態(tài)環(huán)境具有一定好處。在處理礦業(yè)權(quán)行使導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害的案件時，根據(jù)《民法典》確立的規(guī)則，可以按照懲罰倍數(shù)的判斷、計算基數(shù)的確定、損害鑒定的費用、調(diào)查費用的計算、預(yù)防費用的支出、訴訟主體的厘定等幾個方面來確定解決思路，這樣就可以很好地解決該類案件。