歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略分析

孫偉意

（上海國(guó)際問(wèn)題研究院，上海 200233）

0 引 言

2020年7月24日，歐盟發(fā)布了新的內(nèi)部安全戰(zhàn)略——《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略（2020—2025）》（EU Security Union Strategy），該戰(zhàn)略是對(duì)歐盟內(nèi)部所面臨的安全威脅的政策回應(yīng)，其涵蓋了2020年至2025年的戰(zhàn)略規(guī)劃[1]。新安全戰(zhàn)略的發(fā)布表明歐盟當(dāng)前面臨的安全形勢(shì)相較于此前有了新的變化，面對(duì)新的安全形勢(shì)，歐盟將重點(diǎn)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅。新安全戰(zhàn)略還制定了四項(xiàng)優(yōu)先事項(xiàng)，以維護(hù)歐盟的內(nèi)部安全。本文將重點(diǎn)梳理該戰(zhàn)略的出臺(tái)背景及其戰(zhàn)略重點(diǎn)，并對(duì)該戰(zhàn)略給歐盟自身以及我國(guó)帶來(lái)的影響作出分析。

1 戰(zhàn)略出臺(tái)背景及其重點(diǎn)

1.1 出臺(tái)背景

歐盟內(nèi)部安全新戰(zhàn)略的出臺(tái)有其特定的政策背景。在歐盟層面，近年來(lái)，不斷出現(xiàn)新的、復(fù)雜的跨境、跨領(lǐng)域的安全威脅，面對(duì)日益惡化的安全形勢(shì)，歐盟不得不加強(qiáng)各層次安全領(lǐng)域的合作。此前，歐盟已于2015年通過(guò)了《歐洲安全議程》（European Agenda on Security）[2]，此次發(fā)布的歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略是歐盟結(jié)合當(dāng)前面臨的新的安全形勢(shì)，結(jié)合2020年至2025年期間的內(nèi)部安全政策，對(duì)此前歐洲安全議程的進(jìn)一步調(diào)整與更新。在成員國(guó)層面，隨著各國(guó)面臨的安全形勢(shì)愈加復(fù)雜化，且各種安全威脅開始呈現(xiàn)跨國(guó)的特點(diǎn)，使得各成員國(guó)之間有必要就處理各種紛繁復(fù)雜的安全事件進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，從而獲得應(yīng)對(duì)相關(guān)安全威脅的最有效途徑。此次歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺(tái)是對(duì)歐盟成員國(guó)在統(tǒng)一應(yīng)對(duì)、處理安全威脅能力方面的進(jìn)一步強(qiáng)化。

正在進(jìn)行的抗擊新型冠狀病毒（COVID-19）大流行的斗爭(zhēng)也影響了歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的形成。新冠肺炎疫情使得歐洲安全成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，其中隨著大量歐洲民眾被迫隔離家中，人們開始越來(lái)越多地借助互聯(lián)網(wǎng)開展工作和學(xué)習(xí)，這便為新冠疫情防控期間的個(gè)人信息安全、虛假信息傳播、網(wǎng)絡(luò)犯罪等問(wèn)題留下了隱患，歐洲及歐洲民眾的安全形勢(shì)正面臨著新的挑戰(zhàn)，這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題都考驗(yàn)著歐洲關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、疫情期間的危機(jī)管理，以及打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面的綜合能力。在這樣的背景下，歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，COVID-19改變了歐盟對(duì)安全和安全威脅的觀念，強(qiáng)調(diào)在物理和數(shù)字環(huán)境中保障安全的重要性。新冠疫情拓展了歐盟在內(nèi)部安全問(wèn)題上的視野，成為歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略不可忽視的背景因素。

1.2 戰(zhàn)略重點(diǎn)

根據(jù)歐盟委員會(huì)此前發(fā)布的《歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略（2020—2025）》，歐盟列出了四項(xiàng)戰(zhàn)略優(yōu)先行動(dòng)。

第一，建立永不過(guò)時(shí)的安全環(huán)境。首先，保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全是建立安全環(huán)境的基礎(chǔ)，歐洲民眾的線上、線下活動(dòng)以及公共服務(wù)，都依賴于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的韌性是歐盟保護(hù)其基礎(chǔ)設(shè)施安全的重要途徑；其次，歐盟還將加強(qiáng)對(duì)公共場(chǎng)所、交通樞紐等開放區(qū)域中可能存在的恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行觀測(cè)；最后，歐盟將強(qiáng)化應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊的能力，并通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作，進(jìn)一步預(yù)防、威懾和應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊。

第二，應(yīng)對(duì)不斷變化的威脅。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，犯罪分子越來(lái)越多地開始利用相關(guān)技術(shù)達(dá)成犯罪行為。面對(duì)這樣的情況，歐盟將提高數(shù)字調(diào)查執(zhí)法能力，確保他們有足夠的工具、技術(shù)來(lái)處理數(shù)字時(shí)代的犯罪行為。歐盟還將把人工智能、大數(shù)據(jù)和高性能計(jì)算納入安全體系之中。此外，歐盟將發(fā)展應(yīng)對(duì)混合威脅的方法，從早期發(fā)現(xiàn)、分析、認(rèn)識(shí)、建立彈性和預(yù)防，到危機(jī)應(yīng)對(duì)和后果管理，綜合應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代的混合威脅。

第三，保護(hù)歐洲民眾免受恐怖主義和有組織犯罪的襲擊。隨著恐怖主義和有組織犯罪開始呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的特點(diǎn)，恐怖主義與網(wǎng)絡(luò)空間的結(jié)合體——網(wǎng)絡(luò)恐怖主義開始出現(xiàn)，綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及相關(guān)監(jiān)管手段成為打擊恐怖主義和有組織犯罪的重要工具。歐盟各執(zhí)法部門、各機(jī)構(gòu)之間的信息共享和合作對(duì)于打擊上述犯罪活動(dòng)也具有重要意義。歐盟還將通過(guò)加強(qiáng)邊境安全立法以及更好地利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)起訴恐怖分子，同時(shí)，歐盟也強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作在打擊恐怖主義和有組織犯罪中的重要作用。

第四，建立強(qiáng)大的歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)。歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)存在的前提是歐盟各執(zhí)法部門、各機(jī)構(gòu)以及各成員國(guó)之間的信息共享機(jī)制的建設(shè)和研究與創(chuàng)新能力的提高，而信息共享機(jī)制、研究與創(chuàng)新能力都離不開網(wǎng)絡(luò)的支持。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的加持下，歐洲安全生態(tài)系統(tǒng)將面臨安全威脅的政府部門、社群組織、私營(yíng)企業(yè)等利益相關(guān)方聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)促進(jìn)各行為體、各行業(yè)、各領(lǐng)域之間的合作與信息共享，加強(qiáng)研究與創(chuàng)新能力來(lái)打擊犯罪行為，從而形成聯(lián)動(dòng)的安全生態(tài)系統(tǒng)。

2 對(duì)歐盟自身的影響

作為歐盟未來(lái)五年安全戰(zhàn)略的綱要性文件，安全聯(lián)盟戰(zhàn)略對(duì)歐盟成員國(guó)、歐洲安全治理，尤其是歐洲數(shù)字市場(chǎng)一體化帶來(lái)了巨大影響。

2.1 加強(qiáng)歐盟各成員國(guó)在處理內(nèi)部安全事務(wù)時(shí)的相互協(xié)調(diào)

歐盟制定安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的主要目的就是進(jìn)一步強(qiáng)化其成員國(guó)在處理跨國(guó)、跨境安全問(wèn)題中的協(xié)調(diào)力度，從而以此應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等日益復(fù)雜的安全威脅，因此提升歐盟各成員國(guó)在處理內(nèi)部安全事務(wù)中的相互協(xié)調(diào)是歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的必然收效之一。對(duì)于歐盟而言，由于當(dāng)前數(shù)字時(shí)代的內(nèi)部安全威脅開始呈現(xiàn)數(shù)字化、混合化的新特點(diǎn)，這使得歐盟不得不根據(jù)當(dāng)前面臨的新的安全形勢(shì)對(duì)其內(nèi)部安全戰(zhàn)略作出調(diào)整，而以網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪為代表的新安全威脅使得過(guò)去一國(guó)單獨(dú)應(yīng)對(duì)的模式不再有效，當(dāng)前歐盟面臨的新的安全威脅要求歐盟各成員國(guó)之間、歐盟不同機(jī)構(gòu)和部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通過(guò)合作共同應(yīng)對(duì)“混合威脅”（Hybrid threats）[3]。目前，歐盟委員會(huì)已于2021年6月23日提議，在安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的框架下，通過(guò)匯集歐盟成員國(guó)的相關(guān)資源，成立一個(gè)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)部門，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)攻擊和網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅。

值得注意的是，盡管加強(qiáng)各成員國(guó)、各機(jī)構(gòu)部門之間的協(xié)調(diào)是此次歐盟出臺(tái)安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的主要目標(biāo)之一，但由于此次戰(zhàn)略并未細(xì)化具體實(shí)施細(xì)節(jié)，以及該戰(zhàn)略與歐盟此前眾多戰(zhàn)略之間如何對(duì)接仍不明朗，這使得其成員國(guó)及其各部門間協(xié)調(diào)的提升效能仍有待進(jìn)一步觀察。

2.2 歐盟安全治理理念的成熟

歐盟此前的內(nèi)部安全治理更多的是根據(jù)單一的安全威脅對(duì)象談治理，若安全威脅來(lái)自線上網(wǎng)絡(luò)，則對(duì)線上網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行治理；若安全威脅來(lái)自線下，則對(duì)線下物理空間進(jìn)行治理。對(duì)于內(nèi)部安全與外部安全也是如此。而歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺(tái)克服了此前在線與離線安全、網(wǎng)絡(luò)與物理安全、內(nèi)部與外部安全之間的舊的二分法，將線上與線下、網(wǎng)絡(luò)與物理、內(nèi)部與外部進(jìn)行了結(jié)合，形成了新興的綜合治理模式，從而以此應(yīng)對(duì)歐盟所面臨的日益復(fù)雜的混合威脅形勢(shì)。歐盟新安全聯(lián)盟戰(zhàn)略標(biāo)志著歐盟的安全治理模式由此前的某一領(lǐng)域或某一方式的單一治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎囝I(lǐng)域、多部門、多維度的綜合治理模式，這一模式轉(zhuǎn)變的背后是歐盟安全治理理念的高效化和逐漸成熟。

2.3 推動(dòng)歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)的發(fā)展

單一數(shù)字市場(chǎng)戰(zhàn)略是歐盟發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重大舉措[4]。安全聯(lián)盟戰(zhàn)略提出要重點(diǎn)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅，歐盟內(nèi)部安全環(huán)境的提升特別是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)攻擊的嚴(yán)厲打擊，有助于促進(jìn)數(shù)據(jù)在歐盟范圍內(nèi)的安全、自由流動(dòng)，而后者將推動(dòng)歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)的發(fā)展。歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略在提升內(nèi)部安全環(huán)境的同時(shí)，也為歐洲帶來(lái)了相對(duì)安全、穩(wěn)定的數(shù)字環(huán)境，通過(guò)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行為、網(wǎng)絡(luò)虛假信息，加強(qiáng)信息的共享與交流，歐盟為數(shù)據(jù)在其境內(nèi)各國(guó)的自由流動(dòng)打下了基礎(chǔ)，而數(shù)據(jù)的自由跨境流動(dòng)將在市場(chǎng)的作用下對(duì)作為生產(chǎn)資料的數(shù)據(jù)進(jìn)行最優(yōu)的資源配置，讓數(shù)據(jù)流動(dòng)到能發(fā)揮最大效用的地方，從而帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)將形成良性循環(huán)，使得歐盟經(jīng)濟(jì)在不斷得到提升的同時(shí)，歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)也能得到最優(yōu)的配置，從而推動(dòng)歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)向前邁進(jìn)。

3 對(duì)中國(guó)的影響

在美國(guó)針對(duì)我國(guó)信息通信產(chǎn)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行瘋狂打壓之際，歐盟又出臺(tái)新戰(zhàn)略對(duì)數(shù)據(jù)安全、信息基礎(chǔ)設(shè)施安全等網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題進(jìn)行新的界定和部署，對(duì)我國(guó)未來(lái)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際安全合作方面帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

3.1 對(duì)中企參與歐洲數(shù)字市場(chǎng)建設(shè)的影響

歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略對(duì)于我國(guó)企業(yè)參與歐洲數(shù)字市場(chǎng)建設(shè)有利有弊。其益處在于，歐盟大力打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)虛假信息、網(wǎng)絡(luò)攻擊、恐怖主義、有組織犯罪等安全風(fēng)險(xiǎn)，為歐盟數(shù)字市場(chǎng)營(yíng)造了安全的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，幫助我國(guó)企業(yè)免去了安全上的后顧之憂；而其挑戰(zhàn)在于，安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，要加強(qiáng)歐盟在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)領(lǐng)域的安全研究與創(chuàng)新，安全研究與創(chuàng)新的發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展緊密相關(guān)，歐盟加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的研究與創(chuàng)新將有助于歐盟整體網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)力的提高。對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，要想更好地進(jìn)入歐洲數(shù)字市場(chǎng)仍需進(jìn)一步強(qiáng)化自身的科技實(shí)力建設(shè)，這將是我國(guó)企業(yè)可能面臨的挑戰(zhàn)所在。對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，需要在機(jī)遇與挑戰(zhàn)之間找到平衡，在充分利用機(jī)遇的同時(shí)，也應(yīng)盡力克服相關(guān)挑戰(zhàn)。此外需要認(rèn)識(shí)到，歐盟內(nèi)部關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全議題的重視，結(jié)合近年來(lái)歐洲提出的“數(shù)字主權(quán)”等理念，彰顯出歐盟決策者已經(jīng)開始設(shè)計(jì)政策，以增強(qiáng)歐盟的數(shù)字戰(zhàn)略自主性[5]，進(jìn)一步提高了我國(guó)企業(yè)在歐洲經(jīng)營(yíng)時(shí)與當(dāng)?shù)胤傻暮弦?guī)難度，也使得合規(guī)意識(shí)在出海企業(yè)中顯得尤為重要。尤其是美國(guó)在全球范圍內(nèi)對(duì)我國(guó)高科技企業(yè)發(fā)起圍堵和制裁的當(dāng)下，我國(guó)企業(yè)更應(yīng)該把握好歐洲市場(chǎng)，并且謹(jǐn)防歐美聯(lián)動(dòng)對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行打壓。

3.2 對(duì)中歐合作打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的影響

歐盟在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪方面十分重視，其在2013年發(fā)布的《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：公開、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》中強(qiáng)調(diào)，將大規(guī)模減少網(wǎng)絡(luò)犯罪作為優(yōu)先事項(xiàng)，并為此從構(gòu)建強(qiáng)有力的法律框架、增強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的行動(dòng)力、改善歐盟層面的工作協(xié)調(diào)等方面采取行動(dòng)[6]。歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略指出，歐盟要協(xié)調(diào)各成員國(guó)、各機(jī)構(gòu)、各部門之間共享信息，加強(qiáng)合作，共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等安全威脅，同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)了與非歐盟國(guó)家開展跨境執(zhí)法等國(guó)際合作的重要性，這為我國(guó)進(jìn)一步開展同歐盟的安全合作提供了機(jī)會(huì)。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪具備一定的跨國(guó)、跨境特性，即使歐盟各成員國(guó)之間加強(qiáng)了相互協(xié)調(diào)與合作，也很難完全禁止此類活動(dòng)。尤其是5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興科技崛起后，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的廣度和深度都使得原有的國(guó)家治理模式受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)與歐洲都面臨非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的威脅，而歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略為中歐開展安全治理合作提供了機(jī)遇，雙方也存在合作的潛力與動(dòng)力。在一定程度上，歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略的出臺(tái)有助于中國(guó)更好地開展對(duì)歐合作，進(jìn)一步深化中歐關(guān)系。

3.3 對(duì)中歐網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域合作的影響

歐盟作為全球大國(guó)（國(guó)家集團(tuán)）和網(wǎng)絡(luò)空間主要大國(guó)行為體之一，在當(dāng)前全球網(wǎng)絡(luò)空間中、美、歐三足鼎立格局中的地位不可小覷。歐洲是西方世界的重要成員，也是美國(guó)在地緣政治和外交政策中的長(zhǎng)期和重要伙伴，但近年來(lái)在特朗普政府“美國(guó)優(yōu)先”原則指導(dǎo)下的外交和安全政策已經(jīng)使得歐洲大國(guó)產(chǎn)生了追求“獨(dú)立”外交地位的想法和行動(dòng)。而且，隨著美國(guó)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)霸權(quán)、高科技領(lǐng)域絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的追求愈發(fā)的“零和化”，必然加劇歐美在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的摩擦。例如，歐盟法院已宣布《歐美隱私盾》協(xié)定無(wú)效，撤回了將個(gè)人數(shù)據(jù)從歐盟轉(zhuǎn)移到美國(guó)的法律工具，反映出歐美之間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主要問(wèn)題在于美國(guó)國(guó)家安全法律與歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法律之間的沖突[7]。就中歐兩方來(lái)看，在數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域都受到美國(guó)數(shù)字霸權(quán)的影響，并且都面臨美國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)上的霸凌。若中國(guó)能夠進(jìn)一步強(qiáng)化中歐關(guān)系，將有助于減輕中國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)字領(lǐng)域博弈中所面臨的壓力，對(duì)沖美國(guó)的國(guó)際影響力。特別是自特朗普擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)以來(lái)，中美關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重倒退。在這樣的情況下，面對(duì)美國(guó)咄咄逼人的態(tài)勢(shì)，中國(guó)可以利用歐盟安全聯(lián)盟戰(zhàn)略充分發(fā)展對(duì)歐合作，提升中歐關(guān)系，以扎實(shí)可靠的中歐關(guān)系對(duì)沖美國(guó)影響力。

4 結(jié) 語(yǔ)

歐盟出臺(tái)安全聯(lián)盟戰(zhàn)略反映出其在當(dāng)前階段下對(duì)所處的安全環(huán)境和威脅進(jìn)行思考與評(píng)估，并對(duì)未來(lái)制定了戰(zhàn)略規(guī)劃。在歐盟的四項(xiàng)戰(zhàn)略優(yōu)先行動(dòng)中，可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的重視貫穿其中。因此，網(wǎng)絡(luò)安全的建設(shè)是歐洲安全的重要基礎(chǔ)條件。此外，歐洲對(duì)于應(yīng)對(duì)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、有組織犯罪等問(wèn)題的需求，在一定程度上為中歐合作提供了機(jī)遇，雙方未來(lái)可以圍繞網(wǎng)絡(luò)空間安全治理、數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面展開合作，既能使歐盟更好地實(shí)現(xiàn)安全治理，又可以讓中國(guó)企業(yè)更好地參與歐洲市場(chǎng)，并使中歐合作能夠在國(guó)際上實(shí)現(xiàn)對(duì)中美博弈的對(duì)沖。