如何自上而下破解城鄉(xiāng)二元結構難題
——以河南平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)為例

王菡御 郭永振

1. 河南理工大學建筑與藝術設計學院 河南 焦作 454000；

2. 廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

引言

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡在我國長期存在，尤其是改革開放以來，隨著我國的城市化進程的加快，特別是2013年以后，我國的城市人口首次超過農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)差距越來越明顯[1]。因此，如何破解城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結構難題，成為全社會共同關注的問題。從國家層面上看，近年來三農(nóng)問題一直是政策關注的重點，從最早的取消農(nóng)業(yè)稅，到最近政府報告中的鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)民收入，加快農(nóng)村發(fā)展成為改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關鍵。另外，針對城鄉(xiāng)二元結構難題，國內(nèi)外眾多學者也展開了大量的研究,從城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的歷史根源、現(xiàn)實原因、城鄉(xiāng)關系的制度演變以及城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的解決措施等不同方面進行了大量的探索和思考[2-5]。本文針對目前國內(nèi)一些城市利用規(guī)劃手段，建設城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，從上而下地探索城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新路子，以河南省平頂山市的城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)為例，探究這種新的舉措在破解城鄉(xiāng)二元結構中的作用和意義，以期為促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益的指導。

1 基礎研究

1.1 中國城鄉(xiāng)關系現(xiàn)狀

從集鎮(zhèn)產(chǎn)生，生產(chǎn)和交易的分離開始，城鄉(xiāng)關系就存在了，城市發(fā)展優(yōu)于農(nóng)村的二元結構就已經(jīng)產(chǎn)生，只不過在中國幾千年的封建社會，重農(nóng)抑商的國策一直能保持農(nóng)村和城市的相對平衡，城鄉(xiāng)關系的變化并不明顯。而近代以來，從1949年新中國成立，我國的城鄉(xiāng)關系發(fā)生了幾次重要的變化，這種演變可以簡單地總結為：1949～1952年，農(nóng)本經(jīng)濟延續(xù)下的相對開放的城鄉(xiāng)關系；1953～1978年，總體性支配下城鄉(xiāng)關系結構的國家向建構，這個時期的城鄉(xiāng)關系主要受工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策影響，農(nóng)業(yè)發(fā)展讓位于工業(yè)；1978～1984年，鄉(xiāng)村自主性增長下的城鄉(xiāng)關系，這個時期主要是農(nóng)村合作社經(jīng)濟向家庭個體經(jīng)濟的過渡階段；1985～2002年，競爭型增長下的城鄉(xiāng)關系，這個時候農(nóng)村實行了以家庭為單位的個體經(jīng)濟，農(nóng)村有了一定的發(fā)展；2002年以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)模式下的城鄉(xiāng)關系，目前，農(nóng)村有了長足的進步，但與城市相比，發(fā)展仍然落后，且差距越來越大。因此，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，各個城市開始探索利用城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立統(tǒng)籌模式下的新型城鄉(xiāng)關系。

1.2 我國城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)基本情況

2009年以來，我國很多城市相繼建立了城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，其中很多示范區(qū)是在原有的新區(qū)基礎上成立的。示范區(qū)力圖以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系。河南省平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)于2013年12月成立，其前身是平頂山市新區(qū)。示范區(qū)規(guī)劃面積約295平方公里，戶籍總人口49.3萬，常住人口34.3萬，城鎮(zhèn)化率44.9%。功能定位為“三區(qū)一中心”，即城鄉(xiāng)一體化先行區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉型升級先導區(qū)、對外開放示范區(qū)、豫中南綜合交通樞紐和物流中心。示范區(qū)堅持產(chǎn)業(yè)為基、以人為本，著力構建現(xiàn)代城鄉(xiāng)體系。截至目前，平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建成面積達33.5萬平方公里，累計完成固定資產(chǎn)投資950億，完成地區(qū)生產(chǎn)總值162億，居民人均可支配收入2.1萬人，農(nóng)民人均純收入1.5萬元，增速6%，各項指標增速均位于平頂山市前列，極大地帶動了轄區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)模式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系

河南省平頂山市把推進城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設作為引領全市促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構、實現(xiàn)社會安定祥和的重要手段，希望通過一體化的統(tǒng)籌規(guī)劃，利用示范區(qū)一體化優(yōu)勢實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

2.1 利用一體化示范區(qū)縣域優(yōu)勢破解二元結構難題

統(tǒng)籌不同地域的特點，發(fā)揮縣域優(yōu)勢，利用靈活性和自主性優(yōu)勢破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡難題。在中國的城鄉(xiāng)關系中，縣域問題往往是農(nóng)村發(fā)展的關鍵。根據(jù)以往的研究，縣域在中國歷史上的位置十分突出：中國的地域分化往往是以縣為單位，政府分權的臨近點也在縣（市）一級，中國社會轉型的基本問題交匯在縣（市），中國地域社會發(fā)展模式的主要創(chuàng)新點發(fā)生在縣（市），中國地域社會結構的穩(wěn)定支架設立在縣（市）[1]。城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)的管轄范圍恰如一個縣大小，因此，其城鄉(xiāng)發(fā)展的問題也可以轉換成縣域的問題。在縣域范圍內(nèi)，往往具有很大的靈活性，可以進行較多嘗試，同時，示范區(qū)內(nèi)還具有較大的獨立性，政府可以統(tǒng)籌規(guī)劃，彌補農(nóng)村的劣勢，自上而下的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，最終可以通過示范區(qū)的先行效應，嘗試建立新型的城鄉(xiāng)關系。

2.2 利用示范區(qū)經(jīng)濟一體化優(yōu)勢破解二元結構難題

發(fā)揮示范區(qū)經(jīng)濟一體化優(yōu)勢，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅持堅持新型工業(yè)化發(fā)展在城鄉(xiāng)一體化建設中的牽引帶領作用，強力推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設，打造以中興通訊、寶鋼建筑等為龍頭企業(yè)的優(yōu)勢，把促進骨干企業(yè)做大做強放在突出位置，對投資規(guī)模大、發(fā)展?jié)摿?、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高的企業(yè)，實行重點扶持，在企業(yè)用地、資金、稅收等方面給予優(yōu)惠，積極幫助企業(yè)申報相關工業(yè)發(fā)展專項資金。與此同時，發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，走生態(tài)農(nóng)業(yè)的道路，培育農(nóng)業(yè)旅游示范點和農(nóng)家樂項目，以平魯路沿線高效生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)為載體，立足生態(tài)旅游，發(fā)展“農(nóng)家樂”、特色旅游、休閑旅游。加快旅游配套服務體系建設，開發(fā)旅游紀念品和旅游食品、工藝品，發(fā)展旅游餐飲、住宿等配套服務，提升交通、購物、休閑、觀光一體化水平。

2.3 利用示范區(qū)一體化政策優(yōu)勢破解二元結構難題

發(fā)揮示范區(qū)政策一體化優(yōu)勢，在衛(wèi)生、醫(yī)療、公共服務等政策方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。加快完善教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會保障等方面的政策，逐步縮小城鄉(xiāng)政策差距，盡快消除城鄉(xiāng)政策的二元結構，在全市率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化、均等化，讓生活在這里的城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果。制定惠農(nóng)教育政策，推進農(nóng)村學校整合改建工作，促進教育資源均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)學生生活經(jīng)費標準一致，實行城鄉(xiāng)學校校長、教師輪崗交流機制，提高農(nóng)村小學辦學條件，農(nóng)村教學設施設備配置逐步達到城市標準。推進醫(yī)療政策一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化，加強基層公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系標準化建設，完善以三級醫(yī)院為龍頭，社區(qū)衛(wèi)生服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐，社區(qū)衛(wèi)生服務站、村衛(wèi)生室為網(wǎng)底的三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。推進城鄉(xiāng)社會保障政策一體化，推進新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保并軌運行。解決村醫(yī)納入定點、慢性病種類增加、基層醫(yī)院報銷比例增加、門診統(tǒng)籌方法改變、非定點醫(yī)院報銷等問題，建立新型城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療制度。推進城鄉(xiāng)文化服務一體化，市博物館、市文化藝術中心免費向群眾開放，豐富群眾文化生活。開展電影放映等流動文化車下鄉(xiāng)服務活動，每村培育建設一支具有傳統(tǒng)文化特色的文化藝術隊伍，定期開展多種多樣的文化活動，促進鄉(xiāng)村特色文化發(fā)展。

3 結束語

城鄉(xiāng)一體化是破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的有效途徑，是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。這對于我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會變革具有現(xiàn)實和長遠的重大意義。因此，探索二元結構形成的原因探索解除二元結構的途徑，逐步推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。河南平頂山市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要嘗試。利用政府規(guī)劃，從政府層面自上而下統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村的共同發(fā)展，是破解城鄉(xiāng)二元結構難題重要途徑，對我國建立新型的城鄉(xiāng)關系具有重要意義。