新時(shí)期國土空間規(guī)劃背景下海綿城市規(guī)劃建設(shè)研究

姜重陽

四川省國土空間規(guī)劃研究院 四川 成都 610000

引言

作為城市發(fā)展轉(zhuǎn)型中的一種新理念，同時(shí)，海綿城市也是城市發(fā)展中的深刻變革，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，使水資源、水環(huán)境、水生態(tài)承載能力符合城市發(fā)展規(guī)模的要求，進(jìn)一步提高水涵養(yǎng)能力與環(huán)境容量，與此同時(shí)，在很大程度上提高城市的防災(zāi)減災(zāi)能力。在城市的專業(yè)規(guī)劃中，海綿城市規(guī)劃也是其中的一種，在國土空間規(guī)劃的配合下，可以為城市的總體與詳細(xì)規(guī)劃起到支撐的作用，同時(shí)結(jié)合行政管理的相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的項(xiàng)目落實(shí)，加強(qiáng)目標(biāo)從上到下的系統(tǒng)戰(zhàn)略傳遞、層級(jí)管理的操作響應(yīng)以及規(guī)劃系統(tǒng)的科學(xué)管理，契合空間治理背景下重在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的本質(zhì)與內(nèi)涵。

1 海綿城市緣起即規(guī)劃建設(shè)情況

目前，在城市化不斷發(fā)展的同時(shí)，城市空間的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，城市病也漸漸的顯現(xiàn)出來。城市內(nèi)澇、徑流污染、水資源短缺等問題加劇，在引起水資源問題發(fā)生的同時(shí)，也給人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來諸多不利的影響，引起的全世界的廣泛關(guān)注。為了使這些問題得到有效的解決，我國發(fā)布了相關(guān)的政策性文件，如《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)的意見》《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)的意見》以及《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等。主要是為了發(fā)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施，以此來實(shí)現(xiàn)海綿城市的建設(shè)，并對(duì)城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源進(jìn)行修復(fù)，同時(shí)進(jìn)一步提高城市防澇的能力，使新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)適量在很大程度上得到提高，促使人與自然可以和諧、共存。為進(jìn)一步完善、落實(shí)海綿城市建設(shè)的專項(xiàng)工作，應(yīng)按照規(guī)定的要求進(jìn)行試點(diǎn)城市的建設(shè)，并依照相關(guān)的規(guī)章制度執(zhí)行[1]。

2 海綿城市規(guī)劃依據(jù)的變革

2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的職責(zé)移交給了自然資源部，與海綿城市規(guī)劃有關(guān)的城鄉(xiāng)規(guī)劃納入到國土空間規(guī)劃體系中。2019年發(fā)布的《若干意見》提出，將主要功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃納入統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)作用?！蛾P(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》〔自然資發(fā)（2019）87號(hào)〕文件指出，“各地不再新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地總體規(guī)劃、城市系統(tǒng)規(guī)劃、城市化（城市）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。批準(zhǔn)的規(guī)劃期一直到2020年后，包括省域規(guī)劃，城市體系規(guī)劃，功能區(qū)主要規(guī)劃，城市總體規(guī)劃（?。┖褪〖?jí)原始規(guī)劃，空間規(guī)劃試點(diǎn)和市縣根據(jù)新規(guī)劃編制的要求，現(xiàn)有規(guī)劃結(jié)果將包括在新編制的同一級(jí)別的國土空間規(guī)劃中。

在國土空間規(guī)劃中，最為重要的內(nèi)容就是生態(tài)文明的建設(shè)，在提高發(fā)展與生活質(zhì)量方面有著積極的作用，也在很大程度上實(shí)現(xiàn)了國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。要圍繞高水平保護(hù)、高品質(zhì)生活、高效能治理、高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，通過摸清底數(shù)、劃定底線、做靚底色、優(yōu)化底盤、彰顯底蘊(yùn)，構(gòu)建人與自然和諧共生的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。要堅(jiān)持底線約束科學(xué)測(cè)算環(huán)境容量，結(jié)合現(xiàn)狀評(píng)估和戰(zhàn)略目標(biāo)分析框定城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展總量，避免城市無序蔓延，探索出適合發(fā)展的道路，對(duì)國土空間的保護(hù)與利用質(zhì)量進(jìn)行有效的提升，構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局[2]。

3 國土空間體系下的海綿城市建設(shè)面臨的問題

（1）規(guī)劃內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)。針對(duì)某市中心城區(qū)問題，以建設(shè)海綿城市公園和城區(qū)改造為主，但是改造面積是否能夠解決某市目前城市內(nèi)澇問題，主城區(qū)內(nèi)澇嚴(yán)重地區(qū)幾乎是遍布中心區(qū)域地段較低的地段，對(duì)整體的規(guī)劃是否做好調(diào)研工作，這是值得商榷的問題。從2012年到2019年，某市仍然在雨季期間出現(xiàn)內(nèi)澇的問題。根據(jù)調(diào)研資料可知，目前銅仁市采取以典型地段來進(jìn)行海綿型道路、公園、小區(qū)、河道規(guī)劃，由于內(nèi)澇嚴(yán)重的地段都位于老城區(qū)，對(duì)老城區(qū)的地下廊管的改造由于技術(shù)和施工困難導(dǎo)致其規(guī)劃很難實(shí)現(xiàn)，因此針對(duì)老城區(qū)的改造的內(nèi)容不強(qiáng)。

（2）灰色建設(shè)模式仍然存在。盡管我國城市建設(shè)倡導(dǎo)“海綿城市”的理念，但是原有的工程項(xiàng)目仍按照傳統(tǒng)的模式進(jìn)行城市道路的建設(shè)，建筑方?jīng)]有吸取海綿城市建設(shè)的方案，按照原先的規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，仍然會(huì)導(dǎo)致某市的熱島效應(yīng)、城市內(nèi)澇等極端現(xiàn)象周期性頻繁出現(xiàn)，這種灰色建設(shè)模式對(duì)仍在發(fā)展的城市生態(tài)的破壞影響還在繼續(xù)。

（3）建設(shè)資金有待落實(shí)。某市在各個(gè)地區(qū)劃分了建立海綿城市示范區(qū)域，根據(jù)某市海綿城市規(guī)劃方案來看，全市共計(jì)劃18個(gè)地區(qū)同時(shí)進(jìn)行動(dòng)工，但實(shí)際各個(gè)地區(qū)動(dòng)工完成情況不佳，原因是缺乏資金，縣級(jí)地區(qū)的海綿城市的建設(shè)起步困難，民間資本無法參與，籌集海綿城市建設(shè)資金難，融資面臨尷尬的境地，有規(guī)劃但是缺乏足夠資金進(jìn)行落實(shí)。

（4）民眾對(duì)海綿城市認(rèn)識(shí)不夠，參與度不高。海綿城市的概念仍在推廣階段，目前由103個(gè)城市出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)章制度，海綿城市的概念在發(fā)達(dá)城市的地區(qū)群眾參與度較高，但是某省的大部分居民對(duì)海綿城市概念及其所帶來的效益缺乏具體認(rèn)識(shí)，且加上政府沒有對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行宣傳，群眾參與熱情不高，但是根本性問題沒有解決，又讓群眾苦于內(nèi)澇之患。另一方面，某市的海綿城市的建設(shè)沒有召開聽證會(huì)，聆聽民眾的心聲，缺乏公民的參與，直接導(dǎo)致某市海綿城市建設(shè)在老城區(qū)的改造計(jì)劃難以推廣。政府仍采用傳統(tǒng)城市建設(shè)模式，只在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)式推廣，推廣程度不高，公民對(duì)海綿城市的認(rèn)識(shí)難以得到根本轉(zhuǎn)變[3]。

4 國土空間體系下的海綿城市建設(shè)策略

（1）堅(jiān)持高起點(diǎn)地規(guī)劃引領(lǐng)。某市應(yīng)該進(jìn)行一次全面的調(diào)研，對(duì)全市容易發(fā)生內(nèi)澇的地段進(jìn)行檢查，從長遠(yuǎn)規(guī)劃引領(lǐng)著城市發(fā)展的方向，聘請(qǐng)高水平高資質(zhì)的專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行調(diào)研，以城市經(jīng)濟(jì)、氣候、生態(tài)特點(diǎn)為主，分析不同區(qū)域下存在的問題，結(jié)合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念與相關(guān)發(fā)展要求，進(jìn)行深入研究，進(jìn)一步完善總體規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃。與此同時(shí)，結(jié)合土地利用規(guī)劃、城市老城區(qū)、新城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。以減少在建設(shè)海綿城市中無用性和形式性等問題發(fā)生。

（2）加大宣傳引導(dǎo)的力度。海綿城市的建設(shè)不能由一個(gè)部門或單位完成。它應(yīng)由政府管理，由職能機(jī)構(gòu)組織，公眾應(yīng)參與與地方政府合作的活動(dòng)。政府部門應(yīng)充分利用微信、微博、某短視頻、公告欄等溝通渠道，使公眾了解、支持和參與海綿城市建設(shè)，創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍，并全面落實(shí)海綿城市的建設(shè)。進(jìn)一步推廣海綿城市開發(fā)的概念，達(dá)到所有城市的覆蓋，同時(shí)在海綿城市的建設(shè)中，促進(jìn)所有公民積極參與其中。在對(duì)老舊城區(qū)進(jìn)行海綿化改造時(shí)，還可以對(duì)城市水環(huán)境進(jìn)行改善，以此來實(shí)現(xiàn)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）打造多元化地投融資平臺(tái)。為了鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)長期為海綿城市的建設(shè)提供信貸支持，國務(wù)院辦公廳辦法的相關(guān)文件中支出，要對(duì)海綿城市的建設(shè)加大資金的支持力度，將海綿城市建設(shè)規(guī)劃到專項(xiàng)資金支持中，促進(jìn)海綿城市建設(shè)成為接受度高的項(xiàng)目。政府需要根據(jù)實(shí)際規(guī)劃內(nèi)容，結(jié)合某市建設(shè)的實(shí)際需求，申報(bào)海綿城市重點(diǎn)項(xiàng)目，積極爭取國家政策的資金支持。且應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，城市內(nèi)澇對(duì)于企業(yè)和小型企業(yè)的影響是較為嚴(yán)重的，在投資政策支持的同時(shí)，政府還應(yīng)積極加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作。可以考慮多元化的投資平臺(tái)，鼓勵(lì)有資質(zhì)，資金雄厚的企業(yè)參與海綿城市建設(shè)，通過海綿城市建設(shè)減少城市用水損失，實(shí)現(xiàn)互惠互利，保持城市建設(shè)高速發(fā)展[4]。

5 結(jié)束語

建設(shè)海綿城市需要打造海綿城市的建設(shè)和管理平臺(tái)。海綿城市建設(shè)需要突出整體性和系統(tǒng)性，而且融合了城市水文、景觀、植物、水利、給排水等多個(gè)專業(yè)，依托建筑小區(qū)、道路廣場(chǎng)、公園綠地和城市水系等各項(xiàng)工程的實(shí)施。然而，在傳統(tǒng)的建設(shè)模式下，難以按照海綿城市的要求有機(jī)統(tǒng)一實(shí)施。充分發(fā)揮海綿城市建設(shè)與管理平臺(tái)的作用，形成多部門協(xié)同的工作機(jī)制，編制海綿城市系統(tǒng)化方案，重構(gòu)海綿城市項(xiàng)目的生成渠道，強(qiáng)化項(xiàng)目計(jì)劃的指標(biāo)屬性、系統(tǒng)屬性、空間屬性，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的科學(xué)系統(tǒng)性生成，成為全市推廣、落實(shí)海綿城市建設(shè)理念和要求的重要抓手。此外，以完善海綿城市規(guī)劃體系為突破、創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施體制機(jī)制，以項(xiàng)目生成為支撐點(diǎn)優(yōu)化城市資源配置、改變城市發(fā)展模式，從而促進(jìn)海綿城市的治理體系和治理能力進(jìn)一步提升。