對(duì)軌道交通沿線用地進(jìn)行綜合性開發(fā)的相關(guān)研究

田敏敏 張芯睿 王洪新

1.濟(jì)南軌道交通集團(tuán)置業(yè)有限公司 山東 濟(jì)南 250014

2.濟(jì)南潤信地理信息工程有限公司 山東 濟(jì)南 250014

軌道交通用地是指具有固定線路、鋪設(shè)固定軌道，配套運(yùn)輸車輛及服務(wù)設(shè)施等的公共交通設(shè)施。是一種立體化的交通系統(tǒng)。（發(fā)展軌道交通在特大型城市中的作用）軌道交通建設(shè)用地分為兩種：一種是專門用于軌道交通建設(shè)的用地，包括站臺(tái)、軌道、換乘中心等地；另一種是與軌道交通沿線開發(fā)用地[1]，主要指商業(yè)、住宅等經(jīng)營性用地。

對(duì)于專門的軌道交通用地，鑒于軌道交通的公共屬性[2]，可通過劃撥方式取得建設(shè)用地使用權(quán)；對(duì)于軌道沿線的綜合性開發(fā)用地，因帶有經(jīng)營性質(zhì)，根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》規(guī)定，當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓。

一、研究的背景意義

近些年，軌道交通事業(yè)建設(shè)如火如荼，但由于軌道交通建設(shè)政府依賴性強(qiáng)，融資方式單一，以及軌道交通建設(shè)成本高等原因，軌道交通行業(yè)發(fā)展過程中普遍存在資金不足的現(xiàn)象。在此種背景下，如果軌道交通沿線土地的取得依靠“招拍掛”的方式，那么軌道交通會(huì)增加土地支出費(fèi)用，無疑會(huì)進(jìn)一步增加軌道交通事業(yè)發(fā)展的成本，不利于目前尚未成熟、未成體系的軌道交通事業(yè)發(fā)展。若軌道建設(shè)主體強(qiáng)行按協(xié)議出讓或劃撥方式取得軌道沿線土地使用權(quán)，則違反《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》。目前尚未針對(duì)軌道建設(shè)主體取得軌道交通沿線土地使用權(quán)出臺(tái)專項(xiàng)文件，因此，對(duì)軌道交通沿線用地進(jìn)行綜合性開發(fā)的相關(guān)問題進(jìn)行研究，意義重大。

二、對(duì)軌道交通沿線進(jìn)行綜合開發(fā)的必要性

（一）提升土地空間利用效率

基于城市的無限擴(kuò)張和有限的土地資源兩方面因素，國土空間的綜合開發(fā)和有效利用顯得尤為重要，而軌道交通沿線作為特殊的地類，一定程度上承擔(dān)著城市名片和人流聚集地的雙重作用。對(duì)軌道交通沿線和站點(diǎn)進(jìn)行綜合開發(fā)，不僅能緩解目前用地壓力，還能為依托軌道站點(diǎn)及周邊的高密度人群，進(jìn)行交通場站、居住、商務(wù)、辦公等一體化開發(fā)，能夠高效、合理規(guī)劃配置城市產(chǎn)業(yè)集群，有利于城市發(fā)展擺脫無限擴(kuò)張的路徑依賴，為城市良性發(fā)展提供有利途徑[3]。

（二）為軌道交通建設(shè)提供增收機(jī)制

軌道交通屬于具有正向外部性的公益事業(yè)，它不僅能緩解各城市普遍存在的交通壓力，而且能匯聚高密度的人群，有利于衍生站點(diǎn)及沿線周邊高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。由于軌道交通具有較強(qiáng)的正向外部性特征，軌道交通建設(shè)主體可依托優(yōu)勢資源對(duì)站點(diǎn)及沿線進(jìn)行綜合開發(fā)，帶來巨大的項(xiàng)目運(yùn)營收益，這不僅實(shí)現(xiàn)了軌道事業(yè)的外部效應(yīng)內(nèi)部化，長遠(yuǎn)來看，也擺脫了軌道交建設(shè)依賴政府的單一財(cái)政來源，有利于實(shí)現(xiàn)軌道交通事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

三、軌道交通沿線土地綜合開發(fā)模式與土地獲取方式

（一）香港“地鐵+物業(yè)”模式

“地鐵+物業(yè)”模式是指香港政府賦予香港地鐵一定的物業(yè)開發(fā)權(quán)限，香港地鐵統(tǒng)籌地鐵建設(shè)及沿線土地的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營，地鐵建設(shè)主體享有沿線開發(fā)項(xiàng)目的運(yùn)營收益權(quán)[4]。這種模式可使地鐵沿線土地使用效率最優(yōu)化，使地鐵外部效應(yīng)經(jīng)濟(jì)化、社會(huì)化。在地鐵沿線及周邊建設(shè)高質(zhì)量的綜合商務(wù)區(qū)，所得收益用于地鐵建設(shè)成本，同時(shí)，地鐵的快速發(fā)展又帶來大量人流聚集，地鐵建設(shè)反哺地鐵圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良性循環(huán)。

此種模式下，香港地鐵擁有地鐵沿線土地的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)權(quán)限，香港地鐵視收益情況決定是否參與沿線項(xiàng)目建設(shè)。目標(biāo)項(xiàng)目出現(xiàn)時(shí)，香港地鐵公司按地鐵建設(shè)前土地價(jià)格向香港政府支付土地出讓金，香港政府同意香港地鐵以協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)。

（二）深圳地鐵綜合開發(fā)模式

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)可作為資產(chǎn)作價(jià)入股企業(yè)，深圳市政府在《深圳市軌道交通條例》中規(guī)定軌道交通單位可以結(jié)合軌道交通建設(shè)對(duì)沿線土地進(jìn)行綜合開發(fā)和運(yùn)營，通過法律形式授予軌道建設(shè)主體沿線土地及上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權(quán)。此條例為深圳地鐵上蓋物業(yè)綜合開發(fā)創(chuàng)造了有利條件，深圳地鐵可以利用沿線土地的使用權(quán)入股意向項(xiàng)目獲取利潤，中信地鐵商場作為深圳最高檔的大型購物中心之一，便是此種模式下取得成功的典型案例[5]。

深圳的地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)走在國內(nèi)前列，本質(zhì)在于深圳地鐵以土地收儲(chǔ)的方式擁有了部分沿線土地使用權(quán)，并可以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)進(jìn)行出資或入股，相較于香港地鐵，深圳地鐵僅獲得土地使用權(quán)帶來的部分收益。

（三）杭州市七堡車輛段上蓋綜合體模式

根據(jù)自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《<軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)利用節(jié)地模式推薦目錄>的通知》，杭州市七堡車輛段對(duì)地下空間土地實(shí)行分層利用，實(shí)施差別化供地。對(duì)于地下具有公益性質(zhì)的建筑，如人防、基礎(chǔ)設(shè)施等，以劃撥方式供地；對(duì)于具有經(jīng)營性的商業(yè)、辦公、倉儲(chǔ)等地下空間用地，以招拍掛方式出讓。對(duì)于地上使用權(quán)人使用地下空間土地，涉及經(jīng)營性用地時(shí)可以協(xié)議出讓方式供應(yīng)。杭州市不斷簡化審批，對(duì)于取得地上建設(shè)用地使用權(quán)的主體申請(qǐng)使用地下空間土地時(shí)，無需重新辦理用地審批手續(xù)，按照簡化程序原則，補(bǔ)交地下分層用地土地出讓金即可。

（四）軌道交通沿線用地方式匯總

總結(jié)國內(nèi)各城市對(duì)于軌道交通沿線用地綜合開發(fā)的案例，軌道交通沿線建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式主要由以下幾種：

一是“招拍掛”的方式：對(duì)于軌道交通沿線用于工業(yè)、商業(yè)、住宅、TOD[6]等經(jīng)營性用地的取得，多數(shù)城市未突破《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，以招標(biāo)、 拍賣、 掛牌的方式出讓地下、 地上空間建設(shè)用地使用權(quán)。例如濟(jì)南市軌道交通沿線的土地，濟(jì)南軌道交通集團(tuán)要想進(jìn)行經(jīng)營性用地的取得，必須采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式（當(dāng)工業(yè)用地的意向用地人為一家時(shí)，可采用協(xié)議出讓方式）。

二是協(xié)議方式：當(dāng)存在與地下軌道交通設(shè)施不能分割的經(jīng)營性地下空間用地，其取得方式可以采用協(xié)議出讓的方式。

三是作價(jià)出資入股方式：政府采用將地鐵沿線上蓋用地作價(jià)出資的方式入股軌道交通建設(shè)，后期經(jīng)營帶來的收益政府參與分成，剩余收益用于軌道交通建設(shè)，例如深圳軌道交通建設(shè)的融資體制。

四、軌道交通沿線綜合開發(fā)面臨的法律障礙

無論是香港地鐵的協(xié)議出讓，還是深圳地鐵的土地作價(jià)入股，以及杭州對(duì)于地上既有產(chǎn)權(quán)時(shí)地下經(jīng)營性用地的協(xié)議出讓，都存在與目前法律相沖突的地方。

《物權(quán)法》與《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》均規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競價(jià)的方式出讓。一般來講，軌道交通沿線具有人流量大、交通方便的特點(diǎn)，適于發(fā)展經(jīng)營性用地。根據(jù)以上兩部法律規(guī)定，經(jīng)營性用地的取得要通過招標(biāo)拍賣等法定程序取得。然而，由于招拍掛的公開性、競爭性、市場性特征，此種情況下，軌道交通建設(shè)主體不一定是沿線土地的取得主體；即使前期通過“招拍掛”正常程序取得土地，但因后期建設(shè)需要巨額成本，由此帶來的營銷收入很難滿足軌道交通建設(shè)的高額指出。從此中意義上講，軌道交通沿線經(jīng)營性用地取得最大障礙就是法律規(guī)定“招拍掛”的使用范圍及程序。

五、軌道沿線經(jīng)營性建設(shè)用地取得的對(duì)策建議

目前情況下，很難完全脫離法律對(duì)于經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”的法律規(guī)定，可在法律規(guī)定基礎(chǔ)上，從政策、制度方面尋求突破，具體可通過以下幾種方式：

（一）站點(diǎn)周邊捆綁招標(biāo)方式

由于地鐵建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的特殊性，在地鐵站點(diǎn)周邊的建筑需要結(jié)合軌道交通進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，此時(shí)，由于軌道交通建設(shè)主體為對(duì)于方案的設(shè)計(jì)享有最先知情權(quán)，絕大數(shù)其他競買人無法享有此種條件，從而失去競拍資格，此種情況下地塊的出讓具有一定的排他性，軌道交通建設(shè)方輕而易舉取得沿線土地使用去。

（二）以土地作為出資模式

借鑒深圳地鐵投融資模式，并在全國范圍內(nèi)廣泛推廣。政府以經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資入股，享有在軌道交通建設(shè)公司一定股權(quán)，具體有軌道交通建設(shè)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，政府以土地資產(chǎn)參與收益分成，軌道交通建設(shè)主體由此獲得軌道沿線的經(jīng)營性用地使用權(quán)。政府通過土地作價(jià)出資入股方式支持軌道交通建設(shè)。

（三）在軌道交通沿線劃定收益平衡區(qū)

目前已有地方政府通過劃定一定區(qū)域范圍的收益平衡區(qū)來支持軌道交通項(xiàng)目建設(shè)。收益平衡區(qū)范圍內(nèi)，軌道交通建設(shè)主體通過土地熟化行為待政府打造凈地條件，并將收益平衡區(qū)內(nèi)土地通過“招拍掛”入市，土地收入所得在扣除農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展基金等必要費(fèi)用后，剩余收入政府全部返還軌道交通建設(shè)主體，資金全部用于支持軌道交通發(fā)展。例如濟(jì)南市政府為支持濟(jì)南軌道交通事業(yè)發(fā)展，分兩個(gè)層面劃定收益平衡區(qū)：一是新東站、華山北、王府莊、趙營等重點(diǎn)片區(qū)；二是軌道沿線及場、站周邊適宜開發(fā)區(qū)域。