傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃過渡期下的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制適應(yīng)
——以《江門市新會區(qū)城北片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整》為例

楊見霄

廣東省江門市江海規(guī)劃建筑設(shè)計院有限公司 廣東 江門 529000

1 現(xiàn)存規(guī)劃背景解讀

隨著國土空間規(guī)劃范例逐步出臺，地級市陸續(xù)開展雙評價雙評估以及規(guī)劃的前期籌備與編制工作，國土空間規(guī)劃編制可謂正處于大象過河、短兵相接的階段，大部分地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃已不同程度地限制審批，城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的不停步將決定規(guī)劃編制不可能待一切成熟方且解放。

在這一窗口期，控制性詳細(xì)規(guī)劃在順利進(jìn)入國土空間詳細(xì)規(guī)劃編制成熟階段之前，應(yīng)盡量以多規(guī)和諧的自覺性行動與不斷銜接國土板塊的覺悟?yàn)榍疤岵扇∨Α?/p>

2 傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制手法——新中國成立以來承載指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)的偉大功臣

自民國時期一直到新中國成立以來，傳統(tǒng)規(guī)劃的編制，經(jīng)歷城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃結(jié)合，最終形成時下越來越完備的編制體系，作為利益分配的公共政策是政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)控市場、管理社會的重要手段[1]，規(guī)劃服務(wù)于對城市發(fā)展的方向的控制與針對細(xì)化用地的管控上。

而關(guān)注控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，仍以法制化與單元化管理的兩大特征進(jìn)行管控，著重銜接抽象與具象規(guī)劃體系之間的關(guān)系，指導(dǎo)下級實(shí)際的建設(shè)操作。但隨著社會的日新月異存在很多問題，導(dǎo)致不改進(jìn)必將制約發(fā)展本身，未來的進(jìn)步形勢已逐漸體現(xiàn)出這種不調(diào)和的不適應(yīng)：①城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土一度分離考慮，自規(guī)自劃，使得批復(fù)實(shí)施后原本可避免的沖突造成的調(diào)整過多，造成反復(fù)資源浪費(fèi)；②原來的技術(shù)層面不存在“一張圖”的共享平臺導(dǎo)致信息不對稱，規(guī)劃難以銜接，造成部分規(guī)劃疏于對接，編制的過程與實(shí)施后仍然步履蹣跚地探索前行；③由于控規(guī)本來就是為建設(shè)落地應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，很多控規(guī)的變化變得容易，是為了某些重大發(fā)展項(xiàng)目而有所偏頗，普遍存在過度強(qiáng)調(diào)實(shí)施，而失去全面考慮的整體感，缺少總規(guī)劃的靈魂所在，功能定位傳承度和解讀度明顯欠缺。

3 新型國土空間規(guī)劃編制手段——更適應(yīng)未來瞬息萬變的共享合作型社會

“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃的提出與誕生，宣布國土規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃終究歸一，目前國土空間規(guī)劃屬于摸索階段，不斷小心翼翼地逐步遞進(jìn)，通過示范點(diǎn)小試牛刀再遍地開花，對于國土空間詳細(xì)規(guī)劃的編制亦步亦趨。

其鮮明特點(diǎn)為：①首次與國土數(shù)據(jù)結(jié)合，規(guī)劃更便于分析評價，編制更符合實(shí)際需求的規(guī)劃；②充分調(diào)動信息化，通過共享平臺連接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對話，并強(qiáng)制責(zé)任化；③從“三線”下放的規(guī)劃更嚴(yán)格執(zhí)行對生態(tài)、農(nóng)業(yè)等的空間保育，確保城鎮(zhèn)的發(fā)展更具有管控性；

4 傳統(tǒng)控規(guī)編制與國土空間控制性詳細(xì)規(guī)劃的異同與關(guān)聯(lián)

同：①均為處在上下協(xié)調(diào)，落實(shí)到建設(shè)層面的指引地位；②均需遵循上位規(guī)劃，與已發(fā)生的專項(xiàng)規(guī)劃和已批控規(guī)銜接，并以已批控規(guī)為基準(zhǔn)將自身方案調(diào)至最優(yōu)；③對需管控的標(biāo)的基本一致；

異：①后者強(qiáng)調(diào)與國土數(shù)據(jù)的嚴(yán)格對應(yīng)；②后者通過共享平臺打造統(tǒng)一的規(guī)劃系統(tǒng)；③后者強(qiáng)調(diào)對“三線”的尊重與對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)實(shí)操性與可持續(xù)發(fā)展并存。

關(guān)聯(lián)性：前者是根基，而后者是前者的優(yōu)化與進(jìn)階，是時代推進(jìn)必由之路。

5 過渡期的規(guī)劃編制關(guān)注重點(diǎn)

（1）逐步修正自規(guī)自劃的閉門造車。由于原控規(guī)存在無法適應(yīng)現(xiàn)行發(fā)展特點(diǎn)的問題，造成了“控規(guī)控制不住，規(guī)劃等于沒規(guī)”的狀態(tài)。而控規(guī)作為銜接上位規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)的至關(guān)重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)先清算好之前編制弊端的舊賬，再與新國土空間規(guī)劃銜接。

（2）與國土空間數(shù)據(jù)建立聯(lián)結(jié)。與國土空間數(shù)據(jù)與平臺對接，共享聯(lián)網(wǎng)平臺是日后大趨勢，數(shù)據(jù)庫正在建立之初，為的就是更好地為日后的國土與城鄉(xiāng)規(guī)劃的對接打造可靠的載體，對于日后管理、查閱、校核以及監(jiān)督形成便利、準(zhǔn)確的系統(tǒng)，現(xiàn)正是要逐步為數(shù)據(jù)庫的完整建立做好準(zhǔn)備。

（3）關(guān)注上位編制的最新走勢。由于各地正處于逐級編制國土空間規(guī)劃的過程中，在等待銜接的過程中時刻關(guān)注上位的走勢，揣摩上位最新的意圖，不應(yīng)錯過每一次與上位規(guī)劃之間的溝通，從中獲取與舊時不同的信息或者發(fā)展方向上的變化。

6 案例實(shí)踐解讀

6.1 案例概述

原控規(guī)為廣東省江門市新會區(qū)會城街道的城北片區(qū)控規(guī)，本片區(qū)屬于會城主城區(qū)北部邊緣的歷史工業(yè)遺留片。本片區(qū)在原控規(guī)中定位以居住功能為主，原控規(guī)計劃全部工業(yè)用地通過“三舊”改造清遷，打造新的城區(qū)北部居住組團(tuán)。

存在控規(guī)范圍內(nèi)的新會電器廠屬于區(qū)重要企業(yè)，由于發(fā)展需要需進(jìn)行新項(xiàng)目生產(chǎn)，該項(xiàng)目將對該區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值與勞動就業(yè)改善存在較大程度的提升?，F(xiàn)計劃采用其現(xiàn)狀廠企所在位置以北與之相鄰?fù)瑢倨錂?quán)屬的未利用地進(jìn)行建設(shè)，用地權(quán)屬情況梳理不盡翔實(shí)，導(dǎo)致該廠企未被列入新會區(qū)工業(yè)控制線范圍。

而《江門市國土空間規(guī)劃》正在進(jìn)行編制，三區(qū)范圍內(nèi)非極重大工業(yè)項(xiàng)目的新編控規(guī)不得審批，僅允許部分經(jīng)評估對區(qū)內(nèi)重要的項(xiàng)目涉及的控規(guī)進(jìn)行調(diào)整，這一時刻需充分解讀業(yè)主意圖，更需要逐步深化控規(guī)編制，以完善歷史遺留問題，顯得舉步維艱。

6.2 調(diào)整過程

（1）解讀最新上位規(guī)劃，明確片區(qū)的方向與調(diào)整的依據(jù)充分性。對于新的《江門市國土空間規(guī)劃》公示以及最新的產(chǎn)業(yè)形勢進(jìn)行解讀，明確該片區(qū)將仍以裝備制造業(yè)為本底，且對影響區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)以及項(xiàng)目有穩(wěn)投資政策的支撐，因此確定調(diào)整具有產(chǎn)業(yè)環(huán)境背景基礎(chǔ)。

（2）協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)基本空間邊界。明確城鄉(xiāng)戰(zhàn)略性保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的空間范疇，聯(lián)系土規(guī)的“三線劃定”的基本原則[2]，經(jīng)過“三線”疊合分析：調(diào)整地塊處在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)；地塊以及周邊用地均屬于建設(shè)用地，無基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；另外，擬調(diào)整地塊距離圭峰山國家森林公園最外圍的林業(yè)生產(chǎn)基地線800多米，遠(yuǎn)離生態(tài)紅線。因此符合“三線”管控要求。

（3）疊合本地塊以及周邊相鄰影響地塊進(jìn)行宗地權(quán)屬關(guān)系細(xì)化。套取權(quán)測數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，權(quán)屬與原控規(guī)的地塊切割存在較大差異，業(yè)主期望取消穿越權(quán)屬的東西向規(guī)劃支路，并調(diào)整全部權(quán)屬作為工業(yè)用途。本次項(xiàng)目落地的另一處權(quán)屬屬于另一編碼地塊，可與東側(cè)一類工業(yè)連片發(fā)展且對城市景觀影響甚微，針對項(xiàng)目重要性可允許調(diào)整，并升級為一類工業(yè)用地規(guī)劃發(fā)展；再者，經(jīng)評估由于東西向支路作為日后東側(cè)用地的主要疏散通道，緩解交通壓力，盡管穿越兩處權(quán)屬仍需保留規(guī)劃。

（4）對地塊周邊進(jìn)行多維度評估，對本地塊配以時序性以及邊際管控。地塊周邊涉及非規(guī)劃工業(yè)用地較多，應(yīng)充分考慮社會風(fēng)險。對于保留村莊、現(xiàn)狀居住用途以及是周邊規(guī)劃作居住、教育用途的用地則采取辦公綠化功能限制；由于廠企近期內(nèi)仍將發(fā)展，參考周邊的一類工業(yè)規(guī)劃，管控中允許權(quán)屬范圍內(nèi)設(shè)定近期保留以及改擴(kuò)建，遠(yuǎn)期控制三舊改造仍按居住性質(zhì)實(shí)施。

（5）緊遵國空底圖底數(shù)進(jìn)行調(diào)整。通過Arc GIS中圖形屬性的一統(tǒng)，將原本各自獨(dú)立的數(shù)據(jù)歸總，形成衛(wèi)星影像、宗地權(quán)屬出讓情況、控規(guī)覆蓋情況、“三線”、國土土地利用規(guī)劃等多層次疊合分析的綜合性聯(lián)網(wǎng)交互系統(tǒng)，利于在規(guī)劃工作中調(diào)取各類數(shù)據(jù)查閱，便于龐大的數(shù)據(jù)庫分析下的國土空間規(guī)劃開展提高效率。

（6）調(diào)整效果。經(jīng)調(diào)整銜接后，重大利害關(guān)系人較滿意，能順利啟動近期生產(chǎn)；相關(guān)部門重整上一版不翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，理順不盡清晰的規(guī)劃管控要求，使得日后管理更具有明確性；對于鎮(zhèn)街而言，重大項(xiàng)目落地使其增產(chǎn)創(chuàng)收，并對街區(qū)規(guī)劃落實(shí)科學(xué)合理的調(diào)整，為日后建設(shè)的可持續(xù)性提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。

7 結(jié)束語

在傳統(tǒng)與新形勢碰撞的交叉口，順利適應(yīng)不調(diào)和往前邁進(jìn)，就能促進(jìn)三贏的局面。在原本傳統(tǒng)規(guī)劃的篇章中，業(yè)主的訴求協(xié)調(diào)不到位以及控規(guī)的破碎式開展等根本無法做出一頓符合大眾的飯菜，盡管眾口難調(diào)，在這過渡時期，回歸最本質(zhì)去解決實(shí)際問題，仍能取得卓絕的成效。