多規(guī)合一村莊規(guī)劃的實(shí)用性和有效性策略研究

陸雪嬌

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引言

我國(guó)在空間治理能力建設(shè)角度提出空間規(guī)劃體系的革新，從側(cè)面反映了空間規(guī)劃革新的問(wèn)題導(dǎo)向，規(guī)劃必須兼具實(shí)用性以及有效性的特征，禁止流于形式，要能夠真正貫徹與落實(shí)，能夠?qū)嵱玫刂笇?dǎo)規(guī)劃實(shí)踐；還充分展現(xiàn)了這次空間規(guī)劃革新的方向，村莊發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)當(dāng)直觀(guān)，并保持與村莊發(fā)展一致的動(dòng)態(tài)性。

1 鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)用性策略

1.1 基于國(guó)土空間分類(lèi)建立底線(xiàn)約束的空間指標(biāo)系統(tǒng)

村莊規(guī)劃屬于法定規(guī)劃，又是詳細(xì)規(guī)劃，是用途管制控、建設(shè)管控的審批依據(jù)，強(qiáng)調(diào)實(shí)用性。作為法定規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃體系下法定規(guī)劃的約束系統(tǒng)在空間層級(jí)上剛性傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合鄉(xiāng)村所在的生態(tài)空間加以細(xì)化優(yōu)化約束性以及預(yù)期性指標(biāo)；作為詳細(xì)規(guī)劃，村莊規(guī)劃要基于村莊分類(lèi)保持“控制性”和“修建性”兩個(gè)階段的管控體制。編制實(shí)用性的村莊規(guī)劃要做到“分級(jí)謀劃，分類(lèi)施策”，在全面了解生態(tài)空間的基礎(chǔ)上對(duì)不同類(lèi)型的村莊進(jìn)行差異化定位，然后依據(jù)其主要特性及管控層次要求匹配相適應(yīng)的約束指標(biāo)和彈性指標(biāo)[1]。

1.2 基于鄉(xiāng)村發(fā)展多樣性建立分類(lèi)推進(jìn)的共治策略

《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》將規(guī)劃村莊的類(lèi)型分為“四類(lèi)一不分”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，村莊治理規(guī)劃應(yīng)基于不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村發(fā)展需求進(jìn)行分策實(shí)施。而眾所周知，鄉(xiāng)村規(guī)劃目標(biāo)不僅要實(shí)現(xiàn)“政策共識(shí)”，還要實(shí)現(xiàn)“個(gè)體共識(shí)”，要對(duì)村民的自治因素予以高度重視才能促成村民達(dá)成基本共識(shí)，促成其共同選擇。所以在村莊治理過(guò)程中應(yīng)該構(gòu)建“自治發(fā)展共同體”，通過(guò)行政屬性的法定村莊規(guī)劃和自治屬性的村民規(guī)約相互配合，才能讓鄉(xiāng)村內(nèi)外價(jià)值和利益再平衡的各種可能性成為現(xiàn)實(shí)。

1.3 基于多元規(guī)劃主體建立價(jià)值驅(qū)動(dòng)的共融系統(tǒng)

新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該以生態(tài)優(yōu)先、以人為本作為價(jià)值取向。多規(guī)合一的鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)在處理好生態(tài)空間基礎(chǔ)上更多的關(guān)注農(nóng)民這一主體，主動(dòng)發(fā)展底線(xiàn)管控邏輯和價(jià)值邏輯雙路徑共生的系統(tǒng)架構(gòu)，通過(guò)多角度的手段探索規(guī)劃的共識(shí)。基于底線(xiàn)管控邏輯的法定型規(guī)劃側(cè)重復(fù)合協(xié)調(diào)，基于價(jià)值主張的引導(dǎo)型規(guī)劃注重創(chuàng)新，多類(lèi)規(guī)劃通過(guò)融合多元主體的價(jià)值主張為法定規(guī)劃提供了重要信息，有利于針對(duì)國(guó)土空間管控、社會(huì)治理管控以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值管控形成價(jià)值驅(qū)動(dòng)的規(guī)劃共融系統(tǒng)，從而提高鄉(xiāng)村自身組織能力和管理效率，以應(yīng)對(duì)不同的地域、市場(chǎng)和行政管理?xiàng)l件，繼而讓規(guī)劃實(shí)用性得到有效強(qiáng)化。

2 鄉(xiāng)村地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃有效性策略

2.1 縱向傳導(dǎo)兼顧剛性管控和彈性指引

村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)施性，要厘清空間規(guī)劃上位要求與本地訴求的關(guān)系，縱向傳導(dǎo)應(yīng)兼顧剛性管控和彈性指引?？臻g規(guī)劃自上而下實(shí)現(xiàn)有效傳導(dǎo)的方式主要包括規(guī)模與結(jié)構(gòu)、空間布局與形態(tài)兩大類(lèi)。前者側(cè)重剛性管控，下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃的約束性要求，在規(guī)劃編制中逐級(jí)傳導(dǎo)至底層實(shí)施性規(guī)劃，主要通過(guò)“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式落到實(shí)處；后者側(cè)重彈性指引，在規(guī)模與結(jié)構(gòu)等約束條件基礎(chǔ)上強(qiáng)化自上而下的空間傳導(dǎo)，通過(guò)以“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”為主體的管制方式，進(jìn)行差異化管控和指引。此外，村莊規(guī)劃探索的“留白”機(jī)制，通過(guò)落實(shí)戰(zhàn)略留白和預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)為村莊發(fā)展提供彈性空間，也是村莊規(guī)劃彈性指引的一個(gè)重要手段。既要落實(shí)上位剛性傳導(dǎo)，又要兼顧地域彈性，才能提高村莊規(guī)劃的有效性[2]。

2.2 加強(qiáng)公眾參與，建立鄉(xiāng)規(guī)兼?zhèn)涿窦s的鄉(xiāng)村治理新秩序

村莊規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)權(quán)威和實(shí)效平衡，就要通過(guò)治理合法化與社會(huì)動(dòng)員兩大作用機(jī)制協(xié)調(diào)處理好政府、市場(chǎng)和村民的博弈關(guān)系，建立鄉(xiāng)規(guī)兼?zhèn)涿窦s的鄉(xiāng)村治理新秩序體系，核心是平衡中央、地方、農(nóng)民，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部、農(nóng)民三者的關(guān)系。基于這種背景之下，村莊規(guī)劃要從藍(lán)圖式向?qū)嵤┬娃D(zhuǎn)變，從技術(shù)思維向治理思維轉(zhuǎn)變：一是在規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中要充分尊重村民意愿，以及對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及服務(wù)主體的形成充分重視；二是加強(qiáng)公眾參與，嘗試村民自治、合作共治等多元化治理；三是倡導(dǎo)參與式、陪伴式的鄉(xiāng)村規(guī)則組織模式，構(gòu)建新時(shí)代鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，以強(qiáng)化規(guī)劃組織的有效性。

2.3 動(dòng)態(tài)藍(lán)圖兼顧行政效率與市場(chǎng)效率

新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃對(duì)行政效率與市場(chǎng)發(fā)展的匹配提出了更高要求。而現(xiàn)實(shí)中其行政效率和市場(chǎng)效率往往不匹配，無(wú)法順應(yīng)市場(chǎng)變化，所以需要規(guī)劃“既要穩(wěn)定又要彈性”，具有依據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展適當(dāng)動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能。村莊是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，我們要合理編制一張會(huì)“動(dòng)”的藍(lán)圖：一是多規(guī)合一，整合多種相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，建立國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，合理確定村莊發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)；二是針對(duì)現(xiàn)階段不少村莊呈現(xiàn)空心發(fā)展的趨勢(shì)，要做好減量規(guī)劃和控制總量；三是在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素影響下，不同種類(lèi)村莊的拆遷撤并并不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，要做好動(dòng)態(tài)減量的平衡；四是通過(guò)“留白”機(jī)制，預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)為村莊發(fā)展提供彈性空間[3]。

3 結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃為鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序的重建創(chuàng)造了新機(jī)遇。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，必須重視多規(guī)合一村莊規(guī)劃的實(shí)用性和有效性。實(shí)用性方面，要分類(lèi)施策、多元共治、價(jià)值共融；有效性方面，要兼顧剛性管控和彈性指引，公眾參與、藍(lán)圖動(dòng)態(tài)。此外，現(xiàn)階段許多村莊規(guī)劃在短期內(nèi)仍缺失上位規(guī)劃和缺乏明確指導(dǎo)。因此多規(guī)合一的村莊規(guī)劃實(shí)踐要注重生態(tài)優(yōu)先、以人為本，通過(guò)彈性引導(dǎo)、動(dòng)態(tài)平衡以及多元共治等手段來(lái)展現(xiàn)村莊規(guī)劃的價(jià)值，構(gòu)建多元共生的空間系統(tǒng)，真正提高鄉(xiāng)村人居空間品質(zhì)。