淺談棚戶區(qū)改造中存在的問題與建議

鄧 旭

平昌縣城鎮(zhèn)路燈管理所 四川 巴中 636400

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程。實(shí)施城市棚戶區(qū)改造，是改善民生的重大舉措，可以幫助困難群眾改善住房條件，使他們感受到黨和政府的溫暖;是完善城市功能的客觀要求，可以推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量;是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，可以接續(xù)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，拉動(dòng)投資、消費(fèi)需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同步發(fā)揮助推經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善的積極效應(yīng)。此外，通過相關(guān)改造工作，還能提升居民就業(yè)率，還能實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但是，棚戶區(qū)的改造工作有一定的困難性，還有很多問題有待解決。

1 棚戶區(qū)改造設(shè)計(jì)方向分析

我國(guó)棚戶區(qū)改造分為林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)的改造，以及舊城改造。而舊城改造的安置方式以就地安置為主；因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、生活配套不足、居住條件惡劣等，不少舊礦區(qū)、林區(qū)居民更愿意搬遷至城區(qū)，則采用異地安置。不同區(qū)域針對(duì)棚戶區(qū)的改造方法各不相同，需要站在多層次的角度對(duì)改造工作進(jìn)行推進(jìn)，將之前使用的舊區(qū)舊房改造思想觀念進(jìn)行更新，應(yīng)用現(xiàn)代化舊區(qū)再開發(fā)的模式，不但能夠?qū)θ藗兊木幼…h(huán)境給予改善，還會(huì)對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生良好的帶動(dòng)效果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和環(huán)境效益。改造棚戶區(qū)時(shí)，相應(yīng)的規(guī)劃工作要實(shí)現(xiàn)法治化以及系統(tǒng)化的目標(biāo)，要因地制宜，結(jié)合棚戶區(qū)改造十三五計(jì)劃完成情況，考慮地方財(cái)政承受能力，合理量力而行、有計(jì)劃的有步驟地組織實(shí)施十四五棚戶區(qū)改造規(guī)劃。

2 棚戶區(qū)改造存在的主要問題分析

2.1 資金籌集困難

改造棚戶區(qū)，最大的一項(xiàng)難題便是資金籌集十分困難，因?yàn)楦脑旃こ绦枰度氲馁Y金量非常大，有較長(zhǎng)的周期，且大規(guī)模改造需要大量的資金給予基礎(chǔ)保障，僅靠中央及省的補(bǔ)助資金撬動(dòng)棚改項(xiàng)目，地方財(cái)政自有資金匱乏，改造項(xiàng)目就無法有序開展，因此解決資金籌集問題，一直是棚戶區(qū)改造中最為突出的問題之一。

2.2 貸款困難

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施主體需要有不小于項(xiàng)目整體投資30%的基金進(jìn)行運(yùn)作，銀行針對(duì)項(xiàng)目資金提出的要求為不能小于總投資金額的20%，同時(shí)在企業(yè)資本金當(dāng)中需要有自有資金融入，在獲取資本金后，銀行會(huì)根據(jù)資本金的具體情況給予一定比例的貸款金額。在全新的發(fā)展時(shí)期，銀行針對(duì)貸款方提出的要求更加嚴(yán)格，例如：需要有資信和自有資金，并且實(shí)施主體要有相應(yīng)的抵押物作為擔(dān)保，由于改造工程需要投入的資金量極大，具有擔(dān)保實(shí)力的企業(yè)并不多，且實(shí)施主體可供抵押的大額物品非常有限。此外，因?yàn)橥恋亻_發(fā)過程中，土地權(quán)歸屬并不是非常清晰，不可以當(dāng)做抵押，尤其是集體經(jīng)濟(jì)作為主體的各項(xiàng)活動(dòng)項(xiàng)目，集體土地抵押時(shí)受到的限制非常多，因此抵押物問題也是需要解決的難題。改造后期資金貸款擔(dān)保和企業(yè)征信的實(shí)現(xiàn)都有很大的困難，拆遷時(shí)也需要有大量資金支付，通常會(huì)占據(jù)總金額的60%，如果資金量不足，并無法完成拆遷以及征收工作，只能停止棚戶區(qū)改造。

2.3 拆遷難度大

目前房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展有目共睹，特別是一二線城市，房地產(chǎn)的價(jià)格以及土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用持續(xù)增高，在此前提下，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠一致于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，在拆遷時(shí)，群眾便會(huì)更加積極的配合相關(guān)工作。但結(jié)合具體情況來說，確實(shí)很多人不愿意配合拆遷工作。同時(shí)，有些人員為了獲取利益，希望獲取更多的拆遷款，進(jìn)而提出不合理的要求，使得拆遷有非常大的難度。導(dǎo)致工作進(jìn)度緩慢的另一項(xiàng)因素便是證件辦理有較長(zhǎng)時(shí)間，這對(duì)改造工作會(huì)產(chǎn)生直接性影響，一旦改造過程中存在集體土地變成建設(shè)用地的情況，需要各層級(jí)給予相應(yīng)的批準(zhǔn)，經(jīng)歷的時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)，進(jìn)而對(duì)實(shí)施進(jìn)度產(chǎn)生很大的影響。

2.4 回遷安置難

首先，在安置棚戶區(qū)改造居民時(shí)，會(huì)有很多問題存在，例如：長(zhǎng)期居住的房屋被拆除之后，拆遷主體沒有足夠資金保障過度安置費(fèi)，就會(huì)造成短時(shí)間內(nèi)拆遷戶沒有合適的居住場(chǎng)所，便會(huì)產(chǎn)生居無定所的問題，這樣的情況會(huì)對(duì)社會(huì)治安以及和諧穩(wěn)定造成不良影響。其二，有些政府部門并沒有高度關(guān)注棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，對(duì)于企業(yè)的開發(fā)資金監(jiān)管有一些漏洞存在，沒有及時(shí)落實(shí)原居住人房屋回遷的安置問題，嚴(yán)重侵害了居民的利益，如情節(jié)非常嚴(yán)重，還會(huì)造成不良的社會(huì)影響。其三，國(guó)有工礦等城市棚戶區(qū)和城中村棚戶區(qū)，因土地性質(zhì)和拆遷區(qū)域等不同，涉及被征收人利益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異，參照《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》明確棚戶區(qū)改造補(bǔ)償要還是依據(jù)土地性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分并進(jìn)行補(bǔ)償，就不能對(duì)居民權(quán)益100%的保障。

2.5 居住公平性問題。

對(duì)棚戶區(qū)回遷安置（產(chǎn)權(quán)調(diào)換），不能明確界限與區(qū)域內(nèi)的商品房相分割，做到本區(qū)域內(nèi)的所有資源共享，不能以一個(gè)組團(tuán)或圍墻柵欄等形式將上述回遷住房同商品房分割開來。基于拆遷區(qū)域房?jī)r(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固定，但結(jié)合房管局提供的采購(gòu)區(qū)域商品房預(yù)售價(jià)不固定，簽訂的《棚改居民購(gòu)買商品住房意向性協(xié)議》，有失公平性。

3 棚戶區(qū)改造措施及建議

3.1 擴(kuò)展資金籌集途徑

四川巴中平昌屬于丘陵山區(qū)地段，加上“5.12”汶川特大地震影響，因地區(qū)早期經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、住房條件困難、建筑密度較大、房屋使用年限較長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋、使用功能不全、群眾要求迫切的各類棚戶區(qū)眾多，涉及面大，所以資金需求量極大，地方政府只依賴中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政等給予的補(bǔ)貼，并不利于改造項(xiàng)目順利完成。為對(duì)資金籌集難的問題進(jìn)行解決，政府部門需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的方法，利用更多的途徑對(duì)棚改資金進(jìn)行籌集，以便使項(xiàng)目改造有序開展。首先，積極對(duì)接國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等國(guó)家政策性銀行，爭(zhēng)取信貸支持；其次政府要引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，例如：通過社會(huì)資本入股的形式，對(duì)大量的社會(huì)力量進(jìn)行接納。同時(shí)，政府也可以利用股權(quán)合作的方式或EPC模式共同完成棚戶區(qū)的工程改造，使得政府承擔(dān)的資金壓力有所減輕。

3.2 積極構(gòu)建相關(guān)制度

棚戶區(qū)改造政策變動(dòng)快，這就要求各地區(qū)要加大對(duì)國(guó)家、省出臺(tái)的棚改相關(guān)政策措施準(zhǔn)確解讀并制定相對(duì)應(yīng)的的棚戶區(qū)改造方案或辦法，深入細(xì)致做好群眾工作，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，共同推進(jìn)棚改工作。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則。規(guī)劃中嚴(yán)重格把關(guān)，棚改規(guī)劃要服從城市總體規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，兼顧城鄉(xiāng)綜合治理和城鄉(xiāng)風(fēng)貌塑造，及時(shí)出臺(tái)配套政策。例如：巴中地區(qū)就相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的九條措施》、《平昌縣城老街棚戶區(qū)改造房屋征收補(bǔ)償方案》、《平昌縣城鎮(zhèn)危舊房棚戶區(qū)改建（擴(kuò)建、翻建）項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)意見》、《平昌縣危舊房改造貨幣化安置實(shí)施辦法》《平昌縣白衣、駟馬等場(chǎng)鎮(zhèn)危舊房棚戶區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施方案》、《平昌縣渭子溪、攔河子等城市棚戶區(qū)（城中村）改造項(xiàng)目實(shí)施方案》等一系列政策文件，為棚戶區(qū)改造提供了有力政策支持。

嚴(yán)格資金管理。地方財(cái)政部門要嚴(yán)格落實(shí)《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》和《四川省中央和省預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目日常監(jiān)管實(shí)施辦法（試行）》，要規(guī)范上級(jí)補(bǔ)助資金管理，建立臺(tái)賬，嚴(yán)禁資金冒領(lǐng)、挪用等，提高資金使用效益。

創(chuàng)新改造模式。一是小城鎮(zhèn)綜合整治模式。白衣古鎮(zhèn)和駟馬鎮(zhèn)棚戶區(qū)，屬于歷史古遺跡，保護(hù)開發(fā)價(jià)值高，但范圍內(nèi)市政配套設(shè)施落后，本著保護(hù)古文化，避免大拆大建，將旅游開發(fā)和完善市政配套設(shè)施相結(jié)合，改造后成功將白衣古城和駟馬水鄉(xiāng)創(chuàng)建為國(guó)家AAAA級(jí)旅游景區(qū)。二是項(xiàng)目打包招商模式 。將位于中心城區(qū)，項(xiàng)目體量較大，實(shí)施難度較大，由政府編制控制性詳細(xì)規(guī)劃、明確建設(shè)內(nèi)容和給定開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)，通過打包對(duì)外招商模式確定有資質(zhì)實(shí)力的企業(yè)改造開發(fā)。三是項(xiàng)目指定模式 。對(duì)拆遷情況復(fù)雜，改造難度大，經(jīng)濟(jì)開發(fā)效益較差的棚戶區(qū)由政府指定國(guó)家企業(yè)（平臺(tái)公司）進(jìn)行開發(fā)改造。

建立并聯(lián)審批制度。政府統(tǒng)籌，組織可研、地勘、環(huán)評(píng)、安評(píng)等中介機(jī)構(gòu)和發(fā)改、自然資源和規(guī)劃局等行政單位并聯(lián)辦公，改串聯(lián)審批為并聯(lián)審批模式，為進(jìn)一步規(guī)范審批程序,簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié),提高行政效率。

建全舊住宅維護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。要避免改造后的棚戶區(qū)變成“貧民窟”，要根據(jù)小區(qū)規(guī)模、房屋產(chǎn)權(quán)狀況、居民承受能力及需求等情況，由街道社區(qū)（業(yè)主委員會(huì)）擇優(yōu)選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，提供專業(yè)化、市場(chǎng)化物業(yè)服務(wù)。對(duì)規(guī)模較小，暫不具備專業(yè)化、市場(chǎng)化管理服務(wù)的小區(qū)，可由社區(qū)負(fù)責(zé)牽頭，組織社會(huì)力量為小區(qū)居民提供基礎(chǔ)性物業(yè)服務(wù)。

3.3 為棚戶區(qū)群眾提供法律服務(wù)

很多棚戶區(qū)居民都是首次經(jīng)歷征地拆遷相關(guān)事宜，并不是非常了解相應(yīng)的法律法規(guī)，所以協(xié)商的能力比較差，為了保障棚戶區(qū)居民的合法權(quán)益以及利益，需要搭建議事平臺(tái)，為其提供相應(yīng)的法律服務(wù)十分關(guān)鍵。法律人員通過自身的專業(yè)性，可以解答棚戶區(qū)居民的各項(xiàng)問題，使其不會(huì)有不合理的想法以及疑惑，進(jìn)而利用合理的引導(dǎo)和幫助，輔助居民簽署相關(guān)文件，以便對(duì)其自身的利益和權(quán)利給更高的保障。

3.4 針對(duì)被征房屋價(jià)值開展市場(chǎng)評(píng)估

在我國(guó)相關(guān)條例當(dāng)中有規(guī)定，被征收的房屋價(jià)值補(bǔ)償款不能小于房屋征收公告當(dāng)日起被征收房屋房地產(chǎn)市場(chǎng)相同的房屋價(jià)格，但是在全新的發(fā)展時(shí)期，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目給予的價(jià)格會(huì)小于市場(chǎng)價(jià)格，所以在利用貨幣給予安置時(shí)，要根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，將公證的房屋補(bǔ)償款提供給被征收群眾，這樣拆遷的群眾在購(gòu)買新房時(shí)才能沒有任何的壓力，確保之后的居住和生活，不會(huì)因?yàn)榉课荼徽魇?，出現(xiàn)不良影響。

4 結(jié)束語

總之，針對(duì)對(duì)=棚戶區(qū)進(jìn)行改造是利國(guó)利民的重要工程項(xiàng)目，可改善居民的生活水平和質(zhì)量，也聯(lián)系著城市的未來發(fā)展。但是棚戶區(qū)改造并不容易，所需資金量大、時(shí)間長(zhǎng)、貸款困難、拆遷難度大。所以，在進(jìn)行改造時(shí)，需利用合理的措施，解決其中的問題，才能有序?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造工作，推進(jìn)城市的建設(shè)和發(fā)展。