國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合

余濱濱

桐鄉(xiāng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司 浙江 嘉興 314500

隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高使城市建筑用地更加緊張，城市規(guī)劃直接影響著城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市居民的生活質(zhì)量。我國(guó)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃普遍面臨著城市功能區(qū)分配不合理的問題。交通發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的滯后，我國(guó)一些地區(qū)建設(shè)影響著城市可持續(xù)發(fā)展。因此，在城市建設(shè)規(guī)劃中，有必要遵循實(shí)際國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求。以展示規(guī)劃的城市特征和提高城市規(guī)劃質(zhì)量為主要核心。本文對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃繼承和融合進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，總結(jié)了城市建設(shè)規(guī)劃方案及措施。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)城市規(guī)劃的影響

1.1 明確城市規(guī)劃的框架

依照國(guó)土空間規(guī)劃體系總體框架，未來(lái)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃需要分級(jí)別和類別的進(jìn)行規(guī)劃體系的建立，對(duì)土地總體規(guī)劃的重點(diǎn)加以明確，加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃體系的指導(dǎo)和約束。國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)還依據(jù)城市的發(fā)展水平確認(rèn)了不同級(jí)別的規(guī)劃框架，對(duì)城市的規(guī)劃和發(fā)展起到促進(jìn)和指導(dǎo)作用。

1.2 對(duì)城市規(guī)劃的指導(dǎo)和制約

為體現(xiàn)城市發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，國(guó)土空間規(guī)劃體系要求城市規(guī)劃應(yīng)提高科學(xué)協(xié)調(diào)操作性，要堅(jiān)持社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的規(guī)劃統(tǒng)一，堅(jiān)持從民眾生活的角度出發(fā)，堅(jiān)持發(fā)展綠色生產(chǎn)方式，對(duì)城市資源進(jìn)行合理配置。在國(guó)土空間規(guī)劃體系的指導(dǎo)和要求下，城市規(guī)劃要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨和可持續(xù)發(fā)展的原則，推動(dòng)城市地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展水平進(jìn)一步提高。

1.3 國(guó)土空間規(guī)劃體系下管控城市規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃體系在城市規(guī)劃的審批流程上加強(qiáng)管控措施，對(duì)城市規(guī)劃的管理制度加以完善。對(duì)此，為科學(xué)合理的利用城市地區(qū)的土地資源可以以國(guó)土空間規(guī)劃體系作為城市規(guī)劃的指導(dǎo)方略，按照其相關(guān)要求和行為準(zhǔn)則進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，并規(guī)劃一個(gè)能滿足大多數(shù)居民需求的生活空間，以推動(dòng)我國(guó)的城市規(guī)劃進(jìn)程并提高城市規(guī)劃水平。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下城市規(guī)劃背景

2.1 人類開發(fā)治理和利用空間的認(rèn)知轉(zhuǎn)變

可以從三個(gè)方面闡述人類開發(fā)治理和利用地理空間的思想轉(zhuǎn)變過(guò)程。 第一，世界各國(guó)開始重視生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)保，倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)改變城市發(fā)展環(huán)境問題不再采用將自然空間和城市空間結(jié)合的方式，以防止城市活動(dòng)對(duì)農(nóng)田和自然生態(tài)系統(tǒng)的侵蝕。 第二，世界城市化發(fā)展模式加強(qiáng)城市土地集中發(fā)展，控制城市向自然擴(kuò)張。第三，城市內(nèi)部空間的使用應(yīng)采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段以服務(wù)城市發(fā)展，爭(zhēng)取將城市的環(huán)境和社會(huì)問題在城市內(nèi)解決。

2.2 人類對(duì)空間的保護(hù)利用思維的轉(zhuǎn)變

從總體上看我國(guó)當(dāng)前的資源環(huán)境和生態(tài)問題需要統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)多方面因素以加強(qiáng)治理和管控。如果說(shuō)城市規(guī)劃是城市空間中各種物質(zhì)要素以及社會(huì)治理和人際關(guān)系的總體規(guī)劃，那么國(guó)土空間治理的最終方向?yàn)榻ㄔO(shè)優(yōu)質(zhì)國(guó)土空間，優(yōu)化傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及生態(tài)和農(nóng)業(yè)的區(qū)域界定，進(jìn)行全方位的協(xié)同管控。吳良鏞先生主張對(duì)人類居住區(qū)和環(huán)境進(jìn)行科學(xué)研究，并提出了人居空間結(jié)構(gòu)和環(huán)境的全球、區(qū)域、城市、社區(qū)和建筑的五個(gè)維度，同時(shí)指出有必要結(jié)合多個(gè)學(xué)科建立各級(jí)系統(tǒng)規(guī)劃原則的綜合概念，國(guó)土空間保護(hù)與治理的總體規(guī)劃概念引申出國(guó)土空間規(guī)劃更為廣泛的規(guī)劃方法，具體體現(xiàn)在央地規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，發(fā)展和保護(hù)規(guī)劃以及短期和長(zhǎng)期規(guī)劃等。

2.3 我國(guó)空間規(guī)劃和治理方略職能的轉(zhuǎn)變

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家在土地開發(fā)和利用領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署，這是空間規(guī)劃在發(fā)展中職能轉(zhuǎn)變的主軸，在城市初始規(guī)劃的背景下，從設(shè)計(jì)形式開始對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展藍(lán)圖進(jìn)行詳細(xì)描述。從特定建筑用地的平面布局到城市的整體功能布局，規(guī)劃以設(shè)計(jì)圖形的形式體現(xiàn)，但表達(dá)了深入的政府管理行動(dòng)，隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)深入改革城市規(guī)劃編制，逐步形成了可控的詳細(xì)規(guī)劃體系。在當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，主要功能區(qū)域的規(guī)劃，土地綜合利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃也已作為公共政策的形式進(jìn)入土地空間管理領(lǐng)域。過(guò)去，作為各級(jí)規(guī)劃的實(shí)際功能，市縣一級(jí)的空間規(guī)劃是最完整，最有效的，但是地方級(jí)以上的區(qū)域空間控制和邊界之間的協(xié)調(diào)始終不能很好處理，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃也無(wú)法執(zhí)行這些功能，需要在國(guó)家一級(jí)建立一種能夠平衡發(fā)展與保護(hù)同時(shí)具有系統(tǒng)性和限制性，執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略以及協(xié)調(diào)責(zé)任與權(quán)利的統(tǒng)籌規(guī)劃，同時(shí)這也是國(guó)家的國(guó)土空間的公共政策。

3 分析空間理念下的城市規(guī)劃方案

3.1 在對(duì)城市充分了解的前提下進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)

在制定城市規(guī)劃發(fā)展相關(guān)政策時(shí)要對(duì)城市發(fā)展目標(biāo)和城市規(guī)劃進(jìn)行區(qū)分，決定了城市規(guī)劃的最終效果。比如，必須要在確認(rèn)城市土地性質(zhì)以及土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行城市土地資源的規(guī)劃設(shè)計(jì)和開發(fā)建設(shè)，必須符合城市的總體設(shè)計(jì)規(guī)劃以保證城市空間的整體質(zhì)量，必須根據(jù)每個(gè)城市的實(shí)際情況采取不同的設(shè)計(jì)方法來(lái)落實(shí)城市規(guī)劃和建設(shè)的同步和融合。

3.2 堅(jiān)決落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略

十八大以后，黨中央推出“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，新時(shí)代的多個(gè)發(fā)展理念構(gòu)想促進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域聯(lián)合發(fā)展戰(zhàn)略的高效實(shí)施。這一切需要對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃以便實(shí)施，國(guó)家戰(zhàn)略的提出是在對(duì)國(guó)土空間充分調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人文環(huán)境以及自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的部署和規(guī)劃。落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域城市規(guī)劃有著重要的指導(dǎo)作用。國(guó)家相繼部署了一系列的國(guó)土空間區(qū)域戰(zhàn)略以引領(lǐng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提高人民生活水平，像京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、海南自貿(mào)港戰(zhàn)略、“一帶一路”協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略等。這代表著國(guó)家意愿和人民期望之間的高度共識(shí)。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)礦、城、鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃

新的國(guó)土空間規(guī)劃體系將集中于城市建設(shè)用地以外的研究，加強(qiáng)對(duì)城市以外地區(qū)的建筑管理和控制，并消除工礦用地以及采礦區(qū)沒有相關(guān)規(guī)定的亂局。所以，以礦產(chǎn)資源為基礎(chǔ)的國(guó)土空間規(guī)劃是一個(gè)涵蓋整個(gè)地區(qū)并受所有因素控制的計(jì)劃，打破了礦山，城市和農(nóng)村地區(qū)的界限，需要對(duì)礦區(qū)進(jìn)行綜合統(tǒng)籌并建立統(tǒng)一的城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)，針對(duì)工礦荒地的新用途進(jìn)行深入研究調(diào)查并做好規(guī)劃，以解決礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)，城市生態(tài)建設(shè)，礦業(yè)開發(fā)和礦產(chǎn)資源建設(shè)等問題。另外，規(guī)劃應(yīng)著重于最大程度地發(fā)揮要素的集聚效應(yīng)和激活存量土地資源。這意味著在礦產(chǎn)資源型城市閉礦之后，有必要對(duì)待建設(shè)用地進(jìn)行全面的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，建立合理的退出機(jī)制和分類及處置方法，并改變資源型城市原有的土地使用模式。因此，在有效利用建設(shè)用地的同時(shí)調(diào)查城市或閑置區(qū)域的規(guī)模和類型，促進(jìn)城市空間建設(shè)用地的良性更新。

3.4 城市規(guī)劃和建設(shè)要統(tǒng)籌區(qū)域的歷史文化資源

習(xí)近平總書記曾提出在城市規(guī)劃建設(shè)方面的意見，指出城市規(guī)劃建設(shè)不應(yīng)該急于迅速取得成功，也不應(yīng)該大規(guī)模拆除和建設(shè)，而應(yīng)高度重視歷史文化的保護(hù)。應(yīng)強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)靥厣?yīng)注意改善居住環(huán)境，對(duì)“繡花”功夫進(jìn)行改造，注重文化遺產(chǎn)和文化連續(xù)性，在城市留下回憶，使人們記住鄉(xiāng)愁。高度重視是在保護(hù)的基礎(chǔ)上體現(xiàn)歷史和文化長(zhǎng)期發(fā)展的價(jià)值，讓城市留有記憶回憶，使人們對(duì)鄉(xiāng)愁有記憶。

城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)要保護(hù)歷史文化并確保其在現(xiàn)在和將來(lái)仍在人們的生活空間中得以展示，成為人們的重要空間場(chǎng)所并帶來(lái)精神的洗禮。就城市而言，歷史和文化資源以及周圍的空間資源是相互關(guān)聯(lián)的，只有真正做到對(duì)歷史和文化背景的了解，傳承傳統(tǒng)文化，才能做到在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中融入所謂的記憶和鄉(xiāng)愁元素。將歷史文化資源和人們的生活相融合，同時(shí)要整合名城，名村，傳統(tǒng)村落和歷史建筑等區(qū)域內(nèi)的各種歷史文化資源，從整體戰(zhàn)略角度考慮其價(jià)值，并做出保護(hù)和利用的相關(guān)規(guī)劃，以確保城市規(guī)劃的整體性和統(tǒng)一性。

我國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)要考慮到對(duì)歷史文化的保護(hù)和利用，可以制定地方性文物保護(hù)和歷史文化名城保護(hù)條例，設(shè)立城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)專項(xiàng)資金，開展相關(guān)歷史文化保護(hù)活動(dòng)。在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)需要制定歷史和文化戰(zhàn)略及相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)城市的各種歷史和文化資源進(jìn)行分類，根據(jù)歷史和文化背景，明晰歷史與未來(lái)之間的關(guān)系，要將歷史和文化納入整個(gè)空間。使歷史文化價(jià)值的重要領(lǐng)域與戰(zhàn)略空間保持一致，并將歷史文化背景與空間發(fā)展軸心和公共空間融為一體。同時(shí)，可以將傳統(tǒng)村落等歷史文化資源聯(lián)系起來(lái)，使整個(gè)城市規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)在歷史文化價(jià)值的支撐下變得清晰，提升城市空間質(zhì)量。在對(duì)保有歷史文化價(jià)值的地域進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要依照國(guó)土空間規(guī)劃的要求和辦法，對(duì)區(qū)域內(nèi)的歷史文化空間和其他空間場(chǎng)所進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在設(shè)計(jì)上做好對(duì)區(qū)域內(nèi)文化資源的保護(hù)和利用，改變以前對(duì)歷史和文化資源的分類方式，以實(shí)現(xiàn)物質(zhì)保護(hù)和文化傳承之間的平衡，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合。

結(jié)束語(yǔ)

以積極的態(tài)度將城市規(guī)劃整合到國(guó)土規(guī)劃體系中，不僅有助于開發(fā)城市規(guī)劃的領(lǐng)域和功能，而且有助于早期重建和最終確定國(guó)土空間規(guī)劃體系。城市規(guī)劃要在國(guó)土空間規(guī)劃體系的管控下，依照國(guó)家相關(guān)戰(zhàn)略部署進(jìn)行整合，推進(jìn)城市自身改革，使城市規(guī)劃在空間治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。