省級水利財政事權(quán)改革經(jīng)驗與思路研究
——以湖南、江西為例

郭力濤，薛孟春，胡 亮

(1.陜西省水利水電工程咨詢中心，陜西 西安 710004；2.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

1 研究背景

合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。厘清省級水利領(lǐng)域事權(quán)與支出責任范圍，是地方政府有效提供水利領(lǐng)域服務的邏輯起點[1]。當前，中央有關(guān)水利領(lǐng)域財政事權(quán)與支出責任劃分的條例辦法尚未頒布，各地水利事權(quán)與支出責任劃分仍舊存在一些問題[2]，省級以下地方水利事權(quán)與支出責任仍舊處于探索階段[3]。湖南、江西省先后制定水利事權(quán)與支出劃分的清單。從所制定的辦法來看，各省在指導思想、基本原則上類似，但是在具體事權(quán)與支出責任具體劃分上沒有形成統(tǒng)一的實踐模式。本文通過比較湖南與江西兩省水利財政事權(quán)劃分的改革實施意見，總結(jié)兩省的做法異同，對兩省的不同劃分思路進行概括總結(jié)，為構(gòu)建權(quán)責清晰的水利財政事權(quán)與支出責任劃分提供經(jīng)驗總結(jié)。

2 湖南、江西水利財政事權(quán)的改革

兩省都是圍繞中央關(guān)于深化財稅改革的總體方案和有關(guān)中央和地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的基本要求，來推動水利財政事權(quán)與支出責任劃分。

在劃分原則上，兩省提出要明確水利基本公共服務受益范圍、體現(xiàn)基本公共服務收益范圍，兼顧政府職能和行政效率。但是兩省在劃分側(cè)重點上有所差別：首先，湖南省根據(jù)省內(nèi)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況制定了分類分檔的事權(quán)和支出責任，江西省沒有具體分類，但是注重發(fā)揮財政統(tǒng)籌調(diào)節(jié)功效；其次，湖南省強調(diào)從中央與省的投資差異以及工程類別出發(fā)來確定事權(quán)與支出責任，江西省更加重視基本受益服務范圍的統(tǒng)一，調(diào)動各級行政效率。

2.1 水利財政事權(quán)改革

2.1.1 省級事權(quán)的確定

在省級事權(quán)上，湖南省將對全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的骨干工程相關(guān)事宜確定為省級事權(quán)，主要分為兩類：中央投入的水利項目，省級主導的水利項目。江西省的事權(quán)分類如下：第一類是水利工程建設大項，第二類是水利工程管理，第三類水利行業(yè)管理，各項中均有省級事權(quán)。

從省級事權(quán)的劃定范圍上來看，兩省都強調(diào)對全省全局和戰(zhàn)略發(fā)展具有重大影響的水利工程以及涉水事務管理，但是湖南省著重涉水工程建設和管理，而江西更加強調(diào)對全省范圍內(nèi)具有重點影響的涉水事項中的公共服務屬性，突出了水利事權(quán)與省級戰(zhàn)略、民生領(lǐng)域、公共服務供給等方面的聯(lián)系。

2.1.2 省、市、縣共同財政事權(quán)的確定

湖南省將在區(qū)域?qū)用嫔蠈θ∮休^大影響的跨市州涉水事務管理確定為省市縣共同事權(quán)，在中央投入的水利項目和省級主導的水利項目中都明確了三方各自責任。江西省根據(jù)各級政府職能及收益范圍，由市縣實施和受益但涉及重點地區(qū)防洪、供水、生態(tài)、糧食安全，需由省市縣共同承擔的水利財政事權(quán)。江西省依舊包括：第一類是水利工程建設大項，而第二類水利工程管理以及第三類水利行業(yè)管理兩大項中都沒有省市縣共擔事權(quán)，而是根據(jù)行政分級，分別為省級事權(quán)或市縣事權(quán)。

對于跨省或設區(qū)市的水庫工程建設的強調(diào)，是湖南與江西兩省劃定省市縣共同事權(quán)的最重要根據(jù)，也是劃定省市縣共同事權(quán)的基本原則之一。湖南省包括兩類，一是強調(diào)區(qū)域?qū)用嫔蠈θ窠?jīng)濟和社會發(fā)展有較大影響的骨干工程的新建、改擴建、維修養(yǎng)護，二是強調(diào)跨市州涉水事務管理。江西省的共擔事權(quán)的受益區(qū)域的責任“一般由市縣實施和受益”，但是因為涉及重點地區(qū)防洪、供水、生態(tài)、糧食安全，所以需由省市縣共同承擔的水利財政事權(quán)。此外，江西省所有省市縣共同項目都強調(diào)列入國家及省級水利專項規(guī)劃(或?qū)嵤┓桨?，包括符合國家及省級財政投資政策的水庫工程建設。

2.1.3 市縣財政事權(quán)的確定

對于市縣財政事權(quán)，兩省都強調(diào)將在一個市縣范圍內(nèi)對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展有一定影響本區(qū)域涉水事務管理確定為市縣事權(quán)。湖南省包括本區(qū)域?qū)用嫔仙嫠こ桃约氨緟^(qū)域范圍內(nèi)的涉水事務管理，在具體分類上除去中央投資項目、省本級為主項目外，還包括市縣一級實施的水利項目以及涉水事務的行政與管理。江西省的市縣事權(quán)首先限定受益區(qū)域“一般由市縣實施和受益”的工程項目，還包括一部分未列入國家及省級水利規(guī)劃(或?qū)嵤┓桨?的工程建設項目；此外，還包括水利工程管理與水利行業(yè)管理中市縣所承擔責任的部分。

總體上而言，兩省事權(quán)的劃定基本遵循了國務院《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》的精神，在水利事權(quán)的劃分上體現(xiàn)了基本水利建設的受益范圍。各級水利財政事權(quán)劃分與政府管轄區(qū)域、水利基本公共服務受益范圍基本保持一致，同時也兼顧了地區(qū)平衡，政府職能和行政效率，也能夠有力調(diào)動和發(fā)揮各級水行政主管部門的能動性，將跨區(qū)域性、受益范圍為全省的水利工程事項確定為省級事權(quán)，而將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的水利基本公共服務優(yōu)先作為市縣的財政事權(quán)，對于提高行政效率，降低行政成本具有積極作用。

2.2 水利財政事權(quán)支出責任改革

2.2.1 省級事權(quán)支出責任

湖南省結(jié)合全省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃和脫貧攻堅規(guī)劃，提出水利支出責任劃分與省級財政支出政策。根據(jù)湖南省的規(guī)定，無論是中央投資項目還是省本級水利建設及維修養(yǎng)護、公共事務管理等事項，無論是否貧困縣或者發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)，只要是省級事權(quán)，均由省級財政承擔所有投資。江西省根據(jù)水利財政事權(quán)分類，結(jié)合水利精準扶貧工作，提出了水利財政事權(quán)支出責任劃分與省級財政支出政策，省級根據(jù)市縣事權(quán)履行情況、財政績效情況、省級或省級以上扶貧攻堅財政獎補政策情況，安排引導性省級財政支出。

只要認定為省級事權(quán)的，在支出責任上都較為清晰、明確，而且兩省都是省級承擔全部支出責任，不考慮地區(qū)的差異。但是總體上來看，省級單獨事權(quán)涉及的建設項目較少，一般集中在跨省、跨市，全省范圍內(nèi)受益的水利工程建設。

2.2.2 省市縣共同事權(quán)支出責任

對于省市縣共同事權(quán)，湖南省采取“分類分檔”的做法，明確貧困縣、長株潭地區(qū)、非長株潭地區(qū)的省與市縣的不同出資比例以及獎補政策；江西省則主要根據(jù)三大類具體項目，來規(guī)定省與市縣的不同出資比例以及獎補政策。

湖南省強調(diào)從地區(qū)差異入手，統(tǒng)籌省市縣的各自出資比例，并考慮國家扶貧戰(zhàn)略，根據(jù)中央投入項目(①項目建設；②跨市縣項目大型工程維護)以及省本級主導項目(①項目建設②項目大型工程維護)的分類分檔標準，劃定了貧困縣、一般市縣的各自出資比例，總體上貫徹“分類分檔”原則，即項目的分類，以及區(qū)域的分檔決定了省市縣各自的出資比例。

江西省在確定省市縣各自責任時，所有類別項目對省級共擔事權(quán)水利項目主體工程投資部分承擔支出責任、市縣責任、扶貧攻堅財政獎補政策等省市縣各自支出責任進行了原則性的規(guī)定，對其中水庫建設、城鄉(xiāng)供水工程、灌區(qū)建設、農(nóng)田水利建設、農(nóng)田小水電建設五類項目有特殊的規(guī)定，但是沒有像湖南那樣專門就地區(qū)差異進行分類分檔。

2.2.3 市縣支出責任

湖南省規(guī)定，除中央投入以外的支出，市縣事權(quán)支出責任原則上由市縣通過自有財力安排，省財政給予適當獎補。對本級政府履行水利財政事權(quán)、落實支出責任存在的缺口，除部分資本性支出通過地方政府債券、市場融資等方式籌措外，上級政府可給予一般性轉(zhuǎn)移支付支持。根據(jù)水利基本公共服務屬性、事權(quán)外溢程度與市縣財力狀況等，省財政對市縣事權(quán)中，納入中央和省級相關(guān)專項規(guī)劃且有投資的項目建設及維修養(yǎng)護，按相關(guān)要求予以適當獎補，對貧困縣給予適當傾斜支持。江西省規(guī)定，市縣水利財政事權(quán)由市縣財政承擔100%支出責任。市縣應統(tǒng)籌自有財力，合理確定水利財政事權(quán)保障范圍、標準，省級可根據(jù)市縣事權(quán)履行情況和績效安排省級引導性資金。

3 兩省水利事權(quán)改革的不同思路

通過對湖南與江西兩省在水利財政事權(quán)與支出責任劃分改革的比較，湖南省的水利事權(quán)與支出的劃分強調(diào)的是各級水利建設項目類別中中央投入與省級主導的差異，并在此基礎(chǔ)根據(jù)“分類分檔”原則，按照貧困縣、一般縣市區(qū)(非長株潭地區(qū)、長株潭地區(qū))來確定省財政支出責任占地方投資比例，可以概括為“央地項目+地區(qū)分類分檔”型方案(簡稱地區(qū)分類分檔型)；江西省則主要按照水利工程建設項目類別來具體劃定各級事權(quán)，并根據(jù)項目類別、政策緊迫程度來劃定省級支出和獎補的比例，可以概括為“項目分類為主型”型方案。

“地區(qū)分類分檔型”充分考慮到了中央投入項目與省級主導項目的差異，根據(jù)是否有中央與地方投入分別確定省、市、縣的各自出資比例，尤其是通過地區(qū)分類分檔突出了省內(nèi)地區(qū)之間的差異，根據(jù)水利財政事權(quán)分類、貧困縣劃分和省級財政保障能力，支出責任實行分類、分檔、按比例承擔，或給予適當獎補方式承擔。在這一原則有利于“精準施策”，“精準投送”，省級將有限的資金盡量往困難地區(qū)傾斜，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌和保障全省的水利建設的平衡。不足之處在于：首先，在中央投入與省級主導項目的事權(quán)上，劃分并不清楚，中央與地方各自支出責任也沒有進行明確，這也與我國尚未頒布中央有關(guān)水利事權(quán)與支出責任劃分的政策、條例有關(guān)；其次，“央地項目+分類分檔”的劃分過于瑣碎，既要考慮是否中央或省級主導，又要考慮地方差異，在管理上帶來諸多不便，尤其不利于一些市、縣水利建設的具體操作；第三，分類分檔沒有考慮具體水利項目的輕重緩急，以及對于省域整體水利建設的重要性，一些重點水利項目雖然并不在貧困地區(qū)，且仍舊需要中央及省級大力支持的，但是因為處于經(jīng)濟條件較好的地區(qū)而難以享受獎補或更高的省級支出投入；另外，地區(qū)分類分檔具有時限性，由于各地經(jīng)濟發(fā)展并不均衡，一些原來經(jīng)濟條件較為薄弱的地區(qū)，通過近年來的發(fā)展可能趕上甚至超過原來條件較好的其他地區(qū)，因此，如何保持動態(tài)的調(diào)整，以適應條件的變化，需要有更靈活的政策。

從“項目分類為主型”來看，江西省的劃分模式將立足點落腳在具體的項目，根據(jù)項目本身來確定各級事權(quán)與支出責任，分類明確；劃分原則性較強，較好地涵蓋各類項目；此外，這一劃分對各類項目各級事權(quán)、共同事權(quán)的規(guī)定基本相似，避免了過于瑣碎的不同規(guī)定，簡化了水利建設管理的分類。此外，江西省單獨將水利信息化作為一個事權(quán)子項，這有利于促進水利工程建設的管理，對于水利行政也是極大的促進。當然，這一模式也有其不足，首先是沒有反映地區(qū)差異性，基本上不能反映出各地經(jīng)濟條件的差異，以及如何進行財力保障，在省級層面上如何做到統(tǒng)籌兼顧，缺乏政策指導；其次，在具體確定事權(quán)和支出的條文時，缺乏精細可操作性的辦法；這種劃分也沒有反映項目投資來源的差異，對于各級出資的比例也較為籠統(tǒng)，沒有比較明確的出資率，這樣一方面當然使得江西省的辦法有較好的靈活性，但是另一方面也容易造成出資比例、獎補措施的任意性。

4 建議

根據(jù)兩省經(jīng)驗，要做到合理劃分省級水利事權(quán)與支出責任仍舊需要從以下幾點入手：首先，需要將各級水利權(quán)責的模糊狀態(tài)變得權(quán)責清晰。政府應按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任[3]，上級要根據(jù)項目類別、完成績效予以獎補。其次，改革也應兼顧區(qū)域經(jīng)濟、地方政府職能和行政效率。各地可以采取分類分檔的方式，對剛脫貧地區(qū)、落后地區(qū)重點支持；同時要結(jié)合本省水行政機構(gòu)設置，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的水利基本公共服務優(yōu)先作為市縣的財政事權(quán)，尋找渠道保障市縣支出。第三，要有各種類型的獎補措施，激勵地方政府主動作為。政府要將項目配套改為責任支出，促進地方創(chuàng)新投入模式、加大投入規(guī)模，適當進行獎補，同時合理確定地方財政事權(quán)，適當制定上級專項與補貼機制。