新時(shí)期下的國土空間規(guī)劃問題與對(duì)策研究

王麗菊

建德市規(guī)劃和自然資源局 浙江 杭州 311600

引言

我國人口眾多，尤其一些城市的人口密集度相對(duì)比較高，為了有效提高土地資源的利用率，就需要相關(guān)部門做好國土空間規(guī)劃工作。但是由于國土空間規(guī)劃工作所涉及的范圍比較廣，工作內(nèi)容相對(duì)比較煩瑣，還需要多個(gè)部門的協(xié)同合作才能完成，比如國土空間規(guī)劃工作中會(huì)與資源環(huán)境保護(hù)部門密切相關(guān)，國土空間規(guī)劃工作的質(zhì)量直接關(guān)系著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，這就需要相關(guān)部門國土空間規(guī)劃與其他工作、部門之間所存在的一些矛盾點(diǎn)進(jìn)行正確的協(xié)調(diào)處理，全面提升國土空間規(guī)劃的成效[1]。但是目前，我國國土空間規(guī)劃工作的效果并不樂觀，其中還存在著一些影響工作成效提升的因素，下面就對(duì)這些因素進(jìn)行了詳細(xì)的分析。

1 新時(shí)期做好國土空間規(guī)劃工作的重要性

近年來，隨著我國國土空間規(guī)劃工作的不斷深入，新時(shí)期，我國國土空間規(guī)劃工作有效地促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，提高了我國國土空間的有效利用率，比如將一些存在浪費(fèi)現(xiàn)象的土地資源進(jìn)行了重新整合，物盡其用，極大地降低了土地資源浪費(fèi)情況的發(fā)生，同時(shí)，國土空間規(guī)劃工作的有效進(jìn)行在很大程度上促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如部分地區(qū)將一些土地建設(shè)成了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)園，同時(shí)還從源頭上對(duì)環(huán)境惡化的問題進(jìn)行了遏制，國土空間規(guī)劃工作的進(jìn)行，由于提高了空間的有效利用率，促使一些項(xiàng)目在開發(fā)期間就明確了資源環(huán)境的承載力，在開發(fā)的過程中，避免了過度開發(fā)的行為，在提高了空間利用率的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，促進(jìn)了我國國土空間資源的可持續(xù)發(fā)展。

2 新時(shí)期國土空間規(guī)劃工作中存在的問題及難點(diǎn)

2.1 國土空間規(guī)劃方式比較單一

目前，我國國土空間規(guī)劃工作中所使用的規(guī)劃方式比較單一，對(duì)一些地區(qū)荒廢的土地資源進(jìn)行規(guī)劃時(shí)表現(xiàn)出了一定的局限性，由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，在國土空間規(guī)劃方面只關(guān)注了土地的使用經(jīng)驗(yàn)，對(duì)土地的使用情況進(jìn)行了定性分析，而忽視了對(duì)國土空間的定量分析，但是這與當(dāng)前新時(shí)期下國土空間規(guī)劃任務(wù)的要求是不相符的，同時(shí)對(duì)我國國土規(guī)劃工作的發(fā)展也是非常不利的。一般情況下，由于國土空間的利用情況呈現(xiàn)除了動(dòng)態(tài)化發(fā)展的特征，因此一些靜態(tài)的數(shù)據(jù)也就不能代表國土空間的最終情況，此時(shí)如果不能將國土空間的靜態(tài)數(shù)據(jù)與動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)合，所做出的 國土空間規(guī)劃方案也就缺乏了前瞻性，尤其不能對(duì)日后社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供準(zhǔn)確的方向。

2.2 一些土地的用途未能得到充分的發(fā)揮

因?yàn)閲量臻g規(guī)劃屬于一項(xiàng)長期的工作，這就需要相關(guān)工作人員能夠有效地解決國土空間規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間所存在的一些矛盾，從而促使國土空間規(guī)劃工作能夠適應(yīng)一些突發(fā)事件，如果國土空間規(guī)劃方案缺乏預(yù)見性，要想實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)是非常困難的。目前，在國土空間規(guī)劃工作中，一些地區(qū)缺乏對(duì)耕地的保護(hù)，尤其對(duì)于一些位置比較偏遠(yuǎn)的耕地，并沒有對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)劃，導(dǎo)致部分國土空間資源出現(xiàn)了浪費(fèi)。

2.3 未能重視的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的重要性

目前在國土空間規(guī)劃工作方面，由于與環(huán)境保護(hù)工作存在著一些矛盾問題，比如未能及時(shí)認(rèn)識(shí)到環(huán)境資源保護(hù)的重要性，缺乏對(duì)環(huán)境資源安全方面的了解，在對(duì)一些國土空間資源進(jìn)行開發(fā)的過程中，忽略了生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)。

2.4 區(qū)域資源優(yōu)勢未能得到發(fā)揮

部分工作人員在進(jìn)行國土空間規(guī)劃工作時(shí)，未能將區(qū)域資源的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，尤其對(duì)于一些局部與整體之間的關(guān)系沒能得到較好的解決，國土空間規(guī)劃工作中的短板無法補(bǔ)充，導(dǎo)致所制定的國土空間規(guī)劃方案可行性較低，實(shí)施效果不佳?，F(xiàn)階段國土空間規(guī)劃依舊聚焦在了土地利用的方式以及轉(zhuǎn)變方面，只是針對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、耕地及林地的占補(bǔ)平衡等做出了一些規(guī)定，但是在其他空間用途轉(zhuǎn)用方面的審批制度并不完善。另外，由于一些機(jī)構(gòu)在改革前對(duì)土地各空間開發(fā)利用的審批權(quán)限被分散在了不同的部門，缺乏對(duì)空間整體立體資源的考慮，導(dǎo)致缺乏對(duì)空間利用強(qiáng)度、空間布局結(jié)構(gòu)的約束。

2.5 實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的“多規(guī)合一”仍任重道遠(yuǎn)

國土空間規(guī)劃的根本目的就是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，確保一張藍(lán)圖干到底。受制于上位政策及多部門管理要求等方方面面的制約，在規(guī)劃編制過程中要完全做到“多規(guī)合一”仍比較困難。例如生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)公益林、人工商品林、采礦權(quán)等各類要素之間難免存在交疊，且分屬不同部門管控，若要消除各要素之間矛盾，不但需要各部門之間行有效磨合，還要對(duì)一些管控政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，促使社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)平衡。

2.6 全域全要素規(guī)劃的本底支撐仍需加強(qiáng)

國土空間規(guī)劃體系要求對(duì)行政管轄范圍內(nèi)全域全要素做出統(tǒng)籌安排，建設(shè)用地范疇內(nèi)大部分沿用了原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，相對(duì)比較成熟。非建設(shè)用地主要包括林地、園地、耕地，占比較高，未來主導(dǎo)利用方式以規(guī)?；F(xiàn)代化統(tǒng)一經(jīng)營為主，需要對(duì)林地、耕地、園地等經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但目前該類用地權(quán)屬邊界尚不清晰，導(dǎo)致規(guī)劃引導(dǎo)存在一定制約。

3 新時(shí)期提高國土空間規(guī)劃工作質(zhì)量的策略

3.1 實(shí)事求是，對(duì)國土空間規(guī)劃工作的方式進(jìn)行優(yōu)化

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃工作中，由于受到一些主觀因素的影響，工作人員只是對(duì)國土空間資源進(jìn)行了定性分析，其缺點(diǎn)較為明顯。在新時(shí)期，應(yīng)在此基礎(chǔ)上對(duì)國土空間資源進(jìn)行定量分析，比如可以通過一些數(shù)據(jù)模型、數(shù)學(xué)公式等，將定性分析與定量分析的結(jié)果進(jìn)行有效的結(jié)合，制定出較為科學(xué)的國土空間規(guī)劃方案，這樣能夠有效提高國土空間規(guī)劃方案的有效性。由于國土空間的使用情況處在一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程中，相關(guān)工作人員在實(shí)施國土空間規(guī)劃時(shí)，不可停滯不前，一定要根據(jù)具體的情況對(duì)國土空間規(guī)劃的方案進(jìn)行不斷的優(yōu)化，工作人員也一定要具備前瞻性，對(duì)國土空間未來可能會(huì)出現(xiàn)的一些問題進(jìn)行預(yù)測，比如可以采用分階段法進(jìn)行國土空間使用情況的規(guī)劃，根據(jù)每一個(gè)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況、環(huán)境保護(hù)情況相應(yīng)的國土空間規(guī)劃目標(biāo)，在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，以此為中心實(shí)施國土空間規(guī)劃工作。在具體的過程中，工作人員要遵循實(shí)事求是的原則，結(jié)合每個(gè)時(shí)間段社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)情況等對(duì)國土空間規(guī)劃方案進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，需要注意的是，國土空間規(guī)劃人員在工作中不能只專注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，按照國土空間規(guī)劃方案逐步落實(shí)[2]。還要考慮到多個(gè)因素的影響，兼顧經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)效益。這不但要依賴于相關(guān)政府部門的支持，還要要求國土空間規(guī)劃部門相關(guān)工作人員具備較強(qiáng)的專業(yè)技能，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)民眾進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的宣傳，發(fā)揮出公眾的優(yōu)勢，利用社會(huì)輿論，促進(jìn)國土空間規(guī)劃工作的高效進(jìn)行。

3.2 加強(qiáng)宣傳，提高國土空間土地的利用率

在國土空間規(guī)劃工作的過程中，工作人員不但要對(duì)國土空間資源進(jìn)行有效的管理，還要在管理中對(duì)一些國土空間資源的使用情況進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。這就要加強(qiáng)對(duì)大眾進(jìn)行國土空間規(guī)劃思想的宣傳，讓更多的人能夠明確新時(shí)期的國土空間規(guī)劃工作的思想方針，通過宣傳，讓群眾能夠進(jìn)一步明確國土空間規(guī)劃工作的主要任務(wù)以及目標(biāo)，然后從多個(gè)方面了解國土空間規(guī)劃方案的主要作用，通過多種措施增強(qiáng)群眾規(guī)劃管理的意識(shí)。使其在日常工作中能夠愛惜國土資源，一些國土空間資源開發(fā)企業(yè)也能夠更加合理的利用空間土地資源，進(jìn)一步避免土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)減少一些空間資源不必要的消耗。通過宣傳，讓更多的群眾能夠具備保護(hù)國土空間資源的意愿，遵循政府部門下發(fā)的一些國土空間資源保護(hù)的措施及原則，自覺的參與到國土空間資源的保護(hù)隊(duì)伍中。另外，國土空間資源管理部門還要加強(qiáng)對(duì)一些土地用途的管制，結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況，針對(duì)國土空間資源制定出一些完善的有空間資源管理制度，讓工作人員在國土空間資源的保護(hù)工作中能夠有章可循、有據(jù)可依。比如不但要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)耕土地的管理，讓更多的農(nóng)耕地能夠發(fā)揮出其種植農(nóng)作物的作用，還要加強(qiáng)對(duì)一些非農(nóng)耕土地的管理，尤其是一些非能跟土地的用途，工作人員要加強(qiáng)對(duì)非農(nóng)耕土地使用用途的監(jiān)督力度，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，對(duì)一些建筑用地進(jìn)行合理的規(guī)劃。還要建立完善的空間資源使用許可證制度，嚴(yán)格要求個(gè)人及建筑企業(yè)在取得許可證后才能進(jìn)行土地的使用。

3.3 增強(qiáng)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)意識(shí)

在新時(shí)期，國土空間還要考慮到國土空間資源的承載力，落實(shí)環(huán)境保護(hù)的政策，制定完善的國土空間規(guī)劃方案，保證國土空間規(guī)劃方案在滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源保護(hù)的目標(biāo)。充分考慮到國土空間資源供給情況與需求之間的矛盾，合理的評(píng)估國土空間資源的承載力，以此為依據(jù)對(duì)空間資源的使用情況進(jìn)行合理的規(guī)劃。通過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，將國土空間規(guī)劃的區(qū)域優(yōu)勢充分地發(fā)揮出來，實(shí)現(xiàn)城市與城市之間經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的平衡。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)是比較重要的，工作人員要具備環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的意識(shí)，對(duì)現(xiàn)有的空間資源進(jìn)行合理的配置，避免環(huán)境受到破壞[3]。

3.4 統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)國土空間規(guī)劃優(yōu)勢的發(fā)揮

新時(shí)期下國土空間規(guī)劃工作的順利實(shí)施，工作人員還要對(duì)各區(qū)域空間資源的優(yōu)勢及劣勢進(jìn)行科學(xué)的分析，按照各區(qū)域空間資源的優(yōu)勢對(duì)空間資源的使用情況進(jìn)行分配。在明確空間資源承載力的基礎(chǔ)上，對(duì)空間資源的用途進(jìn)行規(guī)劃，比如確定土地的使用類型，并對(duì)國土資源的使用情況實(shí)施全過程監(jiān)控，應(yīng)用一些創(chuàng)新的科學(xué)技術(shù)，通過對(duì)生產(chǎn)力的優(yōu)化，各個(gè)區(qū)域之間空間資源的有不是互補(bǔ)，促使空間資源的優(yōu)勢就能夠得到有效的發(fā)揮，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在落實(shí)相關(guān)政策的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間空間資源的有效配置、平衡發(fā)展。比如可以采用“以點(diǎn)帶線，線再帶面”的方式，先給某一個(gè)城市一些優(yōu)勢明顯的空間資源，然后通過其帶動(dòng)其他周邊城市，通過打造經(jīng)濟(jì)圈，促進(jìn)共同發(fā)展[4]。

3.5 部門全過程參與國土空間規(guī)劃編制

加強(qiáng)國土空間規(guī)劃編制工作基礎(chǔ)保障，由市政府組織成立規(guī)劃編制專班，各個(gè)職能部門需要全過程參與到國土空間規(guī)劃編制工作當(dāng)中。編制初期摸清家底、梳理主要問題和部門之間各類矛盾，就開發(fā)與保護(hù)的區(qū)域和模式達(dá)成共識(shí)；編制中期就共同繪制規(guī)劃方案，消除部門之間管理矛盾；編制末期明晰各類要素管控范圍和管控要求。比如可以考慮將土地、林地、草地、濕地以及水資源等多個(gè)資源要素的利用情況進(jìn)行統(tǒng)一的管理，制定完善的空間要素占用審批規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用地、草地、林地、濕地以及水資源等空間占用情況的申報(bào)審批、節(jié)約集約等情況，進(jìn)一步對(duì)用地情況進(jìn)行評(píng)估，建立完善的管理制度?？梢耘c當(dāng)?shù)貐^(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，對(duì)當(dāng)?shù)乜臻g用地審批以及規(guī)劃許可制度進(jìn)行優(yōu)化，按照《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)限的決定》中的具體要求，開展試點(diǎn)用地審批權(quán)限下放工作，對(duì)用地的審批程序進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?yōu)化，構(gòu)建一個(gè)“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)調(diào)”的用地審批規(guī)劃許可機(jī)制。在具體落實(shí)的過程中，要嚴(yán)格落實(shí)“不見面審批”制度，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況，采用先進(jìn)的信息技術(shù)，比如可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，用地申請(qǐng)人員或者單位只需要將相關(guān)的材料上傳至平臺(tái)，經(jīng)相關(guān)部門審核后就可通過，進(jìn)一步提高行政事項(xiàng)的辦理效率。

3.6 加快推進(jìn)自然資源確權(quán)工作

按照國家生態(tài)文明體系建設(shè)的總體要求，在不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)上，構(gòu)建自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地、水系、森林、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，推進(jìn)確權(quán)登記法治化，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，支撐自然資源有效監(jiān)管和嚴(yán)格保護(hù)。為非建設(shè)用地規(guī)劃引導(dǎo)提供基礎(chǔ)支撐。

4 結(jié)束語

總之，國土空間規(guī)劃工作和國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展密切相關(guān)，高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃工作能在很大程度上促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高整個(gè)國家的綜合實(shí)力。相關(guān)工作人員在具體的工作中，要充分考慮到多個(gè)方面的因素，使得國土空間規(guī)劃方案與新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的保等相符合，進(jìn)一步保證國土空間規(guī)劃方案的科學(xué)性與合理性。