鄉(xiāng)村空間與國(guó)土空間規(guī)劃體系的鏈接路徑探索

張嘉宏

廣東國(guó)地規(guī)劃科技股份有限公司 廣東 惠州 510000

引言

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）提出將各級(jí)各類規(guī)劃整合融入“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全域空間用途管制，對(duì)鄉(xiāng)村空間的全域空間管控提出了要求。自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》明確了村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)的法定規(guī)劃，需要達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃的深度。但鄉(xiāng)村與城市一樣，存在宏觀、中觀、微觀等不同層面的問題，需要相應(yīng)層次的規(guī)劃來進(jìn)行管控，僅靠村莊規(guī)劃難以滿足鄉(xiāng)村空間全域管控的需求。因此，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，如何統(tǒng)籌整合各級(jí)各類鄉(xiāng)村規(guī)劃，完善鄉(xiāng)村空間管控內(nèi)容，構(gòu)建鄉(xiāng)村空間規(guī)劃框架，使各級(jí)各類鄉(xiāng)村規(guī)劃融入“五級(jí)三類”的體系中，形成“能用、管用、好用”的規(guī)劃是需要研究的重要問題。

1 國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施及鄉(xiāng)村空間終端位置解讀

綜觀整個(gè)國(guó)土空間規(guī)劃體系，總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)宏觀的管控和引導(dǎo)，詳細(xì)規(guī)劃則以總體規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行具體落實(shí)，規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵在于空間用途管制和空間治理。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。國(guó)土空間規(guī)劃體系的事權(quán)終端在市縣一級(jí)，即由國(guó)家—省—市（縣）等分層級(jí)規(guī)劃管理，經(jīng)由自然資源部及其垂直管理機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行，從宏觀上解決了國(guó)土空間“分治”的困境。鄉(xiāng)村空間位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，包括生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間以及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在總體規(guī)劃階段，通過劃定“三區(qū)三線”來實(shí)施土地用途管制，在市縣域?qū)用鎰澏ǔ鞘虚_發(fā)邊界、生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)線；在詳細(xì)規(guī)劃階段，通過村莊規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)，包括農(nóng)村居民點(diǎn)布局、各項(xiàng)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境保護(hù)等方面的內(nèi)容。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施有兩層意義：一是對(duì)自然生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)，避免空間建設(shè)行為對(duì)自然環(huán)境造成破壞和侵蝕；二是通過村莊空間規(guī)劃建設(shè)的引導(dǎo)，建設(shè)良好的人居環(huán)境，促進(jìn)村莊整體有序發(fā)展。

鄉(xiāng)村空間在國(guó)土空間體系中占據(jù)重要的位置，其規(guī)劃處于國(guó)土空間規(guī)劃體系的終端，鄉(xiāng)村空間能否實(shí)現(xiàn)有序治理是國(guó)土空間治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村規(guī)劃的推行在一定程度上改善了農(nóng)村的生活環(huán)境，保障了農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)，后期結(jié)合土地用途管制，為保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境提供了法律依據(jù)。鄉(xiāng)村規(guī)劃是基于空間科學(xué)的理性工具，是國(guó)家空間規(guī)劃體系的一部分，旨在通過全面統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。然而，鄉(xiāng)村空間是一個(gè)包括生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的復(fù)雜系統(tǒng)，由于鄉(xiāng)村規(guī)劃技術(shù)和理論體系長(zhǎng)期承襲城市規(guī)劃的方法和思路，鄉(xiāng)村規(guī)劃在很多村莊出現(xiàn)“水土不服”。這一方面是因?yàn)橛烧鲗?dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃，試圖通過科學(xué)、理性的空間思維，對(duì)復(fù)雜的系統(tǒng)進(jìn)行整體謀劃，但在實(shí)踐中無法按照規(guī)劃藍(lán)圖進(jìn)行理想敘事；另一方面是因?yàn)閷?shí)施的鄉(xiāng)村規(guī)劃不符合村民實(shí)際的需求，且呈現(xiàn)“千村一面”“鄉(xiāng)村城市化”等現(xiàn)象，偏離了編制鄉(xiāng)村規(guī)劃以助力鄉(xiāng)村復(fù)興的初衷。鄉(xiāng)村是基于不規(guī)則的社會(huì)關(guān)系的異質(zhì)性空間，也是覆蓋大量既有建設(shè)的存量空間，其治理主體及治理資源更加復(fù)雜與多元。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)實(shí)施性的規(guī)劃，需要在保護(hù)和發(fā)展中尋求平衡，既要落實(shí)上位規(guī)劃的宏觀政策，也要解決空間與人的需求問題，協(xié)調(diào)資源分配、環(huán)境保護(hù)和地方發(fā)展之間的矛盾。因此，從治理視角來審視鄉(xiāng)村空間具有重要的意義，有助于突破原有的物質(zhì)空間規(guī)劃的剛性思維，以治理協(xié)同規(guī)劃來解決國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的“最后一公里”問題[1]。

2 鄉(xiāng)村空間與國(guó)土空間規(guī)劃體系的鏈接路徑

2.1 順應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)律，持續(xù)優(yōu)化鎮(zhèn)村布局

2.1.1 優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。面臨著人多地少、資源緊缺的省情特征，始終堅(jiān)持優(yōu)先推進(jìn)城鎮(zhèn)化的原則，優(yōu)先鼓勵(lì)引導(dǎo)長(zhǎng)期穩(wěn)定從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)居住。規(guī)劃編制時(shí)強(qiáng)調(diào)注重縣（市）域城鄉(xiāng)空間格局和人口遷移變化趨勢(shì)的分析研判，合理確定鄉(xiāng)村人口進(jìn)城、入鎮(zhèn)、留村的比例和分布特點(diǎn)，為開展村莊分類提供依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)要在縣域?qū)用嬷贫鞔_鄉(xiāng)村分區(qū)發(fā)展的策略要求，在此基礎(chǔ)上綜合考慮鄉(xiāng)村發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦、發(fā)展?jié)摿?、生產(chǎn)半徑、設(shè)施服務(wù)能力等因素，進(jìn)一步細(xì)化明確不同分區(qū)的村莊分類規(guī)則要求[2]。

2.1.2 優(yōu)化村莊分類，引導(dǎo)差別化設(shè)施配置?？紤]到鄉(xiāng)村規(guī)劃政策的延續(xù)性，自然村莊分類從原來的三類（重點(diǎn)村、特色村、一般村），對(duì)應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求調(diào)整為五類（集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊、城郊融合類村莊、搬遷撤并類村莊和其他一般村莊）。在制定涉農(nóng)政策、確定資金投放、進(jìn)行公共設(shè)施配置時(shí)，優(yōu)先向集聚提升類村莊、特色保護(hù)類村莊和城郊融合類村莊這三類規(guī)劃發(fā)展型村莊傾斜，提升資源配置效率。對(duì)于暫時(shí)無法分類的村莊，規(guī)劃采取了“留白”措施，將其納入“其他一般村莊”，保證了規(guī)劃彈性。

2.2 對(duì)舊居民點(diǎn)進(jìn)行改造

首先，應(yīng)避免進(jìn)行大拆大建，造成嚴(yán)重的資源以及資金浪費(fèi)。在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，不能生搬硬套其他成功案例和模式，不能在經(jīng)濟(jì)條件不成熟的情況下進(jìn)行拆村并居，以免造成較大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和浪費(fèi)，破壞長(zhǎng)久以來形成的社會(huì)倫理結(jié)構(gòu)和鄰里空間組織，使得勞動(dòng)者農(nóng)耕勞作的場(chǎng)所割裂。其次，以新舊結(jié)合的方式進(jìn)行土地資源整理。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村布局均是散居和群居相結(jié)合的方式，規(guī)模較小，但順應(yīng)地勢(shì)，耕作半徑適宜。在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，應(yīng)重視維持這種傳統(tǒng)的空間布局，根據(jù)原有居民居住特點(diǎn)和結(jié)構(gòu)，對(duì)土地資源進(jìn)行整合，使得原有農(nóng)房和新的居民點(diǎn)之間可以形成完整的組團(tuán)聚落。同時(shí)，要為居民提供完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，提高人們的生活水平，使得公共基礎(chǔ)設(shè)施、交通、空間場(chǎng)所之間可以相互聯(lián)系和溝通，在提高人們居住環(huán)境的同時(shí)，維持原有的生活氛圍和社會(huì)倫理結(jié)構(gòu)。最后，在鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃過程中，應(yīng)對(duì)原有的一些建筑進(jìn)行保護(hù)，使得新建房與原有農(nóng)房相結(jié)合。在實(shí)際發(fā)展過程中，應(yīng)節(jié)約資源，對(duì)有歷史價(jià)值的農(nóng)房進(jìn)行保護(hù)。對(duì)于村民自建的房屋，如果質(zhì)量以及結(jié)構(gòu)完好，則可從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合村民的利益對(duì)其進(jìn)行改造，以保護(hù)鄉(xiāng)村原有的風(fēng)貌特色，保持村中原有的地域特色；對(duì)于質(zhì)量較差的一些建筑農(nóng)房需進(jìn)行拆除新建，在新建過程中應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。

2.3 合理利用鄉(xiāng)土田園村莊的自然生態(tài)格局

國(guó)土空間規(guī)劃背景下，對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃的過程中，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村原有的地理、人文資源、自然風(fēng)貌等特點(diǎn)，進(jìn)行鄉(xiāng)土田園村莊的規(guī)劃和布局，使其可以以山水為依托，形成鄉(xiāng)村聚落環(huán)境，結(jié)合經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及環(huán)境效益，提高鄉(xiāng)村的環(huán)境質(zhì)量，帶動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。首先，利用鄉(xiāng)村獨(dú)有的田園風(fēng)光資源進(jìn)行規(guī)劃。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，可以以田園風(fēng)光為核心，合理利用土地資源，在對(duì)耕地以及山林保護(hù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃與周圍環(huán)境和諧統(tǒng)一，使得原有的自然環(huán)境與村莊格局可以保留，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)空間特色的設(shè)計(jì)，形成具有特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌聚落。其次，重視開發(fā)鄉(xiāng)村文化資源，不斷挖掘鄉(xiāng)村獨(dú)有的歷史文化、紅色革命文化以及鄉(xiāng)村地域文化，創(chuàng)造出具有地域特色的鄉(xiāng)村文化新格局。最后，重視自然人文景觀的規(guī)劃。鄉(xiāng)村中有很多農(nóng)田、種植區(qū)、小山丘，形成了非常寶貴的自然景觀，而歷史文化景觀以及建筑景觀形成了獨(dú)特的人文景觀，將自然景觀與人文景觀進(jìn)行有效結(jié)合，促使田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土人文景觀、自然景觀等相互滲透，可形成富有層次感的鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃格局。

2.4 以促進(jìn)村莊四項(xiàng)基本功能發(fā)展為目的

2.4.1 生產(chǎn)功能首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是村莊基本農(nóng)田的保護(hù)，嚴(yán)格守住耕地面積不減少，這不僅關(guān)系著村莊生產(chǎn)功能的健康及居民生活的幸福，更是出于對(duì)國(guó)家糧食安全的考慮。除此之外，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上要推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)現(xiàn)代化、生產(chǎn)資料利用集約化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、管理精細(xì)化、產(chǎn)品市場(chǎng)化、生產(chǎn)方式可持續(xù)化6個(gè)方面的相互協(xié)同，以達(dá)到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)，農(nóng)民創(chuàng)富增收的目的。

2.4.2 生活功能應(yīng)該以宜居宜養(yǎng)為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅要服務(wù)于農(nóng)村居民，還應(yīng)該對(duì)暫居農(nóng)村的農(nóng)業(yè)從業(yè)者、康養(yǎng)度假者及部分城市參觀體驗(yàn)居民提供優(yōu)質(zhì)的與城市生活場(chǎng)景不同的鄉(xiāng)村田園式生活空間，嚴(yán)格落實(shí)村莊建設(shè)用地規(guī)范化建設(shè)與管理，避免村莊低效建設(shè)。

2.4.3 生態(tài)保護(hù)具有時(shí)間和空間上的連續(xù)性，在地域上生態(tài)安全不分農(nóng)村還是城市，在時(shí)間上生態(tài)安全將是人類長(zhǎng)期的話題，生態(tài)保護(hù)應(yīng)該是國(guó)土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村體系編制的重要內(nèi)容之一，在其編制形式上除了對(duì)林地、濕地、水網(wǎng)、郊野等國(guó)土空間上的安排也可以是對(duì)綠色建設(shè)的要求、低碳生活方式的倡導(dǎo)等，根據(jù)不同的村莊因地制宜，制定易懂易行的方法，確保達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

2.4.4 村莊作為留存和保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的重要載體，屬于不可再生的文化資源，在傳統(tǒng)農(nóng)耕文化向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文化轉(zhuǎn)型的過程中，以及城鎮(zhèn)化的裹挾下，已有相當(dāng)部分村莊文化受到破壞和扭曲，出現(xiàn)了諸如鄉(xiāng)村建設(shè)同質(zhì)化、審美趨同化和村莊發(fā)展嚴(yán)重“營(yíng)養(yǎng)不良”導(dǎo)致的村莊文化凋零，新型鄉(xiāng)村體系規(guī)劃的編制中應(yīng)該提出對(duì)村莊傳統(tǒng)文化繼承保護(hù)的原則性指導(dǎo)。所以，有必要在鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中劃定國(guó)土空間上的“文化保護(hù)紫線”。

2.5 建立鄉(xiāng)村發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系

建立鄉(xiāng)村發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系的意義在于：第一，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中“雙評(píng)價(jià)”內(nèi)容，客觀有效地認(rèn)識(shí)村莊自然本底條件；第二，通過對(duì)村莊各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行“體檢”式的分析處理，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)村莊發(fā)展的潛在風(fēng)險(xiǎn)；第三，為村莊發(fā)展變遷提供客觀記錄，是村莊發(fā)展糾偏的有力證據(jù)；第四，能夠極大補(bǔ)充國(guó)土空間規(guī)劃一張圖的數(shù)據(jù)庫(kù)。除資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)之外，在鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中主要評(píng)價(jià)因子還包括區(qū)位與交通條件、建設(shè)與人口規(guī)模、傳統(tǒng)風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)值變化、人才與人口吸引力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)配套情況等?！半p評(píng)價(jià)”在鄉(xiāng)村體系規(guī)劃中的運(yùn)用可以分為基礎(chǔ)性功能與非基礎(chǔ)性功能，基礎(chǔ)性功能指評(píng)價(jià)結(jié)果直接反應(yīng)的客觀情況，如國(guó)土空間的自然條件與宜居度等。非基礎(chǔ)性功能，如以發(fā)展適宜性和環(huán)境承載力為主要判斷依據(jù)的鄉(xiāng)村格局優(yōu)化、鄉(xiāng)村國(guó)土空間發(fā)展保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)分析與防控、鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Ψ治雠c發(fā)展情景模擬等。除此之外，基于“雙評(píng)價(jià)”，還可以探索“雙評(píng)價(jià)+”的分析與決策模式，例如雙評(píng)價(jià)+鄉(xiāng)村文化、雙評(píng)價(jià)+鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、雙評(píng)價(jià)+鄉(xiāng)村保護(hù)等模式?！半p評(píng)價(jià)”在作為一種鄉(xiāng)村本底條件認(rèn)識(shí)工具的同時(shí)，也可作為不同專業(yè)的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)的統(tǒng)一口徑。鄉(xiāng)村發(fā)展變遷記錄與反饋糾偏評(píng)價(jià)體系。首先通過將鄉(xiāng)村空間分為側(cè)重發(fā)展型、側(cè)重保護(hù)型、其他類型等三類空間，然后建立與三類空間聯(lián)系度較高的如鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)情況、地均產(chǎn)值、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村活力等各類發(fā)展目標(biāo)的綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的“健康狀況”進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系的設(shè)定要兼具客觀性與可操作性，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)情況進(jìn)行定期“體檢”，找出鄉(xiāng)村發(fā)展的短板和偏差[3]。

3 結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村空間治理包括規(guī)劃和治理雙重內(nèi)涵，將規(guī)劃納入治理體系中，不再局限于一攬子的藍(lán)圖式規(guī)劃，而是由治理主導(dǎo)的一系列政策和制度設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)村空間治理的三個(gè)層次都需要治理和規(guī)劃的協(xié)同，以保證空間治理的系統(tǒng)性和可實(shí)施性，避免部門之間各自為戰(zhàn)，規(guī)劃不接地氣和不可持續(xù)。合理的規(guī)劃和有效的治理，能夠使鄉(xiāng)村空間富有活力，空間與社會(huì)自洽，村民能夠自主、自覺地參與鄉(xiāng)村空間的治理，形塑有序的鄉(xiāng)村社會(huì)。